關于基層政權機構改革的幾點思考

張怡

【摘 要】 黨的十九屆三中全會通過的《深化黨和國家機構改革方案》明確提出要“賦予省級及以下機構更多自主權”。在國家治理體系中，地方機構更側重于彈性和靈活性。只有堅持正確的改革方向，有效發揮基層政權機構的彈性和靈活性，才能適應新時代中國特色社會主義的發展要求。

【關鍵詞】 基層政權 機構 改革

黨的十九屆三中全會通過《深化黨和國家機構改革方案》，明確提出要“賦予省級及以下機構更多自主權，突出不同層級職責特點，允許地方根據本地區經濟社會發展實際，在規定限額內因地制宜設置機構和配置職能”。在國家治理體系中，地方機構更側重于彈性和靈活性。因此，只有堅持正確的改革方向，有效發揮基層政權機構的彈性和靈活性，才能適應新時代中國特色社會主義的發展要求。

一、基層政權機構的現狀

基層政權是國家政權的一部分，在國家政權結構中處于基層。基層政權建設是國家治理體系和治理能力現代化的基礎。基層政權機構的重要特征就是面向的服務對象是人民群眾，處置方式要求符合基層事務特點。

（一）即時回應群眾訴求能力有所下降

我們黨歷來注重走群眾路線，從群眾中來、到群眾中去，是黨和國家機構實施政策、方針、路線的基本原則。長期以來，基層政權機構一直扎根在基層，基層干部大多是本地干部。因此，基層政權機構本身應該具有較強的回應能力。

但進入21世紀，國家與農民關系發生了變化，基層治理的內容，逐漸從稅費征收、計劃生育等等這些與群眾利益密切相關的事務中“解脫”出來，轉而投入到一個個項目上來如招商引資、項目實施等，基層政權機構可以說越來越“懸浮”于基層社會之上，基層干部的工作也逐漸從做群眾工作為主，轉向做文書工作為主。可見，事實上，基層政權機構在日常工作中回應群眾的動力和能力都大大下降。

（二）一線處置基層事務能力相對不高

基層事務的重要特征，是臨時性、季節性、細小瑣碎，這就要求處置基層事務要有即時性、實質性，要求基層干部一線處置的經驗非常豐富。

但事實上，基層機構的一線處置能力并不高。基層事務處置的根本原則是“小事不出村、大事不出鄉”。堅持這一原則的關鍵，就是要發揮基層政權網絡的優勢。基層政權是一個有機體系，包括黨委、政府、鄉鎮派出機構及群眾性自治組織和其它社會組織。但派出機構隨意撤銷，村級組織行政化問題越來越嚴重，基層政權聯系群眾的天然紐帶被切斷。

二、基層政權機構改革的原則

在新的歷史起點上，深化黨和國家機構改革，必須全面貫徹黨的十九大精神，堅持以人民為中心，堅持全面依法治國，以加強黨的全面領導為統領，以國家治理體系和治理能力現代化為導向，改革機構設置，優化職能配置，積極構架系統完備、科學規范、運行高效的黨和國家機構職能體系。

（一）優化協同高效是基層政權機構改革的基本原則

基層政權是國家權力的末梢，除了常規性的、程式化的工作以外，更多的是要承擔群眾工作。群眾工作做好了，基層行政工作自然就有效率。換言之，基層工作本質上是任務導向型的。因此，堅持優化協同高效是基層政權機構改革的基本原則。

十九屆三中全會的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》中明確指出，“一些領域中央和地方機構職能上下一般粗，權責劃分不盡合理；基層機構設置和權力配置有待完善，組織群眾、服務群眾能力需要進一步提高”。相當一段時期，一些基層機構改革片面強調科層制原則，片面理解職責固定化、人員專職化、辦事程式化，和基層社會嚴重脫節，導致一些基層事務無人承擔、不敢承擔；非要承擔時，也是應付了事；一些基層機構改革片面強調機構精簡，反而導致“精簡—膨脹”的循環怪圈。因此，當前基層機構改革的基本原則，仍然是以推進黨和國家機構職能優化協同高效為著力點。

（二）因地制宜是基層政權機構改革的根本原則

基層政權機構改革在指導思想、目標和內容上，與中央層面黨和國家機構改革是一致的。基層政權機構改革要遵循統一的指導思想和統一的目標，堅持統一的原則。在改革任務方面，要完善堅持黨的全面領導，優化政府機構設置和職能配置，推進機構編制法定化。

但每一個地方都有各自的特殊性。基層政權機構改革切忌一刀切，切忌不顧實際情況片面追求“先進”經驗，需要因地制宜。我國是一個大國，在具體實施管理時，分為眾多行政區劃。截至2017年底，省一級區劃有32個（不含2個特別行政區），地一級有334個，縣一級有2851個，鄉一級有41002個。在眾多行政區劃中，不僅存在因管理層級不同而導致的管理職責不同，而且經濟文化發展水平、產業結構和發展規劃、民族構成等方面的差異也都決定了在機構設置和職能配置上要因地制宜。先進的不一定是合適的。東西部地區的經濟發展水平不一樣，人民群眾的訴求也不一樣，基層政權的定位也不一樣，基層治理的模式也就會有不同。因此，從全國范圍看，基層機構改革堅持的根本原則是因地制宜。

三、基層政權機構改革的方向

理論上看，基層政權的改革方向分為三個：強化、弱化、撤銷。這三種做法都有可取之處。但從國家治理體系和治理能力現代化建設的總目標看，基層治理能力的弱化甚至是撤銷，不應該是基層政權建設的方向。無論是從回應群眾訴求的角度，還是考慮到基層事務的特點，都應完善基層政權機構，強化基層治理能力，盡可能把資源、服務、管理放到基層。

（一）解決基層行政中的形式主義

一些純農業型農村地區，現在也仿照發達地區在村委會建立行政服務大廳，推行村干部坐班制，表面上是提高村干部待遇，方便群眾辦事，實質上卻是人為地將村干部脫離于群眾，把村干部塑造成一個獨立的利益群體，強化了群眾性自治組織的官僚化程度。一些地區甚至為了形式上完成所謂的“正規化”的建設，不顧農村的實情和群眾的需要，強行合村并組。這種村干部坐班制，表面上似乎是方便了群眾，但實際上是把和群眾的距離拉遠了，弱化了基層治理能力。基層干部的工作地點不應該在辦公室，而是在群眾家里、田間地頭、工地上。這種隨意性反而是接觸群眾的最好的途徑。基層政府應該把工作重心轉移到和群眾密切相關的生產生活上來，避免基于文本的考核體系，減少鄉鎮工作的形式考核。

（二）增強基層機構的靈活性和適應性

基層的很多事務是不斷產生的，嚴格按照規定設置不同機構承擔相應固定的職能，并且按照規定開展行政工作，其實是不現實的，也是不負責任的。目前基層治理中的問題很多都是新出現的，根本就沒有對應的機構負責。所以，機構設置要有靈活性，一旦有治理需求就可以迅速組建相關部門、配置相應力量，給予回應，要堅決避免職能固定化。

（三）加強基層機構的協調性

基層治理事務基本上都是綜合性的問題，同一個問題往往涉及多個部門。比如像城管部門，管理的事項很多，但絕大多數事項的審批權不在城管部門。城管部門作為執法部門，執法權威需要公安部門來保證，但公安部門又不愿意介入到城管執法過程。這樣一來，各個城市的城管部門，其實就變成了是“兜底部門”，這就導致這些年城市治理中的沖突大多發生在這一部門。審批權和執法權分屬多個部門，主體責任單位和實際負責單位相分離等等，這些現象人為地造成了源頭管理和末端管理之間的矛盾。

機構改革其實是需要具體分析的，因為每一個層級的機構，其實對機構的要求是不一樣的。一般而言，越是高層的機構，穩定性、專業化的要求越高；但越是基層的機構，靈活性和適應性可能更為重要。因此，應該分類看待機構改革。

【參考文獻】

[1] 《深化黨和國家機構改革方案》[R].2018年3月，中共中央印發；

[2] 《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》[R].2018年2月28日；

[3] 地方機構設置和職能配置有一致性也有特殊性[Z].財經國家周刊，2018年05月30日.