論行政訴訟中的首長出庭應訴制度的適用

李晶淼 梅曉龍

【摘 要】 在行政訴訟中，行政首長出庭應訴一直是民眾迫切期盼的，近些年修改的行政訴訟法的修改開創了明確要求行政首長出庭應訴的先河，2018年最高人民法院出臺的司法解釋又細化了相關制度，但是在該制度適用過程中勢必會遭遇各種障礙，不是單一的法條規定就可以敷衍了結的，只有進一步配套完善措施保證制度實施才是實現制度目的的可行之路。

【關鍵詞】 行政首長 出庭應訴 細化 完善

我國行政訴訟法在2015年修訂時即增加了：“被訴行政機關負責人應當出庭應訴，不能出庭應訴的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭。”此規定將行政機關負責人出庭應訴作為原則確立。今年2月7日公布的《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》再次以列舉案情的形式明確了該制度，隨著這一規定的確立，圍繞“行政機關負責人出庭”這一中心，在實際操作中引申出了更多需要關注的問題，例如行政首長出庭應訴制度如何得以確立鞏固、對于在司法實踐中如何切實的保障行政首長出庭應訴、不能出庭應訴時如何應對等。本文中筆者主要通過對行政首長出庭應訴在適用中遭遇的障礙進行分析，提出掃除障礙、完善此制度的設想，來論證行政首長出庭應訴制度的適用。

一、行政首長出庭應訴的積極意義

早在1999年8月，陜西省合陽縣人民政府和縣人民法院便聯合下發《關于貫徹行政首長出庭應訴制度的實施意見》，這是我國較早建立行政首長出庭應訴制度的規范性文件。此后，從2002年起，各地出臺了相應的規定，直到今年最高人民法院司法解釋的出臺，這一制度在全國范圍內不斷推廣。作為一項在行政訴訟實踐中應運而生的制度，行政首長出庭應訴制度從立法上得以確立，是中國法制的一大進步，有著極大的法律意義與討論價值。體現在以下幾個方面：

1、有利于增強行政首長的法治意識

行政機關負責人，能夠獨立承擔行政責任，對于依法執政肩負著重要責任。其出庭應訴，能夠增強行政首長的法治意識。首先，行政首長出庭應訴，能夠直觀的聽取民眾的訴求，及時向民眾作出合理解釋，或者認識到行政行為的違法或者不合理，從而妥善的解決行政糾紛，這對于行政首長來說，就是一種法治意識的挑戰。其次，行政首長拋開怕丟面子的傳統觀念坐在被告席上，以平等的姿態面對原告，有利于緩和民眾對行政機關的尖銳情緒，使民眾感受到自己的訴求被傾聽，從而理性的解決行政糾紛。再次，基于行政首長的決定性權限，可以及時對民眾的訴求予以反饋與解決，便于提高審判質量。行政首長出庭應訴，親身經歷民眾的憤懣與不安，通過這樣的切身體會從而不斷增強自身的法治意識，上行下效，以使法治理念在整個行政機關得以推廣與貫徹，使行政機關真正做到服務于民。

2、有利于推進行政機關合法行政

行政行為與民眾生活息息相關，民眾對于關乎自身利益的行政行為的訴求，體現于微小卻繁多的行政糾紛之中。而行政首長出庭應訴對于妥善處理行政案件，在彰顯司法正義與社會公正的同時，更以平等的姿態參與解決行政糾紛活動中，并據此反思今后的執法方式與執法過程，這種經歷與體驗，對于實行領導負責制的行政機關而言，能夠自上而下的改善行政機關的執法環境，從而更為有效的貫徹合法行政、合理行政的法律原則。

3、有利于提升行政司法效率，推進行政司法公正

行政首長出庭應訴，與原告分庭抗禮，由法官居中裁判，共同受到法律的制約，并承擔最終的法律責任。這樣一種三角架構的行政訴訟的司法模式，一方面，有利于構建“官民”權利義務平等的溝通平臺，減少“官民”矛盾。對于作為原告的普通民眾而言，行政首長的出庭應訴使其相信，自己的訴求得以被重視，這種面對面的溝通可以完整、系統、準確、及時的反饋給行政首長，達到更好的傳遞訴求，爭取解決的作用，能夠有效的提升行政司法效率。另一方面，有利于加強對行政機關的監督制衡，促進司法公正。法院的裁判可以對行政機關以及行政首長的行為起到很好的監督作用，審理行政糾紛的法官不再是如同過去一般，無力面對空無一人或隨意應訴的被告席，而是由行政首長作為被審理的對象坐于法官席之下，尊重法院的裁決。這樣，既維護了行政司法的權威，更能夠推進行政司法的公正。

4、有利于推進法治社會的建設

馬丁·路德·金曾說過：“任何一地的不公正，都會威脅到所有地方的公正。我們都落在相互關系無可逃遁的網里，由命運將我們結為一體，對一處的直接影響，對他處便是間接影響。”當每個行政案件都能得以公正的解決，通過正能量的傳輸與引導，能夠推動整個社會的公正。過去的實踐證明，凡行政首長出庭率較高的行政機關，其行政執法的整體水平相對較高，也會不斷規范，相應的是該機關行政訴訟案件也呈現不斷減少之趨勢。法治社會的建設不是空談，需要的是如同德國紅磨坊案那樣司法獨立與裁判公正的解決，這不僅需要的是司法機關的努力，同樣需要的是行政機關的配合與行政首長對法律的尊重，對司法權威的尊重，這樣才能建立起真正的法治社會。

二、行政首長出庭應訴制度在適用中的障礙與完善

行政首長出庭應訴的法治意義重大，但是要在實踐中落實此制度，適用過程中卻存在著不容忽視的屏障。

《行政訴訟法》對于行政首長授權應訴的規定僅有一句：“不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭。”而相應的最高人民法院的司法解釋中，規定籠統。如此極有可能使得原本進步的法律最終被其固有的漏洞而變得名不副實。因此，雖然被訴行政機關負責人應當出庭應訴制度已產生，但是僅僅于此并不能嚴格規范行政首長出庭，恐難以達到要求其應訴的目的。究其原因，一方面是因為如果行政首長不出庭應訴的，沒有懲治措施且不影響案件的審理；另一方面，法律規定直接給予了行政首長可以不出庭的極大空間：明確其可以不出庭，同時對“可以不出庭”的情況缺乏界定。

除了上述原因，現實中確實存在很多原因制約行政首長出庭應訴，出庭應訴又不能強占工作時間，故而行政首長不可能每訴必應。出現行政機關負責人不出庭應訴的情況時，其不出庭的原因又可能存在客觀方面與主觀方面兩種。首先，存在行政首長因其他原因缺位或不在位的客觀情形；其次，存在行政機關負責人在位但因其主觀判斷而選擇不出庭的情況。但無論是何種理由，行政機關負責人在其不出庭的狀況下，委托相應的工作人員出庭成為一種必然選擇。

而委托相應工作人員時，此時為了防止行政首長出庭應訴形同虛設，必須對這種“授權應訴”作出具體規范才能有效保障行政首長出庭應訴制度的適用，授權應訴中不能出庭的情形、相應工作人員的范圍、委托的權限、委托的效力等，這些都是需要進一步完善規范的地方。因此，如何使得本條款真正落到實處，使得行政首長出庭應訴制度真正得以適用，是一個極具客觀意義的論題。

1、明確不能出庭的情形

行政機關是依照憲法和組織法的規定設立的國家機關，其目的在于代表國家依法行使行政權，組織和管理國家事務和公共事務。身為行政機關的領導人亦即第一責任人，在一個機關中，行政首長擔負著總攬全局的重任。因此，雖然法律明確規定了行政機關負責人應當出庭應訴，但同時，也為其不能出庭的情況給予了可以變通的空間。

但是，程序的設置若是過于寬泛極易導致該規定流于形式。對于行政機關負責人不能出庭的情形必須做出明確的限制。但是，包括本次出臺的司法解釋在內，各地的規定多以明確哪些情況下行政機關負責人應當出庭為主要內容。雖然《行政訴訟法》采用了完全不同的以行政首長出庭應訴為主，委托出庭為輔的制度設計模式，希望極大的擴張行政首長出庭應訴的范圍。但司法解釋中對于行政首長不能出庭規定可以說明理由，且并不影響案件的審理，使得此項制度變得更為完善不致成為一紙空文而流于形式。

而基于行政首長出庭的應然性與必要性，將其不能出庭的情形加以列舉，從而對相關情形實現全方位的覆蓋。或可參照三大訴訟法中同為應當出庭的證人出庭作證的規則。鑒于刑事訴訟證人出庭制度的特殊性以及行政訴訟中對于證人出庭制度尚未有明確具體的規定，根據《民事訴訟法》的規定結合行政機關的特殊性，加以規定。在規定時，一個必須堅持的原則應當在于其工作的緊迫性與必然性。只有將其嚴格限定于相對比較狹窄的范圍內，才能保障此項規定得到真正的貫徹與落實。

行政權一個重要特點就在于其高效性，不可否認，行政首長出庭應訴不可避免地會或多或少地影響該行政機關一些正常的工作運轉。但是，從長遠的角度來看，在正義與效率兩大價值位階發生沖突的時候，如何真正貫徹法治精神，構建法治社會，正義的實現在我國現階段似乎顯得更為重要。雖然在一定程度上看來這是對行政效率的干擾，但是不可否認的是，本項規定的確立正是推進法治進程的必然之路。

當然，為了避免行政權的濫用，也可以對具體內容作出更進一步的限制，結合行政機關行為的級別與服從特征可以增加：“上級機關組織不得利用權力干預下級行政機關首長出庭應訴。”只要嚴格貫徹行政訴訟法的目的與要求，“把權力關進籠子”才將不是一句空話。

2、明確授權委托的形式要求及委托權限

授權是一種將處理用人、用錢、做事、交涉、協調等權力移轉給其他人，授予其一定的決策權，并按要求完成委托任務的活動。行政首長委托相應工作人員出庭應訴的行為就是授予其以自己的名義代為應訴的權力。這種授權使之享有了應訴的能力以及與此同時產生的法律意義。因此，對于如何進行授權委托，需得對其有一個基本的形式上的要求。

一方面，為了體現行政權對司法權應有的尊重，并且在最大范圍內防止行政首長出庭應訴的規定流于形式，當行政機關負責人不能出庭時，法律應當明確：“對于行政機關負責人不能出庭的，應事先向人民法院作出說明，并提交不能出庭原因的相關材料，經人民法院同意后，可以委托相應的工作人員出庭。”

另一方面，司法解釋中雖然載明行政機關委托相應的工作人員出庭應訴的，應當向人民法院提交加蓋行政機關印章的授權委托書，并載明工作人員的姓名、職務和代理權限。而根據防止行政權濫用的理念，此處的授權委托書則需由行政首長簽字，只有同時出具簽字與蓋章的授權委托書才具有真正的法律效力，以此對行政首長的授權委托行為進一步予以限制。

此外，授權委托的權限也應作出明確的規定。民事訴訟中，委托代理人的權限分為一般代理和特別代理，根據兩者權限的不同，代理人在訴訟中能夠行使的權利也有所不同。在行政訴訟中，相應工作人員代表行政機關應訴時，由于其在行使訴訟權利時的地位畢竟大異于行政首長，對于其接受委托的權限法律除了一般和特別代理之外，應當做出更詳細的規定。

4、明確行政首長違法不出庭的后果責任

“一個法律制度，如果沒有可強制實施的懲罰手段，就會被證明無力限制不合作的、反社會的和犯罪的因素，從而就不能實現其在社會中維持秩序與正義的基本職能。”一個國家的法律之所以具有強制性，就在于能夠在執法機構和執法官員支配下，通過國家機器使法律得到最大限度的服從。行政機關負責人應當出庭作證是行政首長必須履行的一項義務。但是如果法律只規定義務，而未規定違反義務時的法律后果與處罰方式，長此以往，這項制度必定會被擱淺。為了督促行政機關負責人出庭應訴勢必要明確其違法不出庭的法律后果。

在除《行政訴訟法》及《最高人民法院關于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋》之外的一些地方性規定中，關于行政機關負責人違法不出庭應訴有著較為明確的規定。以天津市《關于規范天津市行政機關負責人出庭應訴工作的意見》為例，第十四條規定，如果行政機關負責人存在無正當理由拒不到庭或者未經法庭許可中途退庭、未依法舉證致使案件敗訴且造成重大損失或者惡劣影響等訴訟中違法違紀情形，人民法院可以根據行政訴訟法的相關規定作出處理；人民法院無權處理的，可以向任免機關或者監察機關提出司法建議，依法追究相應責任；情節嚴重，構成犯罪的，依法追究刑事責任。該《意見》還對行政機關研究處理司法建議并反饋意見、將出庭應訴情況納入依法行政考核等項目作出了明確規定。

諸如此類的地方性規定具有其獨具的優越性，對于今后制度規范的完善可以作為參考。只有完善行政首長違法不出庭應訴的法律后果，此項制度才不至于成為“一把不燃燒的或，一縷不發亮的光”，也在此范圍內，實現對行政權更好的限權目的。

【參考文獻】

[1] 高永維. 官員出庭應訴當是法治常態[N]. 廣西日報，2018-05-30（002）.

[2] 公丕潛，楊帆.行政機關負責人出庭應訴的文本表達與制度實踐[J].知與行，2018（01）：43-49.

[3] 郝煜瑋.完善行政機關負責人出庭應訴制度[J].知與行，2017（12）：65-69.

[4] 洪泉壽.行政機關負責人出庭應訴之困境及其應對[J].法治社會，2017（05）：70-79.

[5] 顧勤芳.我國行政首長出庭應訴制度研究[J].公法研究，2014，13（01）：83-117.

作者簡介：李晶淼（1991—）女，漢族，陜西咸陽人，湖南師范大學法學院憲法學與行政法學博士。