從美國(guó)國(guó)家航天委員會(huì)看美國(guó)航天政策走向

黃志澄

美國(guó)重啟“國(guó)家航天委員會(huì)”，是確保美國(guó)太空事業(yè)未來優(yōu)勢(shì)的關(guān)鍵一步。

2017年6月30日，美國(guó)總統(tǒng)特朗普簽署了一項(xiàng)行政命令，要求恢復(fù)設(shè)立“國(guó)家航天委員會(huì)（NadonM SpaceCouncil）”。歷史上，美國(guó)曾于1989年至1993年組建過“國(guó)家航天委員會(huì)”。特朗普在簽署命令后宣稱，此次美國(guó)重啟“國(guó)家航天委員會(huì)”是確保美國(guó)太空事業(yè)未來優(yōu)勢(shì)的關(guān)鍵一步，不僅有利于美國(guó)的經(jīng)濟(jì)復(fù)興和商業(yè)合作，而且在軍事安全和外交領(lǐng)域也將會(huì)發(fā)揮“令人意想不到”的作用。

美國(guó)國(guó)家航天委員會(huì)的三項(xiàng)任務(wù)

2017年10月5日，美國(guó)國(guó)家航天委員會(huì)舉行首次會(huì)議，美國(guó)副總統(tǒng)兼委員會(huì)主席麥克·彭斯發(fā)表講話表示，美國(guó)似乎已喪失太空優(yōu)勢(shì)，他表示，在特朗普總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)下，美國(guó)在太空競(jìng)賽中將重獲領(lǐng)導(dǎo)地位。彭斯宣稱要通過國(guó)家航天委員會(huì)制定的政策，使美國(guó)航天事業(yè)重新煥發(fā)活力，為此要求委員會(huì)開展三項(xiàng)行動(dòng)。

一是修訂載人航天探索計(jì)劃。使美國(guó)航天員重返月球，這是為了構(gòu)建將美國(guó)人送往火星及更遠(yuǎn)深空所需的基礎(chǔ)。隨著美國(guó)航天項(xiàng)目重新聚焦于載人航天探索，月球?qū)⒆鳛樘つ_石、訓(xùn)練場(chǎng)以及加強(qiáng)同商業(yè)界和國(guó)際伙伴關(guān)系的平臺(tái)。彭斯特別要求NASA制定載人探月任務(wù)計(jì)劃，作為通往載人火星任務(wù)長(zhǎng)期目標(biāo)的重要一步。NASA代理局長(zhǎng)萊特福特表示，載人航天探索計(jì)劃將包括“深空之門”項(xiàng)目。NASA還強(qiáng)調(diào)它將為人類登陸月球和火星表面以及其他任務(wù)提供保障。在本次會(huì)議上，“重返月球”得到了工業(yè)界的支持。NASA當(dāng)前計(jì)劃要求最早在2021年（更有可能是2022年）進(jìn)行首次載人的“SLS/獵戶座”任務(wù)。SpaceX公司也支持開發(fā)某種月球設(shè)施，并表示會(huì)將把月球基地作為公司在研的BFR可重復(fù)使用發(fā)射系統(tǒng)的一個(gè)潛在目的地。

二是對(duì)商業(yè)航天監(jiān)管框架進(jìn)行全面評(píng)審。彭斯要求商務(wù)部和運(yùn)輸部以及管理與預(yù)算辦公室聯(lián)合對(duì)商業(yè)航天監(jiān)管框架進(jìn)行全面評(píng)審，以確定精簡(jiǎn)手續(xù)的改革舉措。目前商業(yè)公司進(jìn)行商業(yè)發(fā)射時(shí)，即使是將發(fā)射任務(wù)從一個(gè)發(fā)射臺(tái)遷移到另一個(gè)發(fā)射臺(tái)也要進(jìn)行嚴(yán)格的審批。藍(lán)色起源公司首席執(zhí)行官史密斯表示，可重復(fù)使用發(fā)射器的研發(fā)，可能會(huì)導(dǎo)致美空軍和聯(lián)邦航空局之間產(chǎn)生重復(fù)規(guī)定，這正是一個(gè)改變監(jiān)管環(huán)境的好機(jī)會(huì)，因?yàn)榭芍赜眯詫⑹前l(fā)展太空經(jīng)濟(jì)的重要因素。

三是為制定“太空戰(zhàn)略框架”提供支持。美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)正在制定“太空戰(zhàn)略框架”，以支持美國(guó)太空領(lǐng)域的重要利益。該戰(zhàn)略框架計(jì)劃在45天內(nèi)提交總統(tǒng)批準(zhǔn)，其中一些非機(jī)密的關(guān)鍵要素包括：美國(guó)在太空領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位、不受限制的太空進(jìn)入、支持國(guó)際合作等。

改進(jìn)對(duì)美國(guó)商業(yè)航天公司的監(jiān)管

2018年2月21日，由美國(guó)副總統(tǒng)麥克·彭斯擔(dān)任主席的美國(guó)國(guó)家航天委員會(huì)在肯尼迪航天中心召開第二次會(huì)議，對(duì)需提交給特朗普總統(tǒng)批準(zhǔn)的建議草案進(jìn)行了審議。美國(guó)國(guó)家航天委員會(huì)重申，美國(guó)政府將結(jié)束對(duì)國(guó)際空間站的政府資金支持，轉(zhuǎn)而支持一個(gè)或多個(gè)即將開建的商業(yè)空間站。美國(guó)國(guó)家航天委員會(huì)目前正在采取快速行動(dòng)，簡(jiǎn)化繁瑣的監(jiān)管要求，以避免妨礙新的商業(yè)太空計(jì)劃的發(fā)展。

彭斯說：“特朗普總統(tǒng)及美國(guó)政府認(rèn)為，美國(guó)在太空中繼續(xù)保持領(lǐng)先地位，關(guān)系到美國(guó)的繁榮、安全，甚至還關(guān)系到美國(guó)民族的特性。但是，美國(guó)私營(yíng)商業(yè)太空公司經(jīng)常被迷宮般繁瑣的官僚主義障礙和過時(shí)的監(jiān)管程序搞得暈頭轉(zhuǎn)向、奄奄一息。目前的空間發(fā)射許可證制度充斥著繁重的政府壁壘，這些壁壘簡(jiǎn)直就是一場(chǎng)針對(duì)私營(yíng)商業(yè)太空計(jì)劃的瘟疫。舉例來說，航天發(fā)射許可證制度規(guī)定，許可證指定的發(fā)射地點(diǎn)不可變更。因此，如果一個(gè)商業(yè)太空公司獲得許可可以在肯尼迪航天中心進(jìn)行航天發(fā)射活動(dòng)，但因故希望能夠?qū)l(fā)射地點(diǎn)變更為加利福尼亞、甚至是距離卡納維拉爾角空軍基地?cái)?shù)千米之外的某個(gè)地點(diǎn)，該公司將不得不把整個(gè)繁瑣耗時(shí)的審批程序重新走一遍，這樣才能夠重新獲得許可。”

美國(guó)國(guó)家航天委員會(huì)自2017年10月召開第一次會(huì)議以來開展了很多工作，彭斯在這些工作的基礎(chǔ)上對(duì)四項(xiàng)重大改革建議進(jìn)行了總結(jié)概述，這些建議將提交總統(tǒng)進(jìn)行審批。

第一項(xiàng)建議：運(yùn)輸部應(yīng)當(dāng)于2019年3月1日前變更過于限制商業(yè)太空公司發(fā)展的航天發(fā)射及返回許可證制度，建立新的更為簡(jiǎn)化的許可證審批工作流程。

第二項(xiàng)建議：商務(wù)部應(yīng)當(dāng)按照部長(zhǎng)威爾伯·羅斯的指示，將所有的航天商務(wù)管理職責(zé)移交給由商務(wù)部部長(zhǎng)直接領(lǐng)導(dǎo)的單獨(dú)機(jī)構(gòu)，以便加快商業(yè)太空計(jì)劃的審批進(jìn)程。

第三項(xiàng)建議：與太空計(jì)劃有關(guān)的出口管制制度也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行簡(jiǎn)化，簡(jiǎn)化后的新出口管制制度必須于2019年1月1日落實(shí)到位。

第四項(xiàng)建議：美國(guó)商務(wù)部國(guó)家電信與信息管理局應(yīng)當(dāng)制定指導(dǎo)原則，以保護(hù)衛(wèi)星系統(tǒng)使用的無線電頻譜，并鼓勵(lì)商業(yè)太空活動(dòng)不斷擴(kuò)展。

彭斯在這次會(huì)議上宣布，美國(guó)國(guó)家航天委員會(huì)顧問咨詢小組將由29位成員組成，其中包括曾經(jīng)登陸月球的宇航員巴茲·奧爾德林、第一名女性航天飛機(jī)指揮官艾琳·科林斯等。

美國(guó)重設(shè)國(guó)家航天委員會(huì)的目的

太空蘊(yùn)含著巨大的經(jīng)濟(jì)、軍事、科技和社會(huì)價(jià)值，正日益成為國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的重要領(lǐng)域。太空軍事化將使整個(gè)戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)空概念和戰(zhàn)爭(zhēng)形態(tài)發(fā)生變化。太空技術(shù)的進(jìn)步將推動(dòng)社會(huì)的科技進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，航天商業(yè)化成為促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新動(dòng)力。美國(guó)自上世紀(jì)80年代提出“高邊疆”概念后，一直將太空視為其重要戰(zhàn)略資產(chǎn)，將鞏固和擴(kuò)大在太空領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)視為其核心國(guó)家利益，不斷深化對(duì)太空技術(shù)的研發(fā)和運(yùn)用，加強(qiáng)對(duì)太空領(lǐng)域制高點(diǎn)的爭(zhēng)奪，并提出了各種雄心勃勃的太空計(jì)劃，以實(shí)現(xiàn)在太空領(lǐng)域的美國(guó)國(guó)家利益。

但隨著全球向多極化方向不斷發(fā)展，新興大國(guó)正在快速崛起，重視并開始從事太空領(lǐng)域研發(fā)的國(guó)家也越來越多，全球太空力量格局正在發(fā)生新的變化，特別是中俄綜合國(guó)力和科技水平的快速發(fā)展，美國(guó)在太空領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)正日益受到威脅。美國(guó)對(duì)可能失去太空霸權(quán)而感到十分不安與焦慮。

此次美國(guó)重設(shè)國(guó)家航天委員會(huì)，就是要通過該機(jī)構(gòu)向總統(tǒng)提出有關(guān)國(guó)家航天政策和戰(zhàn)略的建議，并在政府機(jī)構(gòu)和各部門間協(xié)調(diào)太空政策，使太空行業(yè)各部門在制定政策時(shí)能綜合考慮公共事業(yè)、商業(yè)用途、安全威脅以及軍事用途等因素，確保美國(guó)在太空領(lǐng)域獲得最大利益。

美國(guó)重設(shè)國(guó)家航天委員會(huì)，就是要積極謀劃和制定未來太空發(fā)展的目標(biāo)和途徑，以此增強(qiáng)當(dāng)前已擁有的先進(jìn)太空戰(zhàn)能力，保持甚至拉大對(duì)其他國(guó)家的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，從而繼續(xù)維護(hù)自己的太空霸主地位。正如特朗普在簽署命令后所說：“今天，我們正邁出至關(guān)重要的一步，為美國(guó)在太空的未來提供保障”，同時(shí)“向世界發(fā)送了一個(gè)清晰的信號(hào)——我們正在重建美國(guó)在太空令人自豪的領(lǐng)導(dǎo)力”。

美國(guó)重返月球的具體計(jì)劃尚待明確

2017年底，特朗普簽署了“1號(hào)航天政策指令”，正式提出“重返月球”計(jì)劃。根據(jù)NASA在2018年2月12日公布的《NASA戰(zhàn)略規(guī)劃2018》和《NASA2019財(cái)年預(yù)算申請(qǐng)》可見，NASA將對(duì)“從地球低軌道走向月球”項(xiàng)目提供資金支持，共計(jì)投資105億美元經(jīng)費(fèi)。NASA將以實(shí)現(xiàn)載人重返月球與地月空間，甚至火星及以遠(yuǎn)的探索任務(wù)為目標(biāo)，依靠新興商業(yè)力量和NASA在研的載人太空探索設(shè)施（“航天發(fā)射系統(tǒng)”與“獵戶座”），一方面繼續(xù)落實(shí)地月空間探索戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)美國(guó)宇航員前往、環(huán)繞并登陸月球目標(biāo)，另一方面促進(jìn)商業(yè)航天經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)地球低軌道運(yùn)行任務(wù)轉(zhuǎn)交商業(yè)企業(yè)，并將通過各項(xiàng)合作持續(xù)提升自身的核心能力。但從這兩個(gè)文件來看，NASA尚無完整而可操作的實(shí)施路線，其目標(biāo)、進(jìn)度等都尚待明確。

NASA針對(duì)“重返月球”目標(biāo)，新增“月球軌道平臺(tái)一門”（LOP-G）和“先進(jìn)地月空間表面能力”（ACSC）兩個(gè)子項(xiàng)。“月球軌道平臺(tái)一門”即之前的有人照料月球軌道站“深空之門”（DSG），預(yù)算額度5.042億美元。“先進(jìn)地月空間表面能力”預(yù)算額度1.165億美元，將與商業(yè)航天企業(yè)和國(guó)際伙伴合作，推進(jìn)一系列漸進(jìn)式機(jī)器人月球探測(cè)任務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)載人與科學(xué)探索目標(biāo)。

由此可見，NASA在“重返月球”方面的計(jì)劃，還有待進(jìn)一步落實(shí)。這不僅由于NASA實(shí)施“重返月球”，仍面臨嚴(yán)峻的資金問題，同時(shí)還由于美國(guó)的載人航天長(zhǎng)期受到兩黨政治的干擾，如今面對(duì)特朗普的支持率不高的現(xiàn)狀，美國(guó)各界包括NASA內(nèi)部對(duì)“重返月球”又存在不同意見，因此，NASA的代理局長(zhǎng)，也只能以不變應(yīng)萬變了。

美國(guó)防部明確在太空俄中是對(duì)手

美國(guó)防部1月19日發(fā)布新版《國(guó)防戰(zhàn)略》報(bào)告，明確了“與中國(guó)和俄羅斯的長(zhǎng)期戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)是國(guó)防部的首要優(yōu)先事項(xiàng)”。提出了優(yōu)先投資發(fā)展彈性太空能力和網(wǎng)絡(luò)防御能力，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)與全面軍事行動(dòng)的集成；發(fā)展從戰(zhàn)術(shù)水平到戰(zhàn)略規(guī)劃水平的彈性聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)及信息生態(tài)系統(tǒng)，以獲取和利用信息，并阻止競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手獲得相同優(yōu)勢(shì)”。美軍的假設(shè)是：對(duì)手將使用網(wǎng)絡(luò)和電磁武器攻擊美國(guó)的衛(wèi)星和通信系統(tǒng)。過去歷次戰(zhàn)爭(zhēng)中出現(xiàn)的多軍種聯(lián)合部隊(duì)雖然取得了成功，但未來戰(zhàn)爭(zhēng)所要求的是更深層次、更高水平的整合。霍姆斯列舉了多域作戰(zhàn)所必需的三個(gè)要素：一是以合適方式將所有傳感器進(jìn)行整合以獲取指揮官所需要的信息，并由此形成對(duì)整個(gè)戰(zhàn)場(chǎng)空間的實(shí)時(shí)態(tài)勢(shì)感知；二是采用能夠?qū)崟r(shí)分析所獲取的海量數(shù)據(jù)的戰(zhàn)斗管理工具；三是建設(shè)更具彈性的通信能力。

中美商業(yè)航天仍有合作的可能

在美國(guó)國(guó)家航天委員會(huì)第二次會(huì)議上，提到了委員會(huì)收到的警告性情報(bào)稱，美國(guó)的太空領(lǐng)導(dǎo)地位正在面臨著來自于俄羅斯及中國(guó)的嚴(yán)重威脅，這兩個(gè)國(guó)家正在研發(fā)基于陸地及基于太空的對(duì)衛(wèi)星進(jìn)行攻擊的武器，這兩個(gè)國(guó)家還正在積極擴(kuò)展各自的商業(yè)太空計(jì)劃。國(guó)家航天委員會(huì)收到的情報(bào)稱，在太空中對(duì)付中國(guó)可能比較麻煩，該國(guó)的太空計(jì)劃中充斥著各類軍事項(xiàng)目，在技術(shù)轉(zhuǎn)讓方面還經(jīng)常存在著嚴(yán)重的安全威脅。即便如此，國(guó)家航天委員會(huì)還不得不找到解決方案，以便美國(guó)私營(yíng)企業(yè)能夠開展一定的太空合作項(xiàng)目。

由于中國(guó)也在積極拓展商業(yè)航天，因此有的美國(guó)私營(yíng)企業(yè)在美國(guó)國(guó)家航天委員會(huì)上呼吁與中國(guó)談判，達(dá)成合作協(xié)議。美國(guó)納米支架太空商業(yè)是一家?guī)椭虡I(yè)企業(yè)及教育機(jī)構(gòu)向國(guó)際空間站發(fā)射有效載荷的商業(yè)太空公司。公司總裁杰弗里·曼柏說：“美國(guó)不能簡(jiǎn)單地?zé)o視中國(guó)野心勃勃的商業(yè)太空計(jì)劃，中國(guó)正在發(fā)展強(qiáng)大的商業(yè)太空企業(yè)，美國(guó)企業(yè)正在受到我們自己的監(jiān)管規(guī)定及觀念模式的限制，導(dǎo)致我們的企業(yè)無法參與中國(guó)市場(chǎng)的發(fā)射活動(dòng)，從而對(duì)中國(guó)的商業(yè)太空計(jì)劃不甚了解。”曼柏說：“我建議，應(yīng)當(dāng)與中國(guó)談判達(dá)成嚴(yán)肅而公平的合作協(xié)議，確保美國(guó)企業(yè)發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，同其他國(guó)家、其他企業(yè)更好地進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。”

由于美國(guó)國(guó)家航天委員會(huì)成立的時(shí)間不長(zhǎng)，目前不可能對(duì)其作用做出確切的評(píng)估。從目前的情況來看，對(duì)美國(guó)發(fā)展載人航天和軍事航天方面的影響有限，但在統(tǒng)籌美國(guó)商業(yè)航天的發(fā)展，協(xié)調(diào)政府（包括NASA和國(guó)防部）與商業(yè)航天方面的關(guān)系方面，有可能發(fā)揮較大作用。