曹富國：PPP應回歸本源

鄭智維

從2017年下半年開始，財政部采取了一系列措施對PPP項目集中清理整頓：

“截至4月23日，各地累計清理退庫項目1695個、涉及投資額1.8萬億元；上報整改項目2005個、涉及投資額3.1萬億元。”

作為轉變政府職能、激發市場活力的重要改革舉措，PPP模式是公共服務供給機制的重大創新，在調動社會資本投入基礎設施建設和公共服務方面發揮著積極作用。2014年以來，PPP經歷了從探索發展到快速發展的階段，一度出現PPP“井噴式”發展。

然而，一些地方政府泛化濫用PPP，甚至出現借PPP變相融資等不規范操作，加大了地方政府隱性債務風險。

這次“清庫”的力度如何？PPP過熱潛藏著怎樣的風險？現行政策下，地方如何自我規范操作PPP項目？帶著這些問題，本刊專訪了中央財經大學PPP治理研究院院長曹富國。

民生周刊：4月24日，財政部發布了《關于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規范管理的通知》（即“54號文”）提出，對存在問題的173個示范項目分類進行處置。如何看這次“清庫”的力度？會帶來怎樣的影響？

曹富國：依據“54號文”，財政部對自己管理的PPP項目示范庫進行了“清庫”，而且清庫的力度空前：涉及到前三批示范項目中超過四分之一的項目。

這既有點出乎意料，又在情理之中。

實際上，在前期完成的省級政府“清庫”工作中，已經提出了一個問題：示范項目庫中的項目，是否獲得了免于清理的護身符？

作為經過各省限額推薦，并由各個領域的專家評選出來作為市場標桿的項目，似乎可以獲得一個免于清理的護身符。但個人參與PPP示范項目評審的經驗和理性告訴我，即使是示范項目庫中的項目得到清理，也不必大驚小怪。

仔細分析，這次示范項目的清庫工作結果，對提高前三批示范項目及在庫項目的管理質量，保證入庫項目可規范推進，示范項目可充分發揮立標桿、樹典范的作用。同時，本次清庫工作結果，對市場交易帶來的影響也是有限的。

民生周刊：以核查存在問題的173個示范項目為例，請您談談這些項目被“清庫”的原因是什么？

曹富國：對于第一類項目而言，它們本來就是不再或者不宜采用PPP的項目或者“僵尸”項目；對于第二類項目而言，絕大部分是尚未落地的項目（一般理解是尚未簽約的項目），基于各種原因將它們調出示范項目庫，不會影響它們作為PPP項目來繼續實施，但同時，這些項目還有繼續優化和再次申請示范項目的空間；對于第三類項目而言，它們相對于已有的政策規范而言，本來就是運作不規范或者其他方面有瑕疵的項目，整改是必須的。

民生周刊：PPP過熱，背后會潛藏著怎樣的風險？

曹富國：不當運用PPP可能誘發不審慎的財政支出風險，可能造成系統性的財政風險。這是PPP相對于傳統采購方式而言所具有的一個內在特征。

鑒于PPP的私人融資特性，PPP的財政風險又會連帶引起系統性的金融風險。在政府主體問責性較弱的情況下，這種風險成為現實的可能性很大。地方政府存在競相發展的動機，并且在政治問責性剛性不足的背景下，很容易誘發投機行為——政績工程、規避財政承受能力評估，進行虛假的財政承受能力評估，以政府購買服務方式繞開PPP所要求的評估等，都會使PPP這種潛在的風險實際升高或使風險轉化為現實。國有企業可能存在著不理性的投資沖動。金融服務所應具有的效率價值和規范價值也沒有發揮出來。

因此，從政府、國有企業、金融機構等各個方面來控風險，是PPP政策的應有之義，也有利于PPP行穩致遠。

民生周刊：據了解，您曾三次參加財政部PPP示范項目評審工作，在評審中設置哪些指標可以預防風險的發生，從而讓PPP回歸公共服務創新供給機制的本源？

曹富國：首先，PPP參與方必須合格。尤其是地方投融資平臺不能作為PPP項目的實施方簽署PPP項目合同。未按照要求剝離政府性債務并承諾不再承擔融資平臺職能的本地融資平臺公司不能作為社會資本方參與PPP項目。

其次，項目不得采用建設——移交（BT）方式實施，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益。這些要求在評審中都被轉化為定性評價指標，一票否決。

再者，嚴把財政承受能力論證關。在項目評審中賦予這一項指標較大的權重，評審專家也要審慎評估財政承受能力論證方法和過程的科學性。

民生周刊：目前，“規范”已成PPP的關鍵詞，在這方面，您有何建議？現行政策下，地方如何自我規范操作PPP項目？

曹富國：第一，堅持新時代背景下PPP規范與高質量發展的理念。第二，根據地方財政承受能力，對擬采用PPP方式實施的項目，進行優先排序。第三，完善和深化PPP項目績效評價標準，高度重視PPP合同履行管理工作。第四，強化PPP項目公司治理和信息披露工作。

民生周刊：在示范項目評審中，如何去甄別一個PPP項目的真偽？

曹富國：簡言之，運營、績效考核和付費激勵是發現“真”PPP的標準。

“無運營無PPP”是對PPP的基本認識。政府方需要社會資本提供“以運營為核心”的公共服務，而非僅僅是工程建設。但實踐中“重建設、輕運營”的傾向仍然十分普遍。中央有關政策規定，“僅涉及工程建設，無運營內容的”項目將不得入庫。在示范項目評審中，此類項目也不能通過定性評價。

對于實踐中大量存在的“無績效考核機制、社會資本不實際承擔項目建設運營風險的”項目，中央政策也進一步提出了做“真”PPP的要求，進一步明確了“未建立與項目產出績效相掛鉤的付費機制的、項目建設成本不參與績效考核，或實際與績效考核結果掛鉤部分占比不足30%的”項目不得入庫。

對于“未建立與項目產出績效相掛鉤的付費機制的”項目，也實行一票否決制。

同時，這些指標還是定量評價最為重要的內容，涉及到項目交易結構設計、績效標準、風險分擔、付費機制、項目示范性等諸項重要評審指標，分值可能達到一半以上。項目中是否有這些要素以及這些要素的強弱，直接決定了項目作為示范項目的價值。

民生周刊：對于PPP行業的整頓清理，很多人認為是PPP遭遇急剎車、被叫停。對此，您怎么看？對PPP行業未來的發展趨勢如何看？

曹富國：個人認為，PPP是促進國家治理與發展的一個不可逆的趨勢。這一輪清理，標志著PPP進入了規范高質量發展階段。

自2017年下半年以來，中央對PPP業務存在的不規范行為進行整頓。財政部等部委密集出臺了一系列政策文件。出臺了被稱為史上最嚴厲的PPP規范——清庫。

所謂的“清庫”工作，實際上是PPP在經歷了爆發性增長之后的一次回顧和體檢工作。包括示范項目庫在內的“清庫”工作表明：政策層面致力于規范和可持續發展的決心是毫不含糊的，即使是示范項目也不能例外。“清庫”結果也向PPP市場各方發出追求“真PPP”的強有力的積極信號。

今年以來，中央也發出了支持PPP可持續發展的積極政策信號。

3月14日，國務院辦公廳發布了《關于印發國務院2018年立法工作計劃的通知》，明確包含了審議基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例的立法計劃。4月14日，新華社發布的《中共中央國務院關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》明確提出“創新投融資方式，規范運用政府和社會資本合作（PPP）模式，引導社會資本參與基礎設施和民生事業”。

4月23日，國務委員兼國務院秘書長肖捷在人民日報發表署名文章“深入推進簡政放權”提到：“要最大限度減少政府對市場資源的直接配置”，并明確提出要“創新公共服務發展機制，探索政府與社會合作新方式，引導社會資本參與公共產品和公共服務供給”。

在新時代的背景下，PPP將堅定不移地實現從數量增長向質量增長的升華。每一個PPP項目都將會是一個良好實踐。對那些堅持初心、有情懷的PPP從業者而言，真正的PPP的春天來到了。