PPP“風(fēng)暴”反射弧

鄭旭

“我們不是業(yè)務(wù)部門，無法直接回答您提的這幾個問題，但您可以發(fā)個采訪提綱過來……”

這是今年5月的一天上午，在某縣級市市委辦公樓一間簡陋且擁擠的辦公室里，外宣辦主任軒華（化名）一邊接聽一家媒體的來電，一邊在百度上搜索著與這家媒體有關(guān)的信息。

“這幾天已經(jīng)有好幾撥媒體朋友來電話問這個事情了。我們這個項目到底怎么了？”面對《民生周刊》記者，軒華擔(dān)心地問。

事實上，就在記者與軒華見面的十幾天前，財政部公布《關(guān)于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規(guī)范管理的通知》（下稱“54號文”），對核查存在問題的173個示范項目分類進行處置，并公布了“問題”項目名單及其處置結(jié)果。

作為“問題”項目之一，因為“運作不規(guī)范，未按規(guī)定開展財政承受能力論證”，軒華所在的地方政府財政部門，被要求對該市總投資額超過10億元的一個PPP項目“限期整改”。

PPP即政府和社會資本合作，它是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項目運作模式，主要適用于投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項目。在2013年底召開全國財政工作會議上，這種模式得到支持、鼓勵并提出在各地推廣，但各地并未有明顯的“條件反射”。于是從2014年起，財政部每年都會推出一批PPP示范項目。

示范項目是對PPP項目參與各方的一次考試，借此可以了解PPP項目的實踐情況，發(fā)現(xiàn)其中的問題，查漏補缺，同時以期發(fā)揮榜樣帶動作用。

截至2017年底，財政部共公布了3批、累計697個示范項目，涉及投資額1.5萬億元。而納入財政部PPP綜合信息平臺管理庫的項目則超過7000個，投資規(guī)模超過10萬億，覆蓋了全國30個省份，包括了市政、交通、環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)、旅游、養(yǎng)老、教育、文化、體育等18個行業(yè)領(lǐng)域。

從“不屑一顧”到“燥熱追捧”，地方政府對于PPP態(tài)度的變化，更多源自財政收支矛盾的壓力。壓力加劇，利用PPP變相融資、違規(guī)舉債就會在個別地方“成癮”，部分區(qū)域政府隱性債務(wù)風(fēng)險“紅色尾燈”越閃越急……

直至PPP“風(fēng)暴”驟起、戒癮防險的“清火”政策風(fēng)口洞開，很多地方開始意識到：今后，恐怕難以再將PPP作為融資新手段、新渠道、新平臺了。

“92號文”橫刀立馬

如前文所述，雖然過去4年是PPP成長期，但暴露出來的問題也很多。

2017年全國兩會閉幕之后，在一次小范圍的專題研討會上，與會專家開門見山地指出，PPP的初衷是提高公益項目的運營效率，強調(diào)運營環(huán)節(jié)，可是有些地方只是將其視為融資途徑，大量推出政府付費類項目，重引資輕運營，缺乏清晰合理的盈利模式和運營管理標(biāo)準(zhǔn)，政府回購、明股實債等變相融資問題突出。

“特別是在一些建設(shè)周期長、資金需求大的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，有不少地方都是以穿行PPP這條‘水下快速通道的方式來解錢緊之困。”專家強調(diào)說。

究其原因，有觀點認(rèn)為，隨著新預(yù)算法實施，傳統(tǒng)的地方融資平臺被剝離政府融資功能，導(dǎo)致PPP模式日益成為政府債券之外重要的舉債通道。

根據(jù)財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫第8期季報披露的情況，如果按回報機制來進行統(tǒng)計，在管理庫的項目總數(shù)當(dāng)中，截至2017年第三季度末，有39.5%屬于政府付費項目，如果算上政府市場混合付費的“可行性缺口補助類”項目，占比達到近80%，而且從2016年以來這一比例呈逐季提升之勢；而如果按管理庫項目的投資額來統(tǒng)計，政府付費項目和可行性缺口補助類項目的占比則已經(jīng)超過了80%，其占比同樣也是逐季上升。

2017年11月，財政部金融司負(fù)責(zé)人公開表示，將組織開展項目庫集中清理，對不具備條件、沒有規(guī)范開展“兩個論證”的項目，特別是不具備公共產(chǎn)品屬性、資本金不到位或資本金穿透后不是自有資金、沒有建立長期按效付費機制，以及過度依賴政府付費的項目，要予以剔除。

“一場決定PPP市場未來走向的‘風(fēng)暴已經(jīng)形成，即將抵近……”財政部負(fù)責(zé)人話音剛落，有財經(jīng)自媒體人便在自己的微信朋友圈里發(fā)表了“預(yù)言”。

一語成讖，風(fēng)暴驟起。

當(dāng)月，為進一步規(guī)范PPP項目運作，防止PPP異化為新的融資平臺，堅決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險增量，財政部發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（下稱“92號文”），

《民生周刊》記者梳理發(fā)現(xiàn)，“92號文”提出了“存量項目優(yōu)先、政府付費類項目審慎開展”的入庫原則，并對“內(nèi)容或條件違背PPP模式本質(zhì)的項目不得入庫或應(yīng)退庫”進行了明確。同時，要求“前期程序不合規(guī)、不到位的項目不應(yīng)入庫或?qū)⑼藥臁薄?/p>

有專家指出：“‘92號文以橫刀立馬之勢公布，提出了PPP項目入庫和退庫的‘負(fù)面清單，掀起的是一場集中清理PPP項目的‘風(fēng)暴，表明了國家層面對不符合規(guī)范的PPP項目進行集中清退的堅決態(tài)度。”

“54號文”毫不留情

事實上，這場“風(fēng)暴”并未因2017年的結(jié)束而終結(jié)，而是一直持續(xù)到了2018年的3月。

根據(jù)財政部PPP中心公布的PPP清理結(jié)果顯示，截至2018年3月末，財政部綜合信息平臺已累計清理管理庫項目1160個，累計清減投資額1.2萬億元。

這意味著，在財政部綜合信息平臺的項目中，已有約14%的PPP項目被清理，清減投資額則占總投資額比重接近10%。

除了上述1.2萬億元PPP項目被直接清理出庫外，財政部對已經(jīng)分三個批次公布、意在發(fā)揮榜樣作用的示范項目也毫不留情。

前文有表，今年5月，財政部通過“54號文”，對核查存在問題的173個示范項目分類進行處置，并公布了“問題”項目名單及其處置結(jié)果。其中，30個項目調(diào)出示范項目名單、清退出全國PPP綜合信息平臺項目庫；54個項目調(diào)出示范項目名單、仍保留在全國PPP項目庫中；89個項目需在6月底前完成整改。所涉及的“問題”項目總投資為6703億元。

此外，《民生周刊》記者注意到，此次涉及的173個“問題”項目，有半數(shù)以上是財政部在2016年公布的第三批示范項目，且多為環(huán)保、教育、醫(yī)療、城鎮(zhèn)開發(fā)等等和民生相關(guān)的行業(yè)領(lǐng)域。

不僅如此，記者還發(fā)現(xiàn)，這些“問題”項目的社會資本方以中央和地方國有企業(yè)為主，民營企業(yè)作為社會資本方與政府合作的項目寥寥無幾。

以軒華所在地方政府為例，涉及的“問題”項目屬第三批示范項目，行業(yè)領(lǐng)域為“城鎮(zhèn)開發(fā)”，其社會資本方為一家國內(nèi)企業(yè)排名前60位的央企。

一位不愿具名的咨詢服務(wù)機構(gòu)負(fù)責(zé)人認(rèn)為：“如果這些有問題的項目不被清理，那么因PPP模式帶來的地方債務(wù)風(fēng)險隱患將更大。”

第四批示范項目已在路上

就在PPP清理“風(fēng)暴”產(chǎn)生一系列連鎖效應(yīng)之后，今年4月初，財政部公布了第四批PPP示范項目。

“和前三批示范項目相比，這批示范項目更加強調(diào)項目的質(zhì)量和操作規(guī)范，入選條件更為嚴(yán)格。下一步，在規(guī)范中引領(lǐng)PPP穩(wěn)步發(fā)展將成為趨勢。”一位項目評審專家表示。

據(jù)了解，第四批示范項目共396個，涉及投資額達7588億元，農(nóng)業(yè)以及旅游、教育、文化、體育、養(yǎng)老等民生相關(guān)的行業(yè)領(lǐng)域項目共91個、投資額達861億元，占比分別為23%和11.3%，與第三批相比分別提高了5.3和4.6個百分點。

值得一提的是，第四批示范項目中民營企業(yè)參與項目達143個、投資額達2429億元，落地項目民營企業(yè)參與率高于前三批。

此外，業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為，第四批的入選條件更為嚴(yán)格。入選項目要求項目規(guī)劃立項、用地審批等前期手續(xù)完備，通過物有所值評價和財政承受能力論證，并與行業(yè)政策導(dǎo)向保持一致，強調(diào)項目的質(zhì)量和操作的規(guī)范。

財政部金融司負(fù)責(zé)人表示，下一步，財政部將強化項目動態(tài)監(jiān)管，開展示范項目資本金回頭看，確保項目資本金按時足額到位，堅決防止小股大債疊加杠桿堆積風(fēng)險。