集體經營性建設用地入市法律問題研究

城鎮化的推進加大了我國對建設用地的需求，國有建設用地與農村集體經營性建設用地的土地使用情況出現了稀缺與閑置的矛盾。因為我國對土地的嚴格管控，與建設用地入市的相關政策和法律制度還并不完善，不僅沒有法律保障，反而設置了重重限制。如何突破這些法律上的障礙，使得農村集體經營性建設用地入市得到法律的支持，把農村集體經營性建設用地入市的收益還給集體和農民，使其入市在合法和規范的法制環境下有序開展，是本文要研究的問題。

一、農村集體經營性建設用地入市的概述

《土地管理法》將土地劃分為農用地、建設用地和未利用地三類。針對所有權歸屬于不同的主體，將建設用地分為國有建設用地和集體建設用地，集體建設用地根據是否具有生產經營性質還可以細分，一種是非經營性集體建設用地，其流轉受到嚴格限制；第二類是農村集體經營性建設用地，是指在符合鄉鎮土地利用總體規劃的前提下，將農村集體建設用地用于鄉鎮企業建設，或者將它以聯營、入股等形式，與其他個人、單位共同興辦企業，具有生產經營性質的集體建設用地。農村集體經營性建設用地入市即農村集體經營性建設用地使用權以出讓、租賃、入股等方式進入市場。

二、農村集體經營性建設用地入市的法律障礙

（一）農村集體經營性建設用地所有權歸屬不清

法律對集體土地的所有權主體的規定比較繁雜，在根本法、基本法甚至一些規范性文件中都有所體現，主要見于《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》等相關法律中，即明確了農村集體經營性建設用地的所有權主體是農民集體，肯定了其主體的特定性，但現有的制度法律沒有對“農民集體”作為所有者的法律內涵和性質、法律地位、行使和實現集體土地所有權的具體程序等做出規定。

（二）農村集體經營性建設用地使用權主體的范圍受到限制

我國《土地管理法》和《房地產管理法》都對集體經營性建設用地使用權主體的范圍做了限定。從這兩部法律可以看出，可以使用農村集體經營性建設用地的主體只限于本集體經濟組織和成員，集體外的成員被排除在農村集體經營性建設用地使用權主體之外。然而現實生活中常常是集體成員以外的主體擁有豐厚的資金，想利用農村集體經營性建設用地投資建廠、興辦企業，而本集體經濟組織和成員往往由于缺乏資金或者缺乏開發的積極性等原因，不會使用本集體經營性建設用地，使得大批農村集體經營性建設用地被閑置，直接影響了農民對集體經營性建設用地使用權的收益。

（三）農村集體經營性建設用地使用權權能有缺陷

國有財產和集體財產的占有、使用、收益和處分權能總是由非所有者來操作。而這種歸屬與利用相分離的現狀同樣存在于農村集體經營性建設用地與國有建設用地之上，因此，法律理應賦予該二者使用權相同的權利內容。另外，除通過劃撥方式取得的國有建設用地使用權的處分權能有限制外，通過出讓方式取得的國有建設用地使用權已經具有完滿權能，而農村集體經營性建設用地使用權的權能并不完整，特別是收益和處分權能方面受限。這與我國之前的政策不無關系，其強調的是維護國有建設用地市場有序以及為了保證經濟社會得到穩 定的發展，而對集體建設用地更關注的是對它加以管制，不注重對它的利用，形成了長期以來權利人對農村集體經營性建設用地使用權主要是占有和使用，而收益和處分權能被極大的壓制。

三、農村集體經營性建設用地入市的法制構想

（一）廢除相關法律對農村集體經營性建設用地使用權主體范圍的不當限制

對國有建設用地使用權主體的規定，通過考察現行法律制度我們可以發現，對其使用權主體在資格和主體范圍上沒有做限制，在取得主體上摒棄了城鎮居民、農村居民這種由戶籍產生的身份來區別對待二者取得的資格，即在法律上，國有建設用地使用權主體可以為任何人。 因為農村集體經營性建設用地使用權與國有建設用地使用權具有相同的權利屬性，并且兩者入市交易都屬于民事法律行為，而根據民法平等原則的要求以及旨在實現城鄉一體化的目標，在農村集體經營性建設用地入市交易時，其使用權主體也不應該限定在本集體內的成員，集體外的成員包括城鎮居民在內也可以成為其使用權主體。

（二）加快修訂農村集體經營性建設用地合法入市的法律依據

1. 修改《土地管理法》中限制農村集體經營性建設用地入市的相關條款。

在土地管理制度上，國家一直秉承嚴守土地紅線、防止耕地流失、對農村集體經營性建設用地實行嚴格控制的態度，進行建設需要的建設用地必須通過征收集體土地來完成，致使國有土地與集體土地之間的權利狀態嚴重不平等。顯然，該規定己經與農村集體經營性建設用地入市的現行政策不相符合，應對其作出修改，如將“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”的規定修改為“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，可以依法申 請使用國有土地或者集體建設土地”。

2. 確定農村集體經營性建設用地所有權歸屬與權屬登記

確權是入市的必要前提，登記又是確權的重要手段。所有權歸屬問題是農村集體經營性建設用地入市必須首先解決的問題，即應先確權，后入市。在《不動 產登記暫行條例》的基礎上，建立城鄉統一的建設用地登記制度，對于解決農村集體經營性建設用地所有權歸屬不清，明確其所有權的歸屬，進而保障權利的正常行使具有非常重要的意義。

注：本文內容為山西省社科聯2016-2017年度重點課題研究項目《集體經營性建設用地入市法律問題研究》 （SSKLZDKT2016057） 的研究成果。

作者簡介：：梅曉龍（1993年11月） 男 漢族 山西財經大學2017級民商法碩士