協商民主助推城鄉社區治理創新研究

郭雪婉 曹建枝

【摘 要】 近年來，我國城鄉社區治理取得較快發展，但仍存在一定問題需進一步完善。本文從協商民主和城鄉社區治理的關系出發，總結城鄉社區治理存在的行政化傾向嚴重、組織保障和制度保障不足、參與程度低、協商內容和程序有待完善等問題，并提出借助協商民主作用，解決上述問題，推動城鄉社區治理創新的路徑。

【關鍵詞】 城鄉社區 社區治理 協商民主

2017年6月12日，中共中央、國務院印發的《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》明確提出，到2020年，基本形成基層黨組織領導、基層政府主導的多方參與、共同治理的城鄉社區治理體系1。黨的十九大也指出，“加強社區治理體系建設，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”2。這一目標的實現要求我們充分發揮協商民主作用，積極探索適合我國國情的社區治理模式，最終打造共建共治共享的社會治理格局。

一、協商民主理論與城鄉社區治理的內在契合

治理是“治”和“理”的結合3。具體到城鄉社區而言，治理是基層政府、自治組織和各種社會力量共同參與，以增進社會公共利益、實現公共利益最大化為出發點，并最終實現社會和諧的一種行為。雖然社區治理與協商從字面看去難以找到很深的關聯，但在社會發展到新時代后，治理與協商在基層實踐中聯系越來越緊密。

一方面，協商民主成為治理創新的重要切入點和著力點。以城市化為代表的現代社會是一個空間分化的社會，這種空間分化就迫切要求解決兩個關鍵問題，第一是如何在分化的社會群體之間建立一種有序的關系，第二是如何在重建的社會秩序基礎上進一步實現社會正義、提高人民福祉4。十九大報告明確提出“打造共建共治共享的社會治理格局”，即共同參與來重建社會秩序。這就意味著政府不可能是全能的，必須讓出一定的社會公共空間，在這個空間里，政府、企業、組織還有公民在面對公共事務時，能夠通過對話、協商、談判來解決，這就必然推動協商民主在基層的運用和發展。只有通過多方力量的參與、協商，只有充分發揮協商民主作用，才能建立有序的社會關系，推進基層治理現代化。

另一方面，城鄉社區治理創新助推協商民主實踐的發展。此前，我國協商民主以人民政協進行的政治協商為主，但政協制度止于縣級，縣以下的鄉鎮、農村（社區）缺乏相應的協商平臺。城鄉社區治理模式最顯著的特征之一便是“通過回應的方式，推動民眾廣泛參與公共事務的決策、執行、監督和評估過程”5，這就要求在基層形成公眾廣泛參與的、公平公正協商的新型社會治理模式，不僅能夠推動基層民主的發展，而且有助于完善我國協商民主的運行機制。

二、城鄉社區治理存在的問題

雖然經過近些年的實踐探索，我國在城鄉社區治理方面取得一些成果，參與主體日益多元、制度機制逐漸完善、治理載體不斷豐富。但不可否認的是，城鄉社區治理創新仍處在摸索階段，需要在實踐中不斷完善和發展。

（一）城鄉社區行政化傾向嚴重

社區居民委員會從性質上而言是群眾性自治組織。我國《城市居民委員會組織法》明確指出，居委會是“居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”。但在實踐過程中，居委會卻承擔了大量行政工作，逐步演變為鄉鎮、街道在社區的派出機構和行政觸角。在很多地區，行政事務甚至占到居委會工作總量的百分之八十以上，社區工作重心發生偏移，由為民服務變成為政府落實行政任務，行政化傾向較為嚴重。

（二）社區治理創新缺乏相應的組織保障和制度保障

隨著城市化的推進，城鄉社區建設不斷完善，公園、健身器械等基礎設施配備較為充足，但對于社區治理創新發揮至關重要作用的參與載體、人力資源保障等方面的投入卻嚴重不足。一方面，目前大部分社區缺乏居民參與社區治理的公共空間，社會組織孵化培育嚴重不足、網絡信息平臺建設不到位、協商機構形同虛設等等問題導致社區治理創新的制度保障嚴重缺位。另一方面，社區工作人員待遇低；雖承擔著大量行政工作，但與鄉鎮、街道公務人員同工不同酬，致使社區人才流失嚴重，隊伍穩定性難以保證。

（三）社區居民參與意識欠缺、參與程度低

目前，我國許多地區都在城鄉社區成立了民主懇談會、民主議事會、和諧議事會等村居民參與公共事務管理的機構，也都已不止一次召開過會議，并就一些與村居民切身利益息息相關的事項達成了共識。但是其中仍存在一些問題，如由于主體理性不足和政治能力貧乏，居民不能有效的表達自身要求，不能維護自我的社會利益和價值6，會議主導權掌握在具有較好的對話、溝通、交流、談判、討論和審議等能力的相對“強勢”成員手中，大部分居民的參與流于形式；部分成員在協商中存在情緒化行為，或存在以自身利益為重、缺乏公共意識的現象；還有一種情況，即不排除在有些情況下，協商議事會成員因缺乏社會責任感、政治參與冷漠，而抱著不負責任的態度草率達成共識等，進而造成參與意識欠缺，參與程度低等現象。

（四）協商內容碎片化、協商程序不夠規范

如上文所述，目前許多地區都已成立公眾參與公共事務管理的機構，并且建立了相對完整的制度體系。但這些制度設計中也還存在需要進一步完善和充實的內容，例如每個地區對于會議設在哪一天并沒有做明確的要求，各個社區按自己的情況決定，具有很強的隨意性，不利于制度的長效發展；協商程序即使在文件、手冊中有所規定，但在實際運行中缺乏規范性；協商、議事的成員構成不盡完善；協商的議題多為社區綠化、衛生等瑣碎事項，內容碎片化且不夠全面等等。這些問題都或多或少的影響著協商的質量和協商制度的貫徹落實。這就要求不斷加強公眾參與的組織性和規范性，確立完備、統一、系統的制度規范，對于協商成員的產生、任期、協商的議題、協商時間、協商流程、協商共識的落地及督辦和獎懲，7都應有一套完整的、明確的規章制度，使社區治理沿著科學化、程序化、可操作化的方向發展。

三、發揮協商民主作用，創新城鄉社區治理

推進城鄉社區治理創新要求必須充分發揮協商民主作用，帶動多元主體參與社區治理，并不斷提升社區治理的專業化、信息化水平。

（一）加強黨建引領，強化政治引導

黨的領導是中國特色社會主義的最本質特征，也是城鄉社區治理創新的最根本保障，然而在城鄉社區建設過程中，黨的基層組織的戰斗堡壘作用卻往往被削弱。這就要求切實加強黨建引領，充分發揮黨的領導在基層治理中的重要作用。一是強化基層黨組織建設水平，推行社區大黨委模式，以社區黨組織為核心，充分發揮社區民主協商機構、社會組織、居民等多方力量的作用，形成“1+N”工作模式，整合社區資源，形成城鄉社區治理合力。二是充分發揮黨組織、黨員先鋒模范作用；以黨組織、黨員到社區雙報到的方式，切實增強黨員與社區的聯系；同時，以志愿服務為載體，打造黨員服務品牌，以社區公益券、時間銀行等方式帶動群眾參與社區治理，加強黨對城鄉社區治理的政治引導。

（二）推動城鄉社區治理信息化、專業化、主體多元化

1.運用新媒體手段，推動城鄉社區治理信息化。據中國互聯網絡信息中心發布的第40次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，截至2017年6月，我國網民規模已經達到7.51億8，儼然已經成為新媒體應用的第一大國，大量的社會精英集聚網絡空間。但就目前來看，互聯網更多的還是瀏覽信息、休閑娛樂的場所，其合理組織性、有序參與性較差，并沒有構建起網絡成員參與社會治理的完善機制。這就要求：一要充分利用官方微博微信網站等政務媒體，搭建網民表達利益訴求、參與公共事務的渠道和平臺；二要通過微信群、微信公眾號、APP等途徑實現線上互動、線下溝通，建立經常性聯系渠道，培育理性的社會治理參與者，使他們成為積極參與城鄉社區治理的中堅力量。9

2.打造高質量社區工作者隊伍，推動城鄉社區治理專業化。人才隊伍建設是助推城鄉社區治理創新的重要保障，是決定社區治理水平的重要因素。要推進城鄉社區治理現代化就必須打造一支懂社區、愛社區的專業化隊伍。一要規范社區工作人員錄用制度，把好入口關，選拔一批有知識、有能力、有責任感的專業人才充實到社區工作者隊伍中來；二要嚴格考核制度，每年對社區工作者進行專業考核，從工作能力、工作態度等多方面進行評價，實行優勝劣汰，保證社區人才隊伍整體水平；三要完善激勵機制，提高社區工作者薪資待遇，對表現優秀的社區工作者予以獎勵，從而留住人才，降低人才流失率。

3.培育社會組織，推進城鄉社區治理主體多元化。社會組織作為一種新型的社會產物，在參與社會協商、反映群眾利益訴求、提供優質公共服務等方面發揮巨大作用，是城鄉社區治理的重要參與方。可以說，只有社會組織發展成熟，基層社會治理現代化才能名副其實10。這就要求高度重視社會組織的培育和扶持，具體而言：一要加大對社會組織的培育力度，在基層建立社會組織培育和孵化機構，如街道、鄉鎮孵化基地，并成立專門的社會組織發展基金會，給予足夠的資金和智力支持。二要完善社會組織的登記和備案雙軌管理辦法，適度降低社會組織，尤其是村居社區社會組織的準入門檻。

（三）加強對治理主體的培育

要確保協商民主作用發揮到位，就必須加強對參與協商的治理主體的培育。首先，要從政治文化角度，改變群眾根深蒂固的臣民意識，增強其主體意識，使其產生參與政治生活、參與社會事務的訴求，進而在參與過程中做到“敢言”。其次，要對治理主體進行能力上的培訓，既有協商能力的培訓，也有監督能力的培訓，提高其參與公共事務的能力，在參與過程中做到“會言”。再次，協商的重要特征是責任性，如果在協商中出現不負責任行為，會嚴重影響協商的質量；這就要求加強對治理主體責任意識的培養，使其意識到所擔負的使命，從而在參與城鄉社區治理中“慎言”、“慎行”。最后，要使治理主體“言之有理”，必須做好相應的宣傳工作，使他們對國家的大政方針、協商的議題以及所涉及的專業知識有充分的了解；這就需要發揮黨委宣傳部門、黨校、行政學院的作用，推動理論和路線方針政策進企業、進農村、進社區、進網絡，通過宣傳、宣講使其知議題、懂議題。

（四）強化協商共識轉化的制度保障

在協商民主研究和實踐范疇內，共識是合法決策的基礎。當前，雖然許多地區建立了城鄉社區協商機制，但協商共識卻往往紙上談兵、缺乏落實。這就要求對協商共識的轉化、對協商共識如何與原有的機制相銜接進行探索；其中，最為迫切的便是建立完善、有效的協商共識反饋制度和共識督辦制度，主要包括信息公開機制、群眾反饋機制、滿意度評價機制、社會綜合評估機制、獨立專業的督辦機制和相應的獎懲機制等等。只有從共識信息的發布到共識的實施落實再到共識落實效果的評價等全過程都有健全的制度保障，才能確保決策的科學性、規范性，才能確保協商共識落到實處。

【參考文獻】

[1] 中國政府網：《中共中央 國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》，2017年6月12日。

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[9] 劉棟：《新媒體代表性人士的群體特征、時代價值與統戰工作路徑》，《湖北省社會主義學院學報》，2016年4期。

[10] 王建軍：《當前我國社會組織培育和發展中的問題與對策》，《四川大學學報（哲學社會科學版）》，2012年第3期。

本文為天津市黨校（行政學院）系統科研課題“強化共商共治 創新社區治理”階段性成果，課題編號：DXXYXT17-07