浙江J市落實完善鄉鎮黨代會年會制的實踐與思考

施俊

黨的十八大報告指出：“要積極發展黨內民主，完善黨的代表大會制度，落實和完善黨的代表大會代表任期制，試行鄉鎮黨代會年會制”。十九大報告則指出：要“擴大黨內基層民主，推進黨務公開，暢通黨員參與黨內事務、監督黨的組織和干部、向上級黨組織提出意見和建議的渠道”。近年來，J市在落實完善鄉鎮基層黨代會年會等制度方面進行了有益的探索，進一步推動了基層黨建工作，密切了黨群關系，有效促進了基層民主建設，鞏固了基層政權。

一、J市落實完善鄉鎮黨代會年會等制度的初步探索

J市先后出臺“鄉鎮黨代表活動、鄉鎮黨代表大會年會制和代表任期制、黨代表巡查、街道黨員代表會議”等制度文件，不斷探索，積極落實并努力完善基層黨代會制度。

1.嚴把資格條件，加強教育管理，提升能力素質，建立一支素質優良、結構合理、忠誠盡職的黨代表隊伍。制定做好鄉鎮黨代會代表選舉工作的辦法，確保選出政治合格、思想過硬、履職能力較強的黨代表。一是細化資格條件，實行資格聯審。在明確黨代表條件正向要求的同時，劃出“近五年來因嚴重違紀受到黨紀、政紀處分的”等五條紅線，五類人員一律不能推薦為代表候選人，并建立鄉鎮黨代表候選人資格條件聯審制度，嚴把黨代表入口關。二是注重一線占比，優化隊伍結構。逐步加大從一線工人、農民和專業技術人員等群體中選舉產生黨代表，降低領導干部的占比。截止2013年底，全市1051名鄉鎮（街道）黨代表中，有鎮、村、經濟組織和社會組織黨員干部568名，占54%；農民、工人等基層一線代表483名，占46%；年齡45周歲以下的代表496人，占47%；女性代表231人，占22%；少數民族代表126人，占12%。三是加強動態管理，嚴肅代表身份。明確終止代表資格、停止代表資格和代表資格自然消失的適用條件。規范黨代表增補工作程序，對代表由于工作原因調離原單位的，或其他原因導致代表資格終止的，或工作需要應當增補的，由鄉鎮黨委安排基層黨組織進行補選，體現黨代表身份的嚴肅性。同時，建設好20個黨代表工作室，為黨代表開展活動提供平臺。

2.緊扣黨建主題，豐富年會內容，擴大協商民主，突出黨代會是黨內最高領導機構的組織職能。建立“4+10”年會清單，豐富年會內容，確保年會符合基層特點，解決實際問題。一是保障黨代表主體地位。提供“代表專題審議、代表大會發言、上一級黨代會代表述職、代表現場詢問質詢、票決黨內重要事項、通報民主評議結果、鄉鎮遠教平臺全程直播年會實況、代表晾曬履職清單、開展落實從嚴治黨責任專項測評、開展基層黨建責任制述職”等10項自選動作供選擇，凸顯黨代表主體作用。在對10項自選動作進行的評估中，受黨代表歡迎的自選動作前三位分別是：代表專題審議（50%）、上一級黨代會代表述職（34%）、代表現場詢問質詢（32%），顯示黨代表權利意識越來越濃厚。二是強化監督審議權利。圍繞“四報告一評議”，組織開展“聽取代表資格終止和停止等變動情況報告；聽取和審議鄉鎮黨委、紀委工作報告；聽取鄉鎮黨委領導班子成員述職述廉報告并對黨委領導班子及其成員進行民主評議；聽取代表提案、提議和意見建議辦理情況的報告”等活動，切實發揮黨代會的最高決策和監督職能。三是適當擴大黨代會年會參與范圍。邀請鎮紀委委員、駐鎮單位主要負責人等參與年會，并通過遠教直播系統，對下屬黨組織進行直播，擴大黨代會年會的影響力。2014年，573名黨員現場旁聽了會議，6630名黨員收看了黨代表年會。通過開門辦會，促進了鄉鎮黨委的重大決策和工作部署更貼近民意，反映民情，擴大了民主決策基礎，提高了黨組織科學執政水平。

3.開展代表活動，落實代表權利，發揮代表作用，推動黨代表投身地方經濟社會發展和基層黨建工作。建立鄉鎮黨代表八項活動制度，落實黨員權利，促進黨代表作用發揮：一是開展調研視察活動，保障黨代表知情權。認真落實黨代表調研視察、列席黨內重要會議、重大事項通報制度，讓黨代表知曉本鄉鎮范圍內的重要事項、重大項目、重點工程和基層黨建主要工作。如2014年LH鎮組織黨代表視察LH溪綜合整治、農村生活污水治理、養老服務中心運行等情況。據統計，2014年，16個鄉鎮（街道）安排黨代表調研視察27次，497名黨代表參加，283名黨代表列席鄉鎮黨委會等黨內重要會議，把黨代表知情權落到實處。二是落實提案提議，保障黨代表參與權。圍繞黨的建設、經濟建設、社會發展方面的重大事項以及基層黨建工作等內容，組織鄉鎮黨代表積極提案提議，為加強黨的建設和經濟社會發展建言獻策。2012年，13個鄉鎮黨代會年會上黨代表提案共183件，辦結率、反饋率、滿意率均為100%；2013年，黨代表提案118件，辦結率、反饋率、滿意率均為100%；2014年，16個鄉鎮（街道）的黨代表提案共155件，辦結率、反饋率、滿意率均為100%。同時，大力推行票決黨內重要事項制度，2013年DY鎮黨代會年會上黨代表票決“美麗DY三年行動規劃”，HT鎮黨代會年會票決“黨員先鋒指數考評管理”，2014年QT鎮黨代會年會票決“民生十大項目”。三是探索巡查活動，保障黨代表監督權。2013年，J市在全省率先實施開展黨代表巡查工作，先后組織開展了5次黨代表巡查活動，提出意見建議60余條，市黨代表民主監督作用得到有效發揮。在總結市級黨代表巡查經驗的基礎上，把黨代表巡查引入鄉鎮黨代表活動中，為落實黨代表監督權提供了一條新的途徑。同時，認真落實黨代表分組活動、代表聯系、述職評議等制度，十八大召開后，第一時間組織200名鄉鎮黨代表到HZ市委黨校集中學習培訓，各鄉鎮每年集中培訓至少1次，提升黨代表履職能力，確保黨代表在閉會期間發揮作用。

二、進一步完善鄉鎮黨代會年會等制度的對策建議

實踐中，我們深切地體會到，鄉鎮黨代會制度要落地生根，需要健全的頂層設計，妥善處理好鄉鎮黨委會與黨代會在民主決策、民主監督方面的關系，從而推動基層協商民主健康有序發展，推動基層政權建設。針對遇到的問題與困難，我們提出以下對策與建議：

1.突出鄉鎮黨代會的領導地位和引領功能，樹立法治思維，固化年會議程，完善工作流程，使鄉鎮黨代會年會更加規范、嚴肅。研究制定鄉鎮黨代會年會制實施辦法。理順黨內權力關系，對鄉鎮黨代會、鄉鎮黨委會各自的職權劃分、決策范圍、議事規則作出明確界定，特別是對“什么是重大事項，哪些重大事項由哪個會議決定”作出一個清晰細化的規定，進一步明確鄉鎮黨代會核心職能在于加強黨的建設和討論研究決定重大事項；強化決策監督功能，實施屆中新增黨委委員票決追認制，對屆內直接任命的新增黨委委員提請年會全體代表進行無記名投票表決。若被表決^得贊成票未過應到會代表半數以上，則提請有關黨組織重新考慮人選；規范黨委工作報告，主要內容包括工作情況匯報和謀劃工作思路，落實基層黨建責任、抓班子帶隊伍、加強服務型黨組織建設等基層黨建工作內容應占工作情況匯報的70%；謀劃明年工作思路，應重點突出基層黨建工作，明確要重點抓的黨建項目、黨建實事等，把黨的建設和經濟社會發展思路提交代表表決通過。

2.加大對基層黨代表的教育培訓力度，提升調研議事能力，明確權力清單，搭建作用發揮平臺，推動基層黨代表積極作為、經常作為。要進一步優化黨代表隊伍結構，不僅顧及界別、年齡、民族、性別等，更要突出參政、議政和決策能力，逐步降低黨員領導干部代表比例。要進一步細化黨代表知情權、參與權、選舉權、監督權，明確并規范黨代表的視察權、決策權、審議權、提議提案權、詢問質詢權和評議權，并從組織、時間、經費上為黨代表履職提供必要保障。要進一步強化代表責任，每年組織黨代表向選區黨員述職，接受黨員的詢問，引入選區罷免黨代表機制，促進黨代表更好地履行職能。做好工作結合，把黨代表編排到服務網格中去，讓黨員群眾看到黨代表的示范行動；要進一步加強對黨代表的集中教育培訓，組織黨代表開展調研視察、巡查活動，提升代表的理論素養和履職能力。要進一步加強對黨代表的動態管理，對代表資格終止、停止、自然消失的黨代表，實行報告制度，強化黨代表資格管理。

3.聚焦黨建主業，把握發展方向，重視過程參與，堅持民主集中、陽光操作，不斷增強鄉鎮黨代會年會的實效性。在黨代會年會內容上，應進行三方面拓展：由“集中開會”向“平時參與”拓展，通過采取征詢意見建議、列席黨內會議、通報重要事項、調研視察等形式，保障黨代表知情權、參與權和監督權，將監督審查工作向平時延伸；由“聽取審議報告”向“票決重要事項”拓展，增加下一年度民生實事項目、黨建工作計劃、書記抓黨建責任落實、簽訂黨建責任書等內容，要變“舉手代表”為“議事代表”；由“參加會議”向“主動履職”拓展，通過完善黨代表聯系服務、調研視察、通報重要事項、詢問質詢等制度，讓黨代表從“被動參會”向“主動參與”轉變。

4.統籌協調鄉鎮黨代會與人代會、述職會等關系，合理安排時序，進一步優化鄉鎮黨代會年會的程序步驟。鄉鎮黨代會年會會期以一天時間為宜，建議安排在11月底12月初，便于鄉鎮更好地集中時間、精力籌備黨代會年會。年會前，通過廣泛征求意見建議的方式確定年會主題，至少提前1個月征求黨代表意見；鄉鎮黨委、紀委工作報告至少提前15天向黨代表征求意見。年會中，應充分保障黨代表分組討論、審議報告的時間；年會后，對黨委工作報告確定的重點工作進行任務分解，梳理分析黨代表提案、意見建議并明確辦理流程、辦結時間、辦理結果。

5.落實黨代表各項權利，加強組織領導以及陣地、經費等工作保障，建立健全黨代表考核評價制度，加強宣傳引導，推動黨代表依法履職。建立黨代表履職積分制，對黨代表作用發揮情況進行定期量化考核，明確“七個一”要求：鄉鎮黨委半年度向黨代表通報重要事項，每月一次安排1～2名鄉鎮黨代表列席參加鄉鎮黨委會（確保任期內每個基層黨代表都能列席參加1次鄉鎮黨委會），每季度召開1次民主懇談會，每季度組織1次黨代表調研視察、巡查活動，每年組織1次黨代表集中培訓，鄉鎮黨委委員每季聯系1次黨代表，聽取黨代表意見建議；黨代表應積極參加學習教育、調研視察等各類活動，任期內至少提出1件提案提議。加強組織領導，把鄉鎮黨代會制度落實情況納入黨委書記抓基層黨建工作責任清單，讓鄉鎮領導干部主動擔責，抓好黨代會制度落實；大力宣傳黨代會制度，選樹一批責任意識強、履職表現好的鄉鎮黨代表典型；不斷加大對鄉鎮黨代會制度的保障力度，指導各鄉鎮（街道）建好、用好黨代表工作室，為黨代表開展活動提供必要經費保障等。