分享經濟的監管困境與路徑選擇

李曉瑜

分享經濟是指將社會海量、分散、閑置資源，平臺化、協同化地集聚、復用與供需匹配，從而實現經濟與社會價值創新的新形態。分享經濟強調的兩個核心理念是“使用而不占有”和“不使用即浪費”。近年來，分享經濟在快速崛起的同時也對政府監管和社會治理提出多重挑戰，本文旨在通過考察各國具體的監管選擇和應對策略，探究我國分享經濟監管體系的實現路徑。

一、分享經濟發展帶來的挑戰

分享經濟的快速發展給傳統商業模式帶來顛覆性影響，它不僅打破了傳統產業的市場格局，重構了商業競爭模式，還衍生了新的就業形態，促進了個體經濟的發展。同時，因大量熱錢注入點燃了燒錢大戰，誘發了市場壟斷與不正當競爭;數據安全與消費者權益保護隱患升級;法律治理的不確定性增加，極大地挑戰了社會征信體系與監管機制建設。

以獲得投資最多、業務模式最為成熟的交通出行共享為例，網約車作為出租汽車行業的一種“顛覆性創新”，它不僅成功發展了C2C約車市場，極大地提高了約車效率，促進了消費公開化，而且通過引入私家車群體，重塑了低端出租汽車市場，創造了專車新市場，發展了拼車市場，成為交通運輸服務領域一個不可或缺的存在。作為中國“新四大發明”之一的共享單車，很好地契合了環境友好、綠色消費和去物質化的消費理念，其觸角已經延伸至美國、新加坡、英國、哈薩克斯坦等20個國家和地區。2017年6月，OfO單月的訂單量就達到日均2500萬。“互聯網+交通”徹底改變了人們的出行習慣，增加了數以萬計的自行車修理、搬用等就業崗位，加快了移動支付的普及和專利技術的開發。

但是出行共享帶來的治理難題也廣受爭議。如從輕資產的小黃車到成本高達2000多元人民幣的橘色摩拜，全新購置的重資產投入是否改變了共享閑置資源的分享經濟本質、增量資源與閑置資源的比重如何協調、城市里亂停亂放的各色共享單車是否造成新的供給過剩與公共資源浪費、用戶支付的押金是否合理、押金不被退還時如何進行法律救濟、傳統自行車品牌如何與共享單車互利合作等等都需有關部門研究制定指導性意見。雖然在2016年11月《網絡預約出租汽車經營管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）出臺后，網約車的合法性地位得到了法律的正式認可，但在法律體系的嚴密性、配套制度的完善方面還有很多未解難題。如各城市的《實施細則》不約而同對本市戶籍本地牌照、汽車排量與軸距限制以及拼車次數等有了具體規定，但均超出《暫行辦法》的準入條件和運營限制，明顯違反《行政許可法》《勞動法》等上位法，與憲性原則、平等原則、法律保留原則等相左。《暫行辦法》要求的網約車平臺與駕駛員必須簽訂勞動合同或勞務合同的條款現實中被架空，針對性的保險險種開發空白，人車不符現象依然存在，運營安全動態監管缺失。

二、各國應對分享經濟挑戰的對策選擇

美國對分享經濟的發展遵循鼓勵創新和謹慎監管原則，監管領域向網絡專車和房屋租賃行業傾斜，且主要以各州政府出臺的地方立法和獨立監管為主，地方立法差異化特征突出，合作監管占據主流。如加利福尼亞州、舊金山等率先通過網約車合法化立法，確立以行政審批手段發放網約車平臺經營證照的模式，對網約車運營采取價格管制和數量控制;通過交通網絡公司實現政府與企業合作監管，明確網約車平臺的資格審查權和隱私保護義務;通過判例確立網約車平臺Uber與駕駛員之間的勞動關系等。住宿共享行業也采取事先行政許可和政府登記制度，對出租時間上下限、責任保險、報備記錄等進行了詳細規定。

以英國、荷蘭為代表的歐洲國家，重視分享經濟在教育、融資等領域的發展，注重整合社會監管資源，發揮行業組織的自律作用。2013年歐盟成立了分享經濟聯盟，強調打破行業準入壁壘，主動參與成員國政策實施和公眾咨詢。2016年歐盟出臺的《分享經濟指南》明確監管目標為分享經濟的智能化、包容性與可持續性，大力推動行業經驗交流、資金支持和行政手續簡化。英國重視分享經濟頂層設計和全面監管評估，全力打造“分享經濟全球中心”和大曼徹斯特區、利茲市實驗區試點工程;2015年英國出臺的分享數據管理制度、身份識別與犯罪記錄系統開放等信息公開機制為分享經濟的發展提供堅強的政策保證。2015年分享經濟行業組織SEUK的成立，更是在加強合作監管、宣傳分享理念、行業原則定位等方面發揮了巨大作用。荷蘭在2014年就率先以立法形式確立了磋商式合作監管模式，建立了Airbnb房屋出租平臺的行政許可、房屋評估、數量管控、信息披露等監管機制。

繼2016年網約車新政和《網絡借貸信息中介機構業務活動管理暫行辦法》之后，2017年我國又相繼頒行《關于促進分享經濟發展的指導性意見》《關于鼓勵和規范互聯網租賃自行車發展的指導意見》等行政規章，從中央層面明確了鼓勵創新、包容審慎的監管主基調，放寬準入、底線思維的監管新要求和多方參與、協同治理的監管大方向。強調既要管得住又要放到位，進一步破除法律障礙和行業壁壘，避免用舊辦法管理新業態，加大個人信息保護、公共數據開放、高新技術認定等方面的投入力度，強化互聯網共享平臺的責任承擔制與數據共享機制，完善行業服務標準和投訴反饋機制，推行共建共享共治理念。

整體來看，各國對分享經濟的發展與挑戰均持包容態度，關于分享經濟的全面立法幾乎空白，指導性意見多、針對性監管措施少;分享經濟邊界還存在模糊地帶，監管范圍未完全確定;“政府+企業”的合作監管模式占據主流，行政審批、經營許可仍是主要監管手段;行業組織的作用有待提升;通過法律手段盡快完善線上線下一體化的社會征信體系，成為解決監管困境的最有效突破口。

三、我國分享經濟監管體系的實現路徑

2016年5月25日，李克強總理在出席貴陽數博會時曾強調：“一個新事物誕生的時候，我們確實不能上來就管死了，而是要先看一看，這既是給它一個成長的機會，也是為了暴露監管漏洞，讓隨后出臺的監管政策更加公平有效。”分享經濟在我國方興未艾，既不可放任其野蠻生長，也不宜設置過于嚴苛的管制規范，當立足國情、結合各地實況，秉行2017年《關于促進分享經濟發展的指導性意見》包容審慎的原則，探索多方協同治理的合作監管模式。

（一）加強法律制度頂層設計，完善征信體系建設

積極回應分享經濟主體的立法訴求，切實打破法律壁壘和法治障礙，擴大監管政策的張力、彈性，及時修訂阻礙分享經濟發展的舊法規，明確分享經濟主體的法律身份和法定權利義務。例如在民法、商法、侵權責任法、合同法、保險法、稅法、消費者權益保護法等實體法中增加關于分享經濟參與者主體身份的規定，理清各方參與者的法律關系和責任歸屬;劃定經營紅線和監管底線，明確行業準入、退出標準;科學區分險種、稅率的適用對象，引導勞動保障部門、保險公司、通訊公司等相關組織適時開發新產品、新參保繳費標準和差別性稅收。

針對網絡約車、P2P借貸、互聯網醫院、房屋短租等新業態中呼聲最高的用戶知情權、消費者隱私保護、網絡數據安全等訴求，應加強立法調研、聽證咨詢和數據共享，打造統一的社會征信公示平臺，推動失信聯合懲戒機制的真正貫徹落實。強化央行為主導的國家金融征信體系、互聯網平臺企業內部信用評價制度和第三方商業機構信用評級體系的三方聯動，大力扶持以“共享單車+芝麻信用”、聚信立成、上海遠東資信評估、滴滴出行信用評價、電商平臺信用數據分析等為代表的信用監管體系建設，縮短數字鴻溝，實現政府、社會的數據共享、信息互通，充分發揮各類信用監管平臺的作用。

（二）優化數據信息監管手段，發揮合作監管優勢

大數據時代下，政府和企業必須注重用數據決策、用數據服務。要善于把握分享經濟跨界融合的特點，推動信息化基礎設施建設，改“問題倒逼型監管”為主動監管，充分利用云計算等大數據分析技術，合理劃分分享經濟行業歸屬。吃準、吃透《行政許可法》的原則、精神，捋清上下位法規位階和法律邏輯關系，用活行政審批手段。建立網絡動態監控機制，充分發揮信息工具優勢，規范信息披露、信息留存、信息共享等監管手段，兼顧政府、企業、用戶各方利益，管理重心向事中、事后監管傾斜。

共享平臺行業自律是分享經濟健康發展的內在保障，“政府+行業協會+平臺”協同治理的合作監管模式可資借鑒。積極推動醫療、教育、餐飲、住宿等分享行業向出行共享、P2P借貸行業協會取經，例如美國眾籌業務監管協會、交通網絡協會、英國P2P網貸協會的自律監管在提升行業自律自治能力、優化市場準入退出機制、扶持行業成長、加強信息安全與公開透明、保障服務質量和消費者權益等方面發揮了無可替代的巨大功用。切實提高了分享經濟參與者的主體意識和認知水平，清除了線下交易的法律灰色地帶，形成了政府監管、行業自律、參與者守信的優良環境。