論國家治理視域下的檔案行政執(zhí)法體制改革

陳忠海 宋晶晶

摘? 要：檔案行政執(zhí)法體制改革不僅是依法治檔的重要組成部分，也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實需要。當(dāng)前，國家治理背景下的檔案行政執(zhí)法被賦予了新的內(nèi)涵：執(zhí)法主體多元化、執(zhí)法方式多樣化、執(zhí)法理念開放性。在檔案行政執(zhí)法體制改革的過程中，應(yīng)當(dāng)把握的原則性和框架性的內(nèi)容是：構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、協(xié)調(diào)配合的檔案行政執(zhí)法體系;推進檔案執(zhí)法重心下移，實現(xiàn)檔案行政執(zhí)法的合法性;完善檔案行政執(zhí)法有效監(jiān)管體系;建設(shè)高素質(zhì)的檔案行政執(zhí)法隊伍。

關(guān)鍵詞：國家治理;檔案行政執(zhí)法;執(zhí)法體制改革

Abstract：The archives administrative law enforcement system reform is not only an important part of archives management according to law， as well as promoting national governance systems and governance capacity modernization. The current reality， including archives administrative enforcement of national governance under the background of new connotation： diversified law enforcement， law enforcement mode diversification， the concept of law enforcement in the process of law enforcement open。In the process of administrative law enforcement system reform in the archives should grasp the principle and framework of the content is： the construction of responsibility clear， coordination of the administrative law enforcement system of archives; promoting the archives law enforcement center of gravity， the legitimacy of administrative enforcement of archives law; perfecting the effective supervision system of administrative enforcement of archives law; the construction of high-quality archives administrative law enforcement team.

Keyword：National governance;The archives administrative law enforcement;Reform of law enforcement system;

新一輪檔案法律法規(guī)修訂的研究和檔案法治建設(shè)的實踐，極大地推動了檔案工作的法治化步伐，同時也向檔案行政管理部門和其他專業(yè)主管部門的執(zhí)法工作提出了更高的要求，而如何做好國家治理背景下的檔案行政執(zhí)法體制改革就成為亟待研究的課題。檔案行政執(zhí)法體制改革是推進國家檔案治理體系和檔案治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（下簡稱《決定》）明確指出要“整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制”[1]，明確了檔案行政執(zhí)法體制改革的主要方向和任務(wù)。在統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)國家治理現(xiàn)代化的背景下，提升檔案治理能力、推進依法治檔、理順檔案行政管理體制、提升檔案行政監(jiān)管能力的重要抓手就是加強檔案行政執(zhí)法體制改革的力度。在實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的進程中，檔案行政執(zhí)法體制改革不僅包括優(yōu)化檔案行政權(quán)力、理順檔案行政管理體制，還包括對檔案行政管理權(quán)責(zé)關(guān)系的梳理、檔案執(zhí)法機制的優(yōu)化，其本質(zhì)就是重構(gòu)檔案行政執(zhí)法體系，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、科學(xué)高效的檔案行政執(zhí)法體制。

1 推進檔案行政執(zhí)法體制改革是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的現(xiàn)實需要

1.1傳統(tǒng)行政執(zhí)法體制的弊端。檔案行政管理部門與其他專業(yè)主管部門就檔案工作管理存在著交叉重疊的部分，因此檔案行政執(zhí)法權(quán)不僅存在于檔案行政管理部門，也存在于其他專業(yè)主管部門，這導(dǎo)致檔案行政執(zhí)法中普遍存在條塊分割、職能交叉、重復(fù)執(zhí)法等狀況，簡單地依賴技術(shù)性的措施已經(jīng)無法從根本上解決檔案執(zhí)法中存在的問題。因此，只有從制度、規(guī)范層面變革和創(chuàng)新才能從根本上擺脫檔案行政執(zhí)法工作中出現(xiàn)的治標(biāo)不治本的困境。

從橫向來看，檔案行政執(zhí)法主體權(quán)力分散，同一層級的執(zhí)法職能交叉，造成執(zhí)法隊伍臃腫，影響檔案行政執(zhí)法效率;從縱向上看，檔案行政權(quán)力缺乏分權(quán)，計劃經(jīng)濟時代的不同層級的行政權(quán)力“上下一般粗”，往往造成多層執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的狀況[2]。由于行政執(zhí)法體系條塊之間缺乏聯(lián)動，故呈現(xiàn)出決策、執(zhí)行與監(jiān)督一體化的執(zhí)法格局，換而言之，就是檔案行政管理部門和其他專業(yè)主管部門各自不僅享有決策權(quán)，還享有執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，實際上充當(dāng)著雙重角色，造成自我約束和外部監(jiān)督機制都存在嚴(yán)重的缺陷與不足。這容易導(dǎo)致職能交叉重疊和部門利益至上，難以保障執(zhí)法權(quán)的有效行使，甚至?xí)斐蓤?zhí)法空白和執(zhí)法盲區(qū)。

隨著我國檔案事業(yè)的發(fā)展，基層檔案工作的重要性不斷凸顯，工作任務(wù)不斷增加，但是縣級以下檔案行政管理部門和其他專業(yè)主管部門卻存在著執(zhí)法力量薄弱的現(xiàn)實，甚至沒有執(zhí)法隊伍，導(dǎo)致執(zhí)法主體缺失，加之縣級以上行政執(zhí)法力量延伸的局限性，常常導(dǎo)致無法及時發(fā)現(xiàn)基層檔案違法行為，或者常常導(dǎo)致基層檔案執(zhí)法工作被動、滯后。同時，檔案行政執(zhí)法工作普遍停留在表面，運動式執(zhí)法、突擊執(zhí)法成為當(dāng)前行政管理中的常態(tài)化執(zhí)法方式，盡管可以取得一時成效，但整治過后又往往恢復(fù)成了原樣。

因此，當(dāng)前探索立足于擁有法律法規(guī)依據(jù)的檔案行政執(zhí)法方式，推進檔案行政執(zhí)法體制改革，就具有重要意義。一方面，科技發(fā)展為檔案綜合行政執(zhí)法提供了技術(shù)保障，另一方面，相關(guān)政策、法律法規(guī)的出臺為檔案行政執(zhí)法體制改革提供了法律依據(jù)。而檔案行政執(zhí)法體制的改革有利于轉(zhuǎn)變執(zhí)法方式，提升執(zhí)法能力，進而解決檔案工作中普遍存在的執(zhí)法難題。

1.2推進檔案行政執(zhí)法體制改革的意義。《決定》確定了當(dāng)前和今后一個時期內(nèi)對于行政執(zhí)法體制改革的原則和目標(biāo)，這也預(yù)示著檔案行政執(zhí)法體制改革將走向注重系統(tǒng)性、持續(xù)性的新階段。檔案行政執(zhí)法體制改革是否切實可行，能否解決檔案行政執(zhí)法方面的難點與痛點問題，達到預(yù)期的目的，就需要對檔案行政執(zhí)法體制改革進行反思與探索，對檔案行政執(zhí)法的合法性予以充分論證。筆者認為，檔案行政執(zhí)法體制改革不僅是檔案執(zhí)法工作現(xiàn)實的需要，更具有十分重要的歷史意義。

推進檔案行政執(zhí)法體制改革是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要途徑。行政執(zhí)法體制是行政體制的重要內(nèi)容，在國家治理現(xiàn)代化的背景下，推動檔案行政執(zhí)法體制改革是檔案法治體系建設(shè)的題中應(yīng)有之義。這有利于改變檔案執(zhí)法薄弱、效率不高、多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法等現(xiàn)狀，有利于優(yōu)化檔案行政執(zhí)法職能，有利于建設(shè)實現(xiàn)銜接有序與協(xié)同配套推進的檔案行政執(zhí)法體制，進而推動國家檔案治理體系和檔案治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)與發(fā)展。

推進檔案行政執(zhí)法體制改革符合政府職能轉(zhuǎn)變的發(fā)展趨勢，有利于落實精簡、統(tǒng)一、高效的要求。《中華人民共和國憲法》第27條規(guī)定：一切國家機關(guān)實行精簡的原則，實行工作責(zé)任制，實行工作人員的培訓(xùn)和考核制度，不斷提高工作質(zhì)量和工作效率[3]。檔案行政執(zhí)法體制改革，目的是通過明確檔案行政執(zhí)法主體，整合檔案行政執(zhí)法資源，通過科學(xué)合理的設(shè)置，以形成權(quán)責(zé)一致、執(zhí)行合法、監(jiān)督有力的行政執(zhí)法體制，將分散在不同部門的檔案執(zhí)法權(quán)集中在一起，從而減少檔案行政執(zhí)法部門與其他專業(yè)主管部門之間的內(nèi)耗、降低執(zhí)法成本，同時可以避免不同執(zhí)法主體對執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)把握不一等問題，提升執(zhí)法效能，保證公正執(zhí)法。

2 國家治理視域下檔案行政執(zhí)法體制改革的內(nèi)涵

目前，我國檔案行政執(zhí)法體制改革進入了全新的軌道，相關(guān)政策以及法律法規(guī)的出臺為行政執(zhí)法體制改革指明了方向。但是從檔案行政執(zhí)法的現(xiàn)狀來看，執(zhí)法難的現(xiàn)象依然普遍存在;從檔案行政執(zhí)法的相關(guān)理論成果來看，研究水平不高，前瞻性不夠，還未跟上國家行政執(zhí)法體制改革的步伐。所謂實施檔案行政執(zhí)法，就是將檔案法律法規(guī)所規(guī)定的義務(wù)與權(quán)利，通過各種檔案行政執(zhí)法方式、方法和途徑轉(zhuǎn)化為公民、法人及檔案行政執(zhí)法者的行為規(guī)范，保障檔案行政相對人的權(quán)益[4]。隨著檔案事業(yè)的發(fā)展，一些新的社會組織和工作形式開始進入檔案領(lǐng)域，國家治理視域下的檔案行政執(zhí)法將被賦予新的內(nèi)涵。

檔案執(zhí)法主體的多元化。在國家治理的語境下，檔案治理的主體不僅包括檔案行政管理部門，還包括社會組織甚至公民個人，公私部門之間相互滲透，關(guān)系更加密切，單一的行政執(zhí)法主體將無法滿足檔案工作的需要，必將通過委托執(zhí)法、綜合執(zhí)法等執(zhí)法形式授權(quán)其他主體參與到檔案執(zhí)法的過程中來，并逐步走向檔案行政執(zhí)法主體的多元化之路。

檔案執(zhí)法方式的多樣化。在國家治理的背景下，為了更好地完成治理的目標(biāo)，多部門聯(lián)動已成為當(dāng)前行政管理中的常態(tài)化執(zhí)法模式。檔案行政管理部門應(yīng)當(dāng)加強與有關(guān)專業(yè)主管部門的協(xié)作，開展多樣化、深層次的聯(lián)合執(zhí)法活動。另外，檔案行政管理部門還需不斷創(chuàng)新工作方式、探索新的工作經(jīng)驗以適應(yīng)日益復(fù)雜的檔案事務(wù)，真正將檔案法律法規(guī)的具體執(zhí)行落到實處[5]。同時，在行政許可、行政處罰、行政強制等傳統(tǒng)的行政執(zhí)法方式之外，還出現(xiàn)了激勵性規(guī)制等新型的行政執(zhí)法方式，這應(yīng)當(dāng)引起我們的關(guān)注。

檔案執(zhí)法理念的開放性。在國家治理的宗旨下，應(yīng)當(dāng)以維護和保障公民利益為出發(fā)點，樹立全新的執(zhí)法理念：第一，公正正義。檔案行政執(zhí)法要從部門利益中走出來，轉(zhuǎn)而關(guān)注保障公民的合法權(quán)益，注重社會的公平。第二，責(zé)任與效率。檔案行政執(zhí)法要注重權(quán)責(zé)關(guān)系的調(diào)整，以公民的利益作為出發(fā)點，注重執(zhí)法的成本與效率。第三，民主與開放。檔案行政執(zhí)法要注重公民的參與，通過公民的監(jiān)督，規(guī)范檔案行政執(zhí)法權(quán)力，保證檔案行政執(zhí)法整個過程的透明公開，為建設(shè)服務(wù)型政府、陽光政府貢獻自己的力量。

3 檔案行政執(zhí)法體制改革的措施

3.1構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、協(xié)調(diào)配合的檔案行政執(zhí)法體系。構(gòu)建檔案行政執(zhí)法體系要秉承權(quán)責(zé)一致的原則。理順檔案行政執(zhí)法不同部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，明確權(quán)責(zé)邊界，統(tǒng)籌推進檔案行政執(zhí)法權(quán)力清單、責(zé)任清單，在完成權(quán)力清單梳理的基礎(chǔ)上，結(jié)合協(xié)同責(zé)任的梳理，健全監(jiān)督機制，完成執(zhí)法程序設(shè)計，探索規(guī)范執(zhí)法模式，明確執(zhí)法流程，建立科學(xué)的檔案行政執(zhí)法體系，確保不同行政部門和各級行政部門之間的無縫銜接，實現(xiàn)檔案行政執(zhí)法的規(guī)范化、制度化。

加強檔案行政執(zhí)法部門與其他業(yè)務(wù)主管部門在執(zhí)法中的協(xié)調(diào)配合。健全檔案行政執(zhí)法協(xié)調(diào)配合機制，堅持規(guī)范化和制度化，避免重復(fù)執(zhí)法、標(biāo)準(zhǔn)不一、相互扯皮的現(xiàn)象。規(guī)范檔案行政執(zhí)法權(quán)力運行，檔案行政執(zhí)法部門和相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)當(dāng)建立健全信息共享機制，理順內(nèi)部機制、加強外部協(xié)作，實行信息實時共享;做好行政執(zhí)法與刑事司法的無縫銜接;強化問責(zé)機制和責(zé)任追究制度，綜合運用法治思維、法治方式，創(chuàng)新監(jiān)管方式，強化社會監(jiān)督，形成有序監(jiān)管的協(xié)同治理機制，科學(xué)地推進檔案行政執(zhí)法體制改革。

3.2推進檔案執(zhí)法重心下移，實現(xiàn)檔案行政執(zhí)法的合法性。要把握檔案行政執(zhí)法的合法性原則。在理論層面，《檔案聯(lián)合執(zhí)法問題大辯論》[6]一文中針對當(dāng)前檔案聯(lián)合執(zhí)法中存在的問題進行了理論辨析。在實踐層面，聯(lián)合執(zhí)法的合法性尚存質(zhì)疑，這必然會在一定程度上影響檔案行政執(zhí)法的公信力。因此，檔案聯(lián)合執(zhí)法檢查也只能是檔案領(lǐng)域中存在的一種暫時性的執(zhí)法方式，需要尋求立法幫助，或者探索擁有法律依據(jù)的執(zhí)法方式，因此，探索合法化、規(guī)范化的檔案行政執(zhí)法方式任重而道遠。合法性是推進檔案行政執(zhí)法的前提，從根本上來看，主要是完善檔案行政執(zhí)法的相關(guān)法律法規(guī)和執(zhí)法程序，檔案行政執(zhí)法的主體設(shè)立要有法律依據(jù)，執(zhí)法程序、執(zhí)法權(quán)責(zé)的確定要具有合法性，執(zhí)法權(quán)要在其權(quán)限范圍內(nèi)依法行使，建立和完善檔案行政執(zhí)法法律體系，形成“系統(tǒng)科學(xué)、執(zhí)行有力、監(jiān)督有效、全面創(chuàng)新”的檔案行政執(zhí)法體制，加強對現(xiàn)行檔案法律法規(guī)的清理，盡量消除法律規(guī)范相互沖突的現(xiàn)象，把依法行政落到實處。

隨著檔案治理工作的推進，基層檔案工作變得更加復(fù)雜，但是傳統(tǒng)檔案行政執(zhí)法對于基層檔案工作難以覆蓋，造成了執(zhí)法缺位的現(xiàn)象。在推進檔案行政執(zhí)法體制改革的過程中，應(yīng)注重形成檔案行政執(zhí)法的全面覆蓋，推動執(zhí)法重心下移，避免留下執(zhí)法空白與執(zhí)法死角，力爭形成基層執(zhí)法網(wǎng)罩，將檔案違法問題消除于萌芽之中。同時，在執(zhí)法的過程中，要保持橫向聯(lián)動、上下銜接，提高檔案行政執(zhí)法的能力;通過檔案行政管理部門內(nèi)部、跨部門、跨區(qū)域執(zhí)法三個類別循序漸進地推進檔案行政執(zhí)法結(jié)構(gòu)重組，整合檔案行政執(zhí)法資源，打破檔案執(zhí)法、監(jiān)督一體化的局面，強化與監(jiān)管部門的銜接與配合，構(gòu)建檔案行政執(zhí)法基層治理結(jié)構(gòu)，破解執(zhí)法主體缺位、基層執(zhí)法力量薄弱的現(xiàn)實不利局面。

3.3完善檔案行政執(zhí)法有效監(jiān)管體系。完善檔案行政執(zhí)法有效監(jiān)管體系要秉持有序監(jiān)督的原則。深化行政執(zhí)法體制改革，規(guī)范檔案行政執(zhí)法行為，就必須破除檔案行政執(zhí)法決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)一體化的局面，實現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)之間的相互制約，建立并不斷完善檔案行政執(zhí)法監(jiān)督機制，落實檔案權(quán)力清單和責(zé)任清單規(guī)定的權(quán)責(zé)，公開檔案行政執(zhí)法部門和其他專業(yè)主管部門的執(zhí)法職責(zé)、執(zhí)法依據(jù)、運行流程等，促進規(guī)范執(zhí)法。具體來講，就是要建立行政執(zhí)法公示制、行政執(zhí)法責(zé)任制、過錯責(zé)任追究制等監(jiān)督制約機制。

檔案治理主體的多元化，要求完善檔案行政執(zhí)法配套改革，注重培育社會組織和市場參與檔案治理的能力。推動檔案學(xué)會、檔案社會服務(wù)機構(gòu)等按機制運作，為構(gòu)建檔案行政執(zhí)法監(jiān)督體系提供組織支撐。加強各類社會組織和公眾對檔案行政執(zhí)法的監(jiān)督，營造良好的監(jiān)督環(huán)境，形成社會監(jiān)督、公眾參與的綜合監(jiān)管體系。

3.4建設(shè)高素質(zhì)的檔案行政執(zhí)法隊伍。建設(shè)檔案行政執(zhí)法隊伍要堅持專業(yè)化的原則。建立檔案行政執(zhí)法隊伍管理制度，培養(yǎng)既擁有專業(yè)知識，又知法懂法的檔案行政執(zhí)法工作人員，加強學(xué)習(xí)與培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)。同時，為了保證檔案行政執(zhí)法隊伍的穩(wěn)定性，既要提供充足的執(zhí)法經(jīng)費保障，又要打通檔案行政執(zhí)法人員的晉升通道，構(gòu)建專業(yè)、高效、公正的檔案行政執(zhí)法隊伍。檔案執(zhí)法機構(gòu)內(nèi)部應(yīng)以重塑文明執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法的形象為著力點，自覺接受社會和行政相對人的監(jiān)督，以自己的實際行動打造人民滿意的檔案行政執(zhí)法機關(guān)和檔案行政執(zhí)法隊伍的新形象。

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