探索構(gòu)建融入聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體系的省級國防動員指揮機構(gòu)

鄭威波

內(nèi)容提要：國防動員指揮，是聯(lián)合作戰(zhàn)指揮的有機組成部分。省級國防動員指揮機構(gòu)在國防動員指揮體系中占有重要地位。構(gòu)建融入聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體系的省級國防動員指揮機構(gòu)，是完善聯(lián)合作戰(zhàn)和動員保障指揮體系的必然要求。要圍繞融入聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體系，明確基本原則、框架結(jié)構(gòu)、指揮關(guān)系、指揮流程，構(gòu)建權(quán)威高效、關(guān)系順暢、運轉(zhuǎn)靈活的省級國防動員指揮機構(gòu)，確保國防動員服務(wù)主戰(zhàn)、統(tǒng)一指揮、軍地聯(lián)合、平戰(zhàn)銜接。

國防動員指揮，是駕馭動員活動、實現(xiàn)動員目標的決定性因素，也是信息化聯(lián)合作戰(zhàn)指揮的重要組成部分。因此，國防動員指揮機構(gòu)必須融入聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體系。省級國防動員指揮機構(gòu)作為國防動員指揮的實體，既是貫徹落實國家和戰(zhàn)區(qū)動員命令的最高執(zhí)行層，又是轄區(qū)動員行動的最高決策指揮層，在國防動員指揮中占有重要地位、起著重要作用。目前，省級國防動員指揮機構(gòu)還存在要素設(shè)置不規(guī)范、權(quán)責(zé)界定不清晰、鏈路運行不順暢、與戰(zhàn)區(qū)聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體系銜接不緊密等突出問題，成為影響戰(zhàn)時國防動員組織實施最大制約因素。因此，必須堅持以習(xí)主席改革強軍戰(zhàn)略思想為指導(dǎo)，著眼融入聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體系，構(gòu)建權(quán)威高效、結(jié)構(gòu)合理、關(guān)系順暢、運轉(zhuǎn)靈活的省級國防動員指揮機構(gòu)，確保國防動員服務(wù)主戰(zhàn)、統(tǒng)一指揮、軍地聯(lián)合、平戰(zhàn)銜接。

一、構(gòu)建省級國防動員指揮機構(gòu)的基本原則

新中國進行的抗美援朝戰(zhàn)爭、一江山島作戰(zhàn)、對印反擊作戰(zhàn)、東南沿海緊急戰(zhàn)備、對越反擊作戰(zhàn)等局部戰(zhàn)爭和武裝沖突國防動員過程中，都建立了軍地聯(lián)合的、具有強烈應(yīng)急性質(zhì)的動員組織指揮機構(gòu)，并發(fā)揮了重要作用。在總結(jié)傳承歷次作戰(zhàn)國防動員指揮行動寶貴經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，按照新體制下聯(lián)合作戰(zhàn)對國防動員指揮提出的權(quán)威順暢高效的新要求，針對信息化聯(lián)合作戰(zhàn)國防動員行動時效要求高、涉及領(lǐng)域廣、協(xié)調(diào)關(guān)系復(fù)雜等特點，構(gòu)建省級國防動員指揮機構(gòu)，必須在聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體系的框架內(nèi)，著眼有利于集中統(tǒng)一指揮、有利于信息快速傳遞反饋、有利于協(xié)調(diào)控制動員力量行動。應(yīng)堅持以下四項原則。

（一）服務(wù)主戰(zhàn)。國防動員指揮的主要任務(wù)就是，統(tǒng)籌調(diào)配動員資源，精確調(diào)控動員行動，為聯(lián)合作戰(zhàn)提供有效的支援保障。國防動員指揮必須準確把握聯(lián)合作戰(zhàn)統(tǒng)一指揮的基本要求，著眼服務(wù)聯(lián)合作戰(zhàn)需求、堅持服從聯(lián)合作戰(zhàn)行動。省級國防動員指揮機構(gòu)作為實現(xiàn)平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換的重要樞紐，既是實現(xiàn)快速動員的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，又是實現(xiàn)持續(xù)動員的組織基礎(chǔ)，必須把聚焦打仗、服務(wù)主戰(zhàn)作為首要原則，以融入聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體系為牽引，著眼作戰(zhàn)行動所需、動員指揮必備構(gòu)設(shè)編組，優(yōu)化指揮功能、釋放指揮效能。

（二）軍地聯(lián)合。《中華人民共和國國防動員法》規(guī)定：“縣級以上人民政府有關(guān)部門和軍隊有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，負責(zé)有關(guān)的國防動員工作”，地方人民政府“應(yīng)當(dāng)根據(jù)上級下達的國防動員任務(wù)，組織本行政區(qū)域國防動員的實施”，縣級以上地方各級國防動員委員會“負責(zé)組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)本區(qū)域的國防動員工作”。這就從法理上明確了國防動員組織指揮應(yīng)當(dāng)以本級國防動員委員會為依托，軍地雙方共同決策，政府相關(guān)部門具體組織實施。構(gòu)建省級國防動員指揮機構(gòu)應(yīng)當(dāng)遵循國防動員法要求，準確把握“軍隊提需求、國動委搞協(xié)調(diào)、政府抓落實”的運行機制，在國動委框架下，充分體現(xiàn)黨委、政府、軍事機關(guān)在國防動員行動中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，并突出政府的主導(dǎo)地位，發(fā)揮黨政軍民的整體優(yōu)勢。

（三）權(quán)威高效。信息化戰(zhàn)爭國防動員行動情況多變，動員節(jié)奏加快，潛力轉(zhuǎn)化周期縮短。國防動員涉及軍隊與地方、連接市場與戰(zhàn)場，動員對象林林總總，類型千差萬別，關(guān)系錯綜復(fù)雜。現(xiàn)代國防動員的這些特點，要求新構(gòu)建的省級國防動員指揮機構(gòu)必須擁有足夠的公權(quán)力，具備快速反應(yīng)能力、科學(xué)決策能力和精準執(zhí)行能力，以確保動員指揮順暢、快速、精準、高效。

（四）架構(gòu)靈活。未來我國面臨的戰(zhàn)爭基本形態(tài)是信息化局部戰(zhàn)爭，國防動員行動勢必會呈現(xiàn)出以主要作戰(zhàn)方向局部動員為主、其他方向?qū)ｍ梽訂T為補充的總體態(tài)勢。因此，省級國防動員指揮機構(gòu)的設(shè)置不宜搞一刀切，應(yīng)根據(jù)戰(zhàn)時所擔(dān)負的具體任務(wù)，彈性化、差異化設(shè)置指揮要素。既要突出決策的權(quán)威性，又要考慮到遂行任務(wù)的特殊性，因此應(yīng)吸收擔(dān)負主要動員任務(wù)的政府職能部門領(lǐng)導(dǎo)進入決策層，并根據(jù)輕重緩急，在重點方向、主要領(lǐng)域適時成立專項指揮機構(gòu)，確保動員精準計劃、全程控制、有效落實。

二、省級國防動員指揮機構(gòu)的基本架構(gòu)

省級國防動員指揮機構(gòu)，是本區(qū)域國防動員行動組織體系的主體，負責(zé)發(fā)起、控制和管理國防動員活動，應(yīng)當(dāng)充分融入戰(zhàn)區(qū)聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體系整體框架，根據(jù)聯(lián)合作戰(zhàn)需求，以省級國動委及省軍區(qū)為依托，建立以指揮員和指揮機關(guān)為內(nèi)核，專項指揮機構(gòu)為輔助的基本架構(gòu)（見圖1）。

（一）指揮員

省級國防動員指揮機構(gòu)指揮員，既是戰(zhàn)區(qū)聯(lián)合作戰(zhàn)國防動員籌劃與實施的參與者和組織者，也是本地區(qū)國防動員行動的最高領(lǐng)導(dǎo)決策者。在具體編組時，可設(shè)總指揮、副總指揮和輔助決策要素。

總指揮由省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，副總指揮由省軍區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)、政府分管國防動員工作領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，主要負責(zé)研判轄區(qū)國防動員形勢任務(wù)、定下動員決心、審核行動方案計劃、組織指揮國防動員行動。

輔助決策要素是協(xié)助總指揮組織指揮的重要助手，同時也是本部門、本系統(tǒng)的直接領(lǐng)導(dǎo)。設(shè)立輔助決策要素，既可以充分發(fā)揮集體智慧和專業(yè)優(yōu)勢，更好地為總指揮定下行動決心服務(wù)，又能夠直接領(lǐng)導(dǎo)所屬部門和行業(yè)開展國防動員行動，增強國防動員保障作戰(zhàn)效能。在抗美援朝戰(zhàn)爭中，為加強對動員工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，中央專門成立了由中央財政經(jīng)濟委員會宋劭文、財政部戎子和、總后勤部部長楊立三、副部長兼營房管理部部長宋裕和、副部長張令彬組成的“五人小組”，輔助周總理指揮決策，對經(jīng)費、物資進行統(tǒng)一調(diào)配，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)軍政之間、軍需民用之間的關(guān)系，為抗美援朝戰(zhàn)爭動員的順利實施發(fā)揮了重要作用。

省級國防動員指揮機構(gòu)輔助決策要素，由省軍區(qū)副司令員、政府秘書長、武警總隊主要領(lǐng)導(dǎo)參加，并根據(jù)動員任務(wù)需求，吸納黨委政府相關(guān)職能部門領(lǐng)導(dǎo)，主要負責(zé)提出決心建議，輔助指揮員定下決心，綜合協(xié)調(diào)組織國防動員工作。以執(zhí)行信息科技動員為例，主要涉及電信業(yè)、無線電管理、大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)等行業(yè)系統(tǒng)，應(yīng)將經(jīng)信委、通信管理局、科技廳主要領(lǐng)導(dǎo)納入輔助決策要素，提出符合行業(yè)系統(tǒng)實際情況的意見建議，增強行動方案的針對性和操作性。同時，根據(jù)指揮員決心，組織所屬行業(yè)系統(tǒng)同步展開行動，提高動員任務(wù)的時效性和執(zhí)行力。

（二）指揮機關(guān)

省級國防動員指揮機關(guān)，既是指揮員決心意圖的執(zhí)行者，又是調(diào)配動員資源、控制動員行動的組織者，還是與任務(wù)部隊供需對接的協(xié)調(diào)者。可按照“1中心2部門”的模式，編組指揮控制中心、政治工作部門和綜合保障部門，下設(shè)綜合計劃、行動控制、評估協(xié)調(diào)、計劃協(xié)調(diào)、輿論法理斗爭、人力資源、紀檢監(jiān)察、國防教育、作戰(zhàn)保障、后勤保障、裝備保障等工作組。

1.指揮控制中心。由省軍區(qū)副司令員任主任，由政府秘書長、武警總隊領(lǐng)導(dǎo)任副主任，設(shè)綜合計劃、行動控制和評估協(xié)調(diào)組。

綜合計劃組。由省國動委綜合辦公室牽頭，各專業(yè)辦公室參加。常設(shè)動員計劃席，根據(jù)任務(wù)設(shè)置人民武裝動員席、經(jīng)濟裝備動員席、交通戰(zhàn)備動員席、人民防空動員席、信息科技動員席，主要負責(zé)接收匯總國防動員需求，統(tǒng)計核查轄區(qū)動員潛力，擬制動員資源調(diào)配使用方案，組織實施本區(qū)域國防動員行動。

行動控制組。由省軍區(qū)戰(zhàn)備建設(shè)局牽頭，公安、武警及黨委維穩(wěn)辦、政府反恐辦等相關(guān)部門參加。設(shè)置綜合調(diào)控席、民兵力量指揮席、武警力量指揮席、公安力量指揮席、情報偵察席，主要負責(zé)組織民兵、公安、武警等力量遂行維護社會穩(wěn)定、支援保障動員行動、偵察搜集情報信息以及指揮所警戒防衛(wèi)等任務(wù)。

評估協(xié)調(diào)組。由省軍區(qū)動員局牽頭，戰(zhàn)備建設(shè)局、保障局參加，根據(jù)需要吸納任務(wù)部隊相關(guān)職能部門人員，設(shè)置需求對接席和動員評估席，主要負責(zé)與任務(wù)部隊建立溝通聯(lián)絡(luò)，掌握翔實動員需求和質(zhì)量指標，制定評估方案計劃，督導(dǎo)動員準備，跟蹤掌握動員行動，評估動員實施效能，反饋動員情況等工作。

2.政治工作部門。由省委分管領(lǐng)導(dǎo)任主任，省軍區(qū)副政委任副主任，設(shè)計劃協(xié)調(diào)、輿論法理斗爭、人力資源、紀檢監(jiān)察、國防教育組，分別由省委相關(guān)職能部門和省軍區(qū)、武警總隊政治工作部門組成，主要負責(zé)輿論法理斗爭、組織建設(shè)、干部任免、紀律監(jiān)察、宣傳優(yōu)撫和國防教育等工作。

3.綜合保障部門。由省政府分管領(lǐng)導(dǎo)任主任，省軍區(qū)辦公室領(lǐng)導(dǎo)任副主任，設(shè)作戰(zhàn)保障、后勤保障、綜合保障組。分別由省政府相關(guān)職能部門、省軍區(qū)辦公室、戰(zhàn)備建設(shè)局、保障局和武警總隊相關(guān)部門組成，主要擔(dān)負通信、機要、水文、氣象、運輸、油料、營房、衛(wèi)勤、修械等保障工作的組織實施。

這樣的指揮機關(guān)設(shè)置，主要基于以下3個方面考慮：一是動員組織力量更加集中。按照系統(tǒng)整合的思路，以省國動委綜合辦公室牽頭，將各專業(yè)辦公室進行集中編組，使各動員要素之間由各自為戰(zhàn)變?yōu)榻y(tǒng)一聚合，有利于動員數(shù)據(jù)收集、動員行動統(tǒng)籌、動員組織實施。二是供需對接更加流暢精準。突出了指揮機關(guān)評估和供需協(xié)調(diào)職能，加強了與任務(wù)部隊之間的溝通聯(lián)絡(luò)，并對動員指示的執(zhí)行情況進行全程檢查督導(dǎo)，能夠更加快速精準掌握動員需求，客觀評價動員效果，為及時調(diào)整動員計劃提供可靠依據(jù)。三是指揮機關(guān)更加專業(yè)靈活。在常設(shè)編組的基礎(chǔ)上，結(jié)合任務(wù)實際靈活設(shè)置其他要素，既從“聯(lián)合”的角度出發(fā)滿足了指揮要素的覆蓋面，又從“精干”的角度出發(fā)控制了指揮機構(gòu)規(guī)模。

（三）專項指揮機構(gòu)

專項指揮機構(gòu)，是為完成某一專項任務(wù)或?qū)嵤┹o助指揮而建立的指揮機構(gòu)。在國防動員指揮活動中，可根據(jù)任務(wù)性質(zhì)和動員規(guī)模，成立交通戰(zhàn)備、人民防空、經(jīng)濟動員、信息動員等專項指揮機構(gòu)，加強重點方向、主要領(lǐng)域的指揮力量，確保重點動員任務(wù)的完成。

省級國防動員專項指揮機構(gòu)，可由分管的政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任指揮員，由省軍區(qū)分管領(lǐng)導(dǎo)和政府相關(guān)職能部門領(lǐng)導(dǎo)任副指揮員，根據(jù)情況將國動委專業(yè)辦公室、行業(yè)系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)和任務(wù)部隊分管領(lǐng)導(dǎo)編入專項指揮機構(gòu)，主要負責(zé)專項動員任務(wù)的具體組織指揮。必要時，由指揮員授權(quán)，直接指揮行業(yè)部門動員行動。這樣設(shè)置，一方面，能夠提升指揮精度，使指揮活動更加靠近動員一線，實施面對面、點對點的指揮控制，更加直接客觀地掌控動員進度和動員質(zhì)量，有利于判斷情況、優(yōu)化方案、調(diào)整計劃。另一方面，能夠提高指揮效率，在指揮員授權(quán)下，對具體行業(yè)部門實施直接指揮，現(xiàn)場處置臨機情況，完成臨時任務(wù)，壓縮了指揮流程、縮短了指揮鏈路，提高了指揮效能。

以擔(dān)負戰(zhàn)時交通運輸保障任務(wù)為例，可成立交通運輸專項指揮機構(gòu)，由省政府主管交通運輸工作的領(lǐng)導(dǎo)任組長，由交通運輸廳和省軍區(qū)保障局領(lǐng)導(dǎo)任副組長，以交通戰(zhàn)備辦公室、公安廳、民航安全監(jiān)督管理局、鐵路軍代處、高速公路管理局、省機場集團公司、鐵路局領(lǐng)導(dǎo)及任務(wù)部隊交通運輸主管部門領(lǐng)導(dǎo)為成員，專項負責(zé)交通運輸保障的組織指揮。1962年對印反擊作戰(zhàn)中，為加強軍交運輸保障，烏魯木齊、西安、蘭州專門成立了由主管運輸?shù)母本珠L、駐局軍運處長、局運輸處長、公安處長等領(lǐng)導(dǎo)參加的領(lǐng)導(dǎo)小組，全程負責(zé)組織指揮工作，確保了交通動員任務(wù)順利實施。

市、縣級國防動員指揮機構(gòu)編成，根據(jù)動員工作實際需要，參照省級國防動員指揮機構(gòu)設(shè)立。

三、省級國防動員指揮機構(gòu)的指揮關(guān)系

省級國防動員指揮機構(gòu)作為國防動員指揮鏈路的中堅環(huán)節(jié)，對上接受國家國動委和戰(zhàn)區(qū)指揮領(lǐng)導(dǎo)，對下組織市、縣和行業(yè)系統(tǒng)開展國防動員行動，橫向聯(lián)接任務(wù)部隊和政府職能部門，在承上啟下、左右銜接上起到關(guān)鍵作用，必須力求達到關(guān)系順暢，協(xié)調(diào)一致，確保國防動員精準高效組織實施（見圖2） 。

（一）與戰(zhàn)區(qū)聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機構(gòu)的關(guān)系。接受戰(zhàn)區(qū)聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機構(gòu)指揮，根據(jù)戰(zhàn)區(qū)命令指示，接收動員需求，組織動員行動，反饋動員任務(wù)落實情況。

（二）與任務(wù)部隊的關(guān)系。根據(jù)戰(zhàn)區(qū)聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機構(gòu)的命令，與任務(wù)部隊協(xié)調(diào)供需對接，組織行動協(xié)同。緊急情況下，可按照部隊需求，直接對其實施動員保障，并及時向上級國防動員指揮機構(gòu)報備。

（三）與下級國防動員指揮機構(gòu)的關(guān)系。與市、縣級國防動員指揮機構(gòu)構(gòu)成指揮控制關(guān)系。按地域、行業(yè)系統(tǒng)分解動員任務(wù)，下達動員指示，組織調(diào)控動員行動，檢查落實情況，評估動員效能。

（四）與政府職能部門的關(guān)系。與國動委成員單位構(gòu)成直接指揮關(guān)系，組織指揮相關(guān)部門開展國防動員工作。與政府其他職能部門和動員行業(yè)系統(tǒng)構(gòu)成領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)關(guān)系，提出動員需求，依據(jù)相關(guān)法規(guī)督導(dǎo)動員任務(wù)落實。

四、省級國防動員指揮機構(gòu)的指揮流程

國防動員指揮機構(gòu)作為動員指揮的主體，構(gòu)成了國防動員的“小核心”，動員行業(yè)系統(tǒng)作為動員實施的實體，構(gòu)成了國防動員的“大外圍”。組織動員行動，就是以政府職能部門為紐帶，在“小核心”統(tǒng)一指揮下，依托“大外圍”有力支撐，落實動員需求的過程（見圖3） 。

要處理好“小核心”與“大外圍”的關(guān)系，必須解決好“指揮鏈”與“動員鏈”的關(guān)系，才能形成“閉合回路”，實現(xiàn)動員行動與聯(lián)合作戰(zhàn)需求無縫鏈接。

所謂“指揮鏈”，就是戰(zhàn)區(qū)聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機構(gòu)—省級國防動員指揮機構(gòu)—市、縣級國防動員指揮機構(gòu)。具體組織流程如下：①戰(zhàn)區(qū)接收任務(wù)部隊動員需求；②戰(zhàn)區(qū)聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機構(gòu)向省級國防動員指揮機構(gòu)下達動員任務(wù)；③省級國防動員指揮機構(gòu)指揮員分析研判情況、定下動員決心；④省級國防動員指揮機關(guān)向市、縣級國防動員指揮機構(gòu)下達指示命令；⑤市、縣級國防動員指揮機構(gòu)根據(jù)指示命令，組織動員行動，并反饋落實情況。

所謂“動員鏈”，就是國防動員指揮機構(gòu)—政府職能部門—動員行業(yè)系統(tǒng)。具體組織流程如下：①省級國防動員指揮機構(gòu)向同級政府職能部門安排動員任務(wù)；②省級政府職能部門細化任務(wù)，向市、縣級職能部門下達指示，組織同級行業(yè)系統(tǒng)開展動員行動；③省級行業(yè)系統(tǒng)細化任務(wù)，組織本級和市、縣級行業(yè)系統(tǒng)落實動員任務(wù)；④市、縣級國防動員指揮機構(gòu)向同級政府職能部門安排動員任務(wù)；⑤市、縣級政府職能部門組織同級行業(yè)系統(tǒng)開展動員行動；⑥省級國防動員指揮機構(gòu)進行動員效能評估，督導(dǎo)落實動員計劃；⑦向任務(wù)部隊輸送動員資源。