繼往開來 大力推進草原保護工作再上新水平

文│劉加文（國家林業和草原局草原監理中心副主任）

習近平總書記指出，生態文明建設是關系中華民族永續發展的根本大計。草原是我國生態文明建設的重要基礎。草原好，中國的生態安全才有保障；草原美麗，中國才會美麗！這次機構改中，國家成立了國家林業和草原局，強化對草原保護工作的領導，這是以習近平同志為核心的黨中央從戰略高度做出的重大決策，充分體現了山水林田湖草生命共同體理念，顯現了黨中央加快生態文明建設的堅定信念和堅強決心。我們一定要認真學習貫徹習近平新時代生態文明思想，抓住難得的發展機遇，準確把握新形勢新任務，大力推進草原保護工作上新水平，為生態文明建設做出更大貢獻。下面，我就草原保護工作情況做簡要介紹。

一、我國草原資源情況

（一）草原概念。提到草原，大家很容易想起“天蒼蒼，野茫茫，風吹草低見牛羊。”這段著名的詩句，描述了一幅壯闊無比、生機勃勃、水草豐盛、牛羊肥壯的生動景圖，這就是人們頭腦中的草原。從專業的角度解釋，草原是由草本植物和灌木為主的植被覆蓋的土地。從《草原法》規定來看，草原是指天然草原和人工草地。天然草原包括草地、草山和草坡，人工草地包括改良草地和退耕還草地。因此，要特別指出的是，今天我們所說的草原，范疇已比較廣泛，不僅僅是指傳統意義上的北方天然放牧草地，而是幾乎涵蓋所有長草的土地。

（二）草原面積。我國是一個草原大國，有天然草原3.928億公頃，約占全球草原面積12%，世界第一。其他草原面積較大的國家及全球占比分別是澳大利亞9.76%、美國7.67%、巴西5.99%、巴基斯坦5.73%、俄羅斯2.84%。從我國各類土地資源來看，草原資源面積也是最大，占國土面積的40.9%，是耕地面積的2.91倍、森林面積的1.89倍，是耕地與森林面積之和的1.15倍。

（三）草原分布。我國80%的草原分布在北方，20%分布在南方，北方以傳統的天然草原為主，南方則主要是草山、草坡。西藏、內蒙古、新疆、四川、青海、甘肅六省區是我國最重要的草原省份，草原面積2.93億公頃，占全國草原面積73.35%。西藏、內蒙古、新疆草原面積位列前三。我國有草原面積比重較大的牧業縣108個、半牧業縣160個，這268個縣共有草原面積2.34億公頃，占全國草原面積的59.57%。

二、草原的功能與作用

草原早已不僅僅只是用于放牧，而是有著獨特的生態、經濟、社會功能，是不可替代的重要戰略資源。

（一）草原是地球的“皮膚”。如果把森林比作立體生態屏障，那草原就是水平生態屏障。草原發揮防風固沙、涵養水源、保持水土、吸塵降霾、固碳釋氧、調節氣候、美化環境、運動休閑、健康養生、維護生物多樣性等重要生態功能。我國草原從東到西綿延4500余千米，覆蓋著2/5的國土面積，精心呵護著中華大地，保護著我們的生存環境。草原也是我國黃河、長江、瀾滄江、怒江、雅魯藏布江、遼河和黑龍江等幾大水系的發源地，是中華民族的水源和“水塔”。黃河水量的80%，長江水量的30%，東北河流50%以上的水量直接源自草原。研究表明，草原的防沙作用明顯。當植被蓋度為30%～50%時，近地面風速可降低50%，地面輸沙量僅相當于流沙地段的1%；蓋度60%的草原，其每年斷面上通過的沙量平均只有裸露沙地4.5%。據測定，在相同條件下，草地土壤含水量較裸地高出90%以上；長草的坡地與裸露坡地相比，地表徑流量可減少47%，沖刷量減少77%。草原的這些重要生態功能是其他生態系統無法比擬的，更是無法替代的。

（二）草原是重要的生產資料。草原畜牧業是草原地區的傳統產業和優勢產業。2017年全國天然草原鮮草總產量10.65億噸，畜產品生產能力折合2.58億羊單位（1個羊單位相當于1只50千克體重的成年母羊）。2016年，西藏、內蒙古、新疆、四川、青海、甘肅六大草原省區生產牛肉183.4萬噸、羊肉225.5萬噸、奶類1077.5萬噸，分別占全國的25.6%、49.1%、29.9%，在全國草食畜產品生產和保障畜產品供給中發揮著極其重要的作用；全國268個草原牧業及半牧業縣的農業人口雖然只有全國農業人口的2.5%，但其生產的牛肉、羊肉、奶類產量分別占到全國的23%、35%、23%。若通過加強草原保護建設達到世界發達國家水平，我國草原畜牧業還有10～20倍的提升潛力。

（三）草原是牧區社會發展的基礎。草原具有“四區疊加”的特點，既是重要的生態屏障區又大多位于邊疆地區，也是眾多少數民族的主要聚集區和貧困人口的集中分布區。我國草原從東到西綿延4500余千米的邊境線；我國1.1億少數民族人口中，70%以上集中生活在草原區；全國268個牧業半牧業縣中，有152個縣是國家扶貧開發重點縣，占57%。2016年，108個草原牧業縣農牧民人均收入為7800元，160個半牧業縣農牧民人均收入8155元，分別占全國農民人均收入的63%和66%。2017年內蒙古、新疆、西藏、青海、甘肅、四川六大草原牧區省份農牧民人均收入為11229元，是全國農民人均收入（13432元）的83.6%。草原是牧區人民賴以生存和發展的最基本生產資料，實現其經濟社會發展，從根本上說還是要緊緊依靠草原，大力發展草原特色經濟，走生態產業化、產業生態化發展之路。此外，草原也是民族文化孕育、生存、傳承、發展的土壤。沒有健康美麗的草原，牧區人民就會喪失可持續發展的根基。因此，要實現邊疆和諧穩定和各民族共同發展、實現脫貧致富奔小康的目標，就必須把草原保護好、建設好、發展好。

三、草原保護建設成效顯著

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，將生態文明建設納入中國特色社會主義“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，高度重視草原保護建設，全面推動草原事業發展，取得令人矚目的成就。

（一）推進依法治草。《草原法》是我國實施草原管理的根本性法律，此外還有《最高人民法院關于審理破壞草原資源刑事案件應用法律若干問題的解釋》《草原防火條例》，以及《甘草和麻黃草采集管理辦法》《草畜平衡管理辦法》《草種管理辦法》《草原征占用審核審批管理辦法》等法律規章。2013—2017年，全國共立案查處違反禁牧休牧和草畜平衡規定、非法征占用草原以及亂開濫墾草原等破壞草原案件8.2萬起，其中向司法機關移送涉嫌犯罪案件2400余起。全國草原執法管理體系不斷發展，基層草原生態管護員隊伍已發展到20萬人以上。

（二）強化合理利用。大力推進草原承包，積極落實禁牧休牧輪牧制度。目前，全國承包草原達到2.87億公頃，劃定基本草原2.33億公頃，落實禁牧休牧1.59億公頃，分別占草原總面積的73%、59%、40%。草原利用更趨合理，2017年全國重點天然草原的家畜平均超載率為11.3%，較2010年降低18.7個百分點；全國草原鼠害、蟲害及火災受害面積較2010年分別減少36%、39%、69%。

（三）加強生態建設。大力實施退牧還草、京津風沙源治理、草原防火防災、草原監測預警、石漠化治理、草種基地建設等草原重點工程。“十二五”以來，我國草原生態建設工程項目中央投資累計超過400億元。退牧還草工程是我國草原生態建設的主體工程，該工程從2003年開始實施，到2018年中央已累計投入資金295.7億元，工程的實施累計增產鮮草8.3億噸，約為5個內蒙古草原的年產草量。

（四）實施生態獎補。2011年以來，我國在內蒙古、西藏、新疆等13個主要草原牧區省份，組織實施草原生態保護補助獎勵政策，對牧民開展草原禁牧、實施草畜平衡措施給予一定的獎勵補貼。目前的補貼標準是禁牧草原每年每畝7.5元、草畜平衡草原每年每畝2.5元。8年來，國家累計投入草原生態補獎資金1326余億元。草原生態獎補政策的實施，調動了廣大草原地區農牧民自覺保護草原、維護草原生態安全的積極性，也顯著增加了收入，實現了減畜不減收目標。

（五）草原生態明顯改善。

2017年全國天然草原鮮草總產量10.65億噸，較上年增加2.53%；全國天然草原鮮草總產量連續7年超過10億噸，實現穩中有增。2017年草原綜合植被蓋度達55.3%，較2011年提高4.3個百分點。內蒙古草原生態已恢復到接近20世紀80年代水平。

四、全面提升草原保護工作水平

盡管我國草原保護工作取得了一定的成績，但與新時代生態文明建設的要求還有很大的差距，還存在很多的矛盾和問題。草原生態保護與牧區經濟發展的矛盾十分突出；推進草畜平衡、實現草原合理利用的關鍵措施與牧民增收的矛盾還有待破解；草原違法征占用、家畜超載過牧等現象還非常普遍；一些地方征占用草原過度開發、無序開發，草原被不斷“蠶食”，面積萎縮；草原退化、沙化、石漠化等問題還依然存在；草原監督管理薄弱、基礎設施落后、支撐發展體系不健全等狀況仍制約著草原的保護與發展。我們必須認清形勢，勇于擔當、敢于作為，進一步明確草原保護工作的思路，全面提升草原保護水平。當前草原保護工作的指導思想是：以習近平新時代生態文明思想為指導，以維護生態安全為根本目標，堅持保護優先、節約優先、自然修復為主的基本方針，依法管理、政策引領、嚴格保護、加強建設、科學利用，促進草原地區生態、經濟、社會協調發展，為建設生態文明和美麗中國做出重要貢獻。

（一）弘揚重草愛草的文明風尚。我國是一個以農耕文化為主的國家，具有一定的“厭草”情節。從古代的成語可見一斑：寸草不留、斬草除根、拈花惹草、草菅人命、潦潦草草，等等，都是負面的，體現了對草的蔑視。當前，我們已進入文明發展的新時代，必須為草正名。要大力宣傳草的重要功能與作用，積極倡導像保護耕地一樣保護草原，像重視種樹一樣重視種草。要唱響重草愛草的時代旋律，不僅要歌頌小草默默無聞的優秀品格，更要積極傳揚小草對生態文明建設和經濟社會發展的重要貢獻。

（二）全面加強草原監督管理。習近平總書記指出，必須用最嚴格的制度最嚴密的法治保護生態環境。我們要結合生態文明建設的新形勢、新要求，加快推進《草原法》修訂和《基本草原保護條例》的制定，修改完善《草原征占用審核審批辦法》《草種管理辦法》、草原禁牧休牧和草畜平衡管理等規章制度。要加大草原執法力度，堅決查處和嚴厲打擊違法征占用草原、開墾草原等破壞草原植被的行為。要認真落實生態文明各項制度，按照“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的思路，加強草原資源監管，推進執法督察，落實草原生態環境損害賠償制度和責任追究制度，建立草原保護公眾參與制度，強化制度的約束作用。

（三）積極引導草原合理利用。草原合理利用主要把握好三方面：一是對草原植被不占用、少占用、短占用；二是實施以草定畜、草畜平衡；三是提高草原資源利用效率。要加強對草原征占用行為的監督管理，嚴格依法審批，嚴格后續監管；要加快推進草畜平衡示范區建設，集中打造一批有示范帶動作用的草畜平衡示范縣（旗）。大力推進草原畜牧業由粗放型、數量型向現代化集約高效型轉變。要充分發揮草原生態獎補政策的引領作用，讓獎補政策與農牧民實施草原合理利用的實際成效緊密掛鉤，發揮政策的最大效益。

（四）大力開展草原生態修復。在繼續實施退牧還草、風沙源治理等重大工程，充實完善建設內容的同時，從新時代草原生態建設的全局出發，積極謀劃好草原生態修復重大工程。基本思路是因地制宜，分類施策，抓好“四片”：一是管住一片，對嚴重退化區、生態脆弱區的草原，加強草原圍欄等設施建設，強化管理措施，加大生態獎補力度，實行“區域性”一定時期內禁止放牧，以自然恢復為主；二是改良一片，對水熱、土壤、植被條件較好、交通便利的部分天然草原，加大農藝措施，進行補播、施肥、除雜等，提高草原的產量、品質；三是建設一片，在灌溉條件、土壤條件等較好的土地，開展人工飼草料基地建設，減輕天然草原壓力；四是用好一片，對草原生態狀況相對較好的區域，大力推行輪牧、休牧，實行草原平衡，加強畜牧業基礎設施建設，促進草原畜牧業轉型升級。

（五）全面推進林草深度融合。國家林業和草原局的成立給草原管理提供的良好的契機。林業經過幾十年的發展，在政策法規建設、技術進步、隊伍建設、管理手段等方面取得了巨大的成就，有很多成功的經驗，非常值得在草原管理中學習借鑒。在草原管理方面我們必須借船出海，充分利用林業管理和發展方面的優勢資源、成功經驗，積極推進林草全方位的深度融合，實現林業與草原的全面發展，共同譜寫我國生態文明建設的新篇章。（本文為國家林業和草原局草原監理中心副主任劉加文，2018年7月17日在國家林業和草原局第三季度新聞媒體記者通氣會上的講話，發表時有修改）