運城市槐樹凹村改造中的難點及治理研究

摘 要：隨著經(jīng)濟的迅速發(fā)展，城市化進程快速推進，城中村問題也日益突出。目前已經(jīng)影響到城市環(huán)境的整體發(fā)展和規(guī)劃。通過對運城市槐樹凹村的走訪調查，發(fā)現(xiàn)在"城中村"改造過程中，存在集體土地國有化轉制、土地拆遷糾紛、改造資金缺口大和政府職能錯位等問題，針對這些問題，提出應構建一個基于農村集體所有權不改變，通過宅基地入股分紅，平衡各方利益，將村民手中的土地以緩和的方式流入市場，從而實現(xiàn)城市快速發(fā)展。

關鍵詞：城中村 土地所有權 政府角色 入股分紅

1、運城市槐樹凹村的現(xiàn)狀及形成的原因

槐樹凹村位于運城市區(qū)東部，東鄰學院路，西鄰中銀路，南接鹽池，北鄰禹都大道，靠近城市中心區(qū)域，是運城市中心黃金地段，也是運城市黨政軍所在地。全村現(xiàn)有五個居民組，登記人口為2386人，村占地面積720畝，屬于典型的城中村?；睒浒即迨禽^早進入城市規(guī)劃范圍至今仍未被改造完成的，村民已全部喪失耕地，主要經(jīng)濟來源為房屋出租、村集體年終分紅、自辦產業(yè)和外出務工。在城鎮(zhèn)化發(fā)展和城中村改造中遇到的阻力較大，在鹽湖區(qū)也具有較強的代表性。運城市槐樹凹城中村的人口流動性較大且結構復雜。包括當?shù)氐脑【用瘛⒈臼腥恕⑼鈦砹鲃尤丝?。壞境衛(wèi)生方面雜亂差，食品安全存在隱患，城中村的生活垃圾、污水排放等問題日益突出，嚴重影響著居民的身體健康?；睒浒即寤A設施建設發(fā)展緩慢，且原有的設施太過老舊，甚至不能使用。在利益驅動下，有村民將原來的房屋加蓋成3、4層，沒有經(jīng)過審批所建成和各式建筑，使城中村的布局混亂，建筑密度極高，道路狹窄，采光條件差，村民的安全問題也得不到保障。

造成槐樹凹村現(xiàn)狀的原因有以下幾點：首先城鄉(xiāng)二元結構體制以及土地二元所有制結構是造成“城中村”的制度原因。由于我國的二元經(jīng)濟結構，使得我國的社會保障也呈現(xiàn)二元結構。對于槐樹凹村的外來流動人口來說，在建立的社會保障制度中，涉及到居住在流動人口的相關政策制度的實行效力較低，實施效果并不理想，也就很難保障城中村流動人口的基本權益。另外從經(jīng)濟層面分析，村民對經(jīng)濟利益的盲目追逐。村集體的土地被政府征收，使村民沒有了穩(wěn)定的、可觀的收入，只能依靠土地補償金來維持，加之村民對不平等的補償標準不滿，激化村民與政府的矛盾。從政府層面而言，槐樹凹村雖受城市化建設的影響，但政府對其管理缺位和滯后，形成“放羊式”管理方式。

2、運城市槐樹凹村改造難的原因分析

2.1 土地所有權轉變導致的權利喪失

土地是農民生存的根本，剝奪他們的土地所有權勢必會讓他們產生反抗的心理與行為，形成改造過程中的阻力。村民對土地存在一定的依賴性，這種依賴關系也不會因為城市的快速發(fā)展而消失，大部分城中村改造是建立在征收集體土地的基礎上。在未進行改造的地區(qū)，“城中村”的出租屋是村民經(jīng)濟收入的重要來源，改造完成后村民只能擁有被改造后房屋的所有權，并獲得一定的補償，權利的喪失使村民不愿意支持改造。

2.2 城中村改造的補償標準不規(guī)范

根據(jù)現(xiàn)在的法律法規(guī)來看，在補償問題上并沒有針對農村宅基地建設用地的拆遷與補償方面的法律法規(guī)?！锻恋毓芾矸ā?、《物權法》在對集體土地補償方面僅做出了“依法給予拆遷補償”的模糊規(guī)定。補償標準得不到統(tǒng)一，政府與村民之間的利益沖突就會一直存在，改造工作也難以進行。作為“城中村”改造的主導者，地方政府的政策不完善，直接激化了政府和村民之間的矛盾，主要表現(xiàn)為在征地拆遷過程中補償標準不統(tǒng)一，不規(guī)范。

2.3 村民轉市民的社會保障不到位

城中村的改造難點還體現(xiàn)在農民轉市民之后的社會保障問題。對于拆遷的補償問題、經(jīng)濟來源問題和養(yǎng)老、醫(yī)療保險的保障問題是村民最為擔心的，這些問題處理的是否妥善，直接影響村民愿意改造地接受度?！俺侵写濉备脑斓淖罱K目的就是實現(xiàn)“城中村”居民由農民向市民的角色轉化。這個角色轉化不僅是指居民由農村戶口轉變?yōu)槌鞘袘艨?，更要從原本的生活方式、生產方式和思維上進行轉變。因此在改造過程中更需要解決好村民的保障問題。

3、運城市槐樹凹村改造的對策分析

3.1 轉變政府角色，切實保護村民權益

土地是村民賴以生存的依據(jù)，是生活的根本，只有保留他們的權益，站在村民的立場上考慮問題，做到以人為本，才能保證改造的順利進行。這就要求政府在改造過程中，改變自身的管理方式，由原本的直接干預轉變?yōu)榻y(tǒng)一規(guī)劃與組織，制定優(yōu)惠政策，鼓勵社會與村民共同參與城中村改造。政府也應該做好利益協(xié)調的工作，加強對改造的監(jiān)督，在村民心目中樹立良好的形象。

3.2 多主體參與改造，共享收益

基于土地所有權不變的前提下，通過政府的統(tǒng)一規(guī)劃與引導，讓市場主導建設，多多鼓勵農村集體自行參與改造。無論是傳統(tǒng)的集資方式或渠道，在城中村的改造需要巨大的建設資金的前提下，獲得資金對村民來說這是個嚴峻的問題。通過集體資本與社會資本共同參與，解決融資困難。通過成立股份公司，村民以宅基地的方式入股，把政府，村集體和村民的利益有機結合起來，進行分紅，共享收益。在這樣的前提下，關于拆遷補償?shù)膯栴}基本就可以解決，很大程度上節(jié)省了改造成本，減輕政府財政負擔。

3.3加強政府服務指導，做好人員安置

在改造過程中，政府要從直接干預管理方式轉向間接管理。進行統(tǒng)一的組織與規(guī)劃，為村民與社會制定優(yōu)惠政策，賦予村民更多的直接參與權。提供咨詢公司，對村民進行適當?shù)呐嘤枴Ｍ瑫r政府也做好相關的拆遷宣傳，對拆遷戶說明國家的政策，政府的改造方案，讓民眾了解具體情況，明確相應的拆遷補償協(xié)條，保證村民順利拆遷。對于不同的違章建筑，要實行差別處理。政府應該做好拆遷宣傳工作，多聆聽村民意見，解決好城中村村民安置問題，對城中村村民子女上學予以配套解決。妥善處理進城農民及低收入人群的安置工作，集體經(jīng)營組織要全方面考慮，充分發(fā)揮土地自有的優(yōu)勢，結合城市發(fā)展規(guī)劃，響應政府號召，通過建設公共租賃住房來保障民眾的利益。

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作者簡介：

尚鵬娟（1995-），女，山西運城，山西財經(jīng)大學，在校碩士生（2017級），研究方向：土地利用與規(guī)劃.