地級市政務公開在政治監督中的問題分析

賈媛芳

【摘 要】 本文以政務監督為主題，以政治監督為研究視角，選取山西省運城市為研究樣本，通過樣本了解運城市政務公開的現狀，政務公開的力度不斷加強，更加關注與公民息息相關的政務信息的公開；在此基礎上，進一步分析了公務公開對政治監督的促進作用和依托政務公開實現權力監督存在的問題，最后從權力主體、監督主體和外界因素三個方面重點分析產生問題的原因。

【關鍵詞】 地級市 政務公開 政治監督

孟德斯鳩在《論法的精神》中說過，一個有權力的人必然會濫用權力，而不加約束的權力必然會導致腐敗。對于防止腐敗的最有效的方法就是對權力的制約與監督。從信息公開的角度進行分析，就是打破政府對信息的壟斷，保障公民的知情權與參與權，促使政府的權力在陽光下進行，實現對政府在行政過程中的監督，減少政府腐敗的發生。

一、運城市政務公開的現狀

運城市近5年來經濟發展水平較好，在山西省內排名處于前五的地位，政務公開也比較全面，山西近幾年形成了塌方式腐敗，運城市的腐敗程度也不低，據統計，2015年上半年，山西運城就有1293名官員受到處分，同比增九成。因此將運城市2014年至2016年政務公開信息作為這次研究的樣本。

（一）2014—2016年政府公開信息情況

從上表可以看出，運城市政府信息公開中，機構職能類、政策法規類、決策類的信息在政府公布信息的總量中呈下降的趨勢，而工作動態的比例呈上升的趨勢，同時工作動態類的信息每年所占的比重最多，幾乎占據總量的50%左右，說明政府逐漸加大對政府工作動態信息公開的力度，保障公民的知情權與參與權，使公民了解政府動態，讓政府時時處于公民的監督之下。

（二）2014年—2016年重點信息完成情況

運城市自2015年至2016在重點信息公開方面一直在不斷地深入與完善。2014年運城市政府將重點放在對政府信息工作要點進行分解，2015年，政府在重點信息中公布了主動公開重點領域政府信息共計46439條，其中，行政權力清單信息公開6402條，財政資金信息公開1296條，公共資源配置信息公開877條，重大建設項目信息公開5條，公共服務信息公開35615條，市屬國有企業信息公開9條，環境保護信息公開194條，食品藥品安全信息公開440條，社會組織、中介機構信息公開1601條。2016年在2015年的基礎上，加大了推進力度，最突出的一點是積極推進了財政信息的公開，包括財政預算與決算，“三公”經費的預算與決算。從這些數據可以看出，政府加大了實行政務公開的力度，政務公開的范圍與深度逐漸擴大與增強。

（三）依公民申請公開的信息

對于公民想了解而政府沒有公開的信息，公民可以申請請求政府公開。運城市2014年申請公開的信息為103條，2015年公開的信息為57條，2016年為24條，說明在這三年中，公民申請公開信息的次數逐漸降低，政府公開的信息逐漸符合公民的需要。申請公開的主要內容包括：教育收費、公務員招考、城市規劃和建設、用地審批、拆遷補償等方面，說明公民關注點大多是與自身具有切身利益的公共資源與公共服務方面的信息，政府公開的信息應側重于加強對公共資源信息的公開。

（四）2014年—2016年公民咨詢情況

2015年運城市公民咨詢情況總計為119930次，在統計中并未有分類，因此在表格中并未體現。咨詢的主要內容為咨詢主要內容涉及行政許可、糧食直補、農機具購置補貼、危房改造、拆遷補償、市政管理、工資晉升等方面。從表格中我們可以發現，公民咨詢的總量并沒有減少，這就要求政府部門要加大對政策的宣傳和解讀，使公民更充分的認識和理解相關政策，便于公民行使自己的監督權。公民對政府的咨詢主要運用的手段是網絡咨詢和電話咨詢，這就要求政府要加大對政府網站建設力度。

二、依托政務公開實現權力監督存在的問題與原因

在中共中央和政府的推動下，政務公開相比較之前有了較大的發展，公開范圍和深度不斷擴大。但是我國在政務公開發展道路上還有相當長的一段路要走，現階段政務公開的深度與廣度還沒有為權力監督提供良好的基礎，同時監督主體的監督意識以及反饋機制存在的問題使依托政務公開實現權力監督的過程中存在一些問題。

政務公開的范圍較窄，使權力監督范圍有限。雖然政府一直在致力于實現政務公開的最大化，但是政府公開的信息與公民的需求并不相對稱，一直存在公民需向政府提出申請才能知道的信息。相較于美國，對于政務公開范圍的規定為：“根據《信息自由法》，除法律明確規定免于公開的事項外，所有聯邦政府機構的記錄，包括書面版和電子版，都應該公開。”①而對于不能公開的信息政府采用排除法進行列舉，僅僅存在9項。范圍的狹窄并不僅僅是種類少，每一種類內部信息的不完全公開也包含在內，如對政府工作人員信息的公開中，并沒有公開工作人員的財產情況，因此相比較我國政府公開范圍狹窄。

政務公開的深度不夠，使權力監督流于形式。據一項政務公開內容的調查顯示，“政府領導與機構、人事任免、政策法規、工作流程、辦事指南的公開情況較好，百分比超過80%；而統計數據較差，建議與提案、財務信息均沒有超過50%，其中各級政府和部門的財務信息公開有效百分比僅為28.3%，是所有公開內容中最差的。”②運城市在2016年政務公開信息中，對工作動態類的信息沒有深入公開政府工作人員的行政過程以及行政結果，導致政府行政過程不透明。此外，政府在財政方面的公開只是出于一些預算和決算的數字公開，并沒有在決算中公開支出的明細，使公民對其無從監督，使監督流于形式。

政務公開不及時，使權力監督缺乏依據。在政府公開過程中，政府往往會出現政務公開過時的現象，尤其表現在財務公開方面。例如運城市2016年的財政決算的公布時間出現在2017年的9月，本應該出現在3月份的報告到9月才公布，該公布已經失去時效性，公民對此事的關注度降低，造成公民監督時缺乏監督依據或者監督力度減弱。

三、政務公開實現權力監督存在問題的原因分析

1、權力主體方面

權力主體對政府公開的認識也影響著政務公開的范圍和深度。在政府中，一些領導的服務意識較差，沒有樹立人民當家做主的政治觀念，在政務公開過程中，政府工作人員認為自己是政務公開范圍、內容的決定者，忽視公民的需求，導致政務公布具有隨意性，使公布的政務信息并沒有涉及到政府利益的核心。此外，也有部分政府人員認為政務公開有損政府形象，可能會由于信息的公布，引起公眾的討論，形成的輿論影響政府的決策，不利于行政效率。群眾監督權的強化，可能會造成政府政策在實施過程中形成阻力，使政府權力旁落，政策難以實行，引起社會的動亂。在這些思想的影響下造成政府在政務公開過程中信息出現“假”、“大”、“空”的現象。

政府部門、領導者存在著“經濟人”假設。實際實行政務公開是一種政府與公民之間的博弈過程。改革開放以來，經濟利益的驅使使各政府各部門將重點放在經濟發展上，甚至政府領導人將自己的個人政績與仕途與經濟利益掛鉤。因此，政務的不公開或者不全面公開是政府與工作人員獲取經濟利益的重要來源，政府為追求政績，將自己所掌握的重大資源開發項目、投資項目成為自己謀取經濟利益的重要資源，政府就會選擇犧牲政務的透明度與公民的知情權與參與權，促使政府在政府公開方面進行有選擇項的公開，甚至出現假公開的現象，減少了政務公開的范圍，贏取自己的最大效益。此外政府內的公務員同樣存在著相類似的看法。

（二）監督主體方面

公民監督意識淡薄。政務公開使政務信息面向的全體公民，主要強調的公民對政府權力的監督，這也對公民具有較大的要求。在西方發達國家，其公民意識比較強，公民社會對政府發揮的作用較大，但是我國歷來政府的權力與公民的權利處于一個不平等的地位，加上我國政務公開起步較晚，公民的知情權、參與權、監督權意識比較弱，公民沒有主動監督政府的意識，公民社會還沒有發展健全，公民的權利處于相對低的地位，因此現階段公民對政府的監督相對有限。

公民的文化水平影響獲取信息的數量和質量。在市級以下地區，農民占公民人口的絕大多數，通常農民文化水平較低，接受電子產品比較慢，使他們減少了獲取政務信息的渠道，對他們知情權形成一定的影響。同時文化水平影響著對事物的理解，閱讀同樣的政策信息，可能對政策的理解以及從政策中獲取的信息較少。因此由于對政策的理解以及獲取的信息有限，對基層的行政監督受到障礙，不利于公民監督權的實行。

（三）外在因素

反饋機制與懲罰機制不健全。公民對政府進行提出建議、舉報、咨詢主要是通過親自去政府大廳、電話或者網絡的方式，而政服工作人員一般對公民提出的意見采取冷漠的態度。一位公民告知，自己在政府網站上反映基層領導一些不合理的決定，在網站上回復會及時調查，給予滿意的答復。但只是形式問題，后來也就不了了之。說明有些公民確實在實際過程中通過網絡發揮著監督作用，但是由于政府對公民反應的事情關注度不高，懲戒機制落實不到位，促使公民形成一種錯誤的觀念，認為對政府的監督只是一種形式，隨之公民對政府的監督就會失去信心。

對政務公開的監督機制不健全。我國《中華人民共和國政府信息公開條例》第三十條和三十三條對政務公開監督主體作了如下規定：“政務公開工作主管部門和監察機關負責對行政機關政務公開的實施情況進行監督檢查；公民、法人或者其他組織認為行政機關不依法履行政務公開義務的，可以向上級行政機關、監察機關或者政務公開工作主管部門舉報。收到舉報的機關應當予以調查處理。公民、法人或者其他組織認為行政機關在政務公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權益的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟”。對公務公開的監督主體主要來自于政府內部的監督和社會公眾的監督。行政內部的監督通常是上級對下級的監督，政府公開是政府與社會公民之間的博弈，行政內部的監督可能會出現上下級之間的利益相一致，形成官官相護的局面。社會公眾對政府的監督在我國現階段其監督力量弱小。政府公開缺乏外在的獨立監督機構，導致政府對政務公開相關條例落實不到位。

“國家秘密”規定比較寬泛。政府在實行政務公開的過程中堅持“公開是常態，不公開是例外”的原則，但是在實行的過程中總是會變成“公開是例外，不公開是常態”的現象。對于通常不公開的信息，政府人員總是以“國家秘密”為理由拒絕公開，而我國對于“國家秘密”的范圍并沒有明確的規定，導致政府因對“國家秘密”的理解來決定政務公開的范圍，不利于實現政府對政務的全面公開。

總結

政務公開是社會公民監督政府的充分必要條件，是政治監督的前提。我國政府公開制度與機制在不斷地完善的過程中，政務公開的深度和廣度不斷加強，使公民不斷深入的了解政府決策過程、運行機制等方面。保證公民的知情權和參與權，加強公民、社會對政府行政權力的監督，使政府權力在陽光下行駛，增強了政府效率與廉潔性。但是在政務公開權力監督過程中仍存在一些問題，政府公開范圍、深度以及及時性仍然沒有達到公眾的滿意度，為此我國政府要著力加大政務公開的全面和深度；并提高公民的權利意識，自覺行使監督權，使我國社會成為公民社會，實現公民權利與政府權力之間的制約，這樣政務公開才能達到最大化的政治監督。

【參考文獻】

[1] 《中華人民共和國信息公開條例》

[2] 中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《中共中央辦公廳、國務院辦公室印發<關于全面推進政務公開工作的意見>的通知》

[3] 姜曉萍 姜 潔：《我國省級政府政務公開的現狀調查與問題分析》，《社會科學研究》，2006（04）

[4] 鞠連和，顧怡：《論中國特色政務公開的反腐敗機理》，《理論探討》，2015（2）

[5] 袁峰：《政府信息公開與行政權力監督》，《中共天津市委黨校學報》，2008（01）

[6] 劉桂華，凌水明：《政務公開與從源頭上防治腐敗》，《求實》，2009（06）

[7] 胡仙芝：《歷史回顧與未來展望：中國政務公開與政府治理》，《政治學研究》，2008（06）

[8] 萬鵬飛 饒詩韻：《美國聯邦政府政務公開制度的實踐及啟示》，《經濟社會體制比較》，2006（02）

[9] 唐云鋒馬春華：《政務公開監督淺議》，《財政監督》，2016（03）

[10] 晏艷陽、袁亮等：《基于互聯網的省級“政府信息公開”評價研究》，《湖湘論壇》，2017（06）

[11] 宋玉潔.《探析我國政務公開公開的問題及完善路徑》，《學理論》，2012（11）

注文：

①萬鵬飛 饒詩韻：美國聯邦政府政務公開制度的實踐及啟示，經濟社會體制比較，2006（02），p82

②姜曉萍，姜潔：我國省級政府政務公開的現狀調查與問題分析.社會科學研究.2006（4）：94～98