科學處理垃圾 建設美麗城市
——國外城市精細化管理系列研究之一

李冠群

內容提要 垃圾處理是城市環境管理和發展循環經濟的重要環節和內容，既關系民生事業，也直接影響著城市生態環境和社會可持續發展。從國際上看，發達國家城市在垃圾處理方面具有較為成熟的經驗和做法。本文重點介紹了東京、紐約、倫敦等城市垃圾處理的先進經驗，也總結了發達國家垃圾處理過程中存在的不足。

城市垃圾處理是城市環境管理和政府公共服務的重要內容，也是關系民生的基礎性事業，直接影響著城市生態環境和社會可持續發展。近年來，伴隨著城市的高速發展，中國大城市垃圾產生量與日俱增，如何科學有效處理垃圾、實現“增能力、調結構、促減量”的工作目標，是城市精細化管理面臨的挑戰。東京、倫敦、紐約等城市在垃圾處理方面起步較早，認真分析總結國外城市垃圾處理的經驗和做法，對于改進中國大城市的垃圾處理工作具有一定的參考和借鑒意義。

不斷完善垃圾處理法律體系，為垃圾處理提供制度保障

有法可依是實現垃圾處理的前提保障，完善立法是國外垃圾處理的首要工作。

一是通過國家立法確立垃圾處理的基本原則。作為世界上垃圾處理起步較早、效果較好的國家，日本政府以“3R”理念（即Reduce—減少廢棄物排出、Reuse—物盡其用、Recycle—循環利用）為核心，先后制定了三個層次的法律。第一層次為基礎性法律，由2000年12月公布實施的《促進建立循環社會基本法》構成。該法從法律上確定了垃圾處理的基本原則和整體要求。第二層次是兩部綜合性法律，由1970年制定的《固體廢棄物管理和公共清潔法》和2001年開始實施的《促進資源有效利用法》組成。第三層次是根據各種產品的性質制定的具體法律法規，包括《促進容器與包裝分類回收法》《家用電器回收法》《建筑及材料回收法》《食品回收法》《汽車再循環法》《廢棄物處理法》以及《綠色采購法》等。這三個層次的法律構造出一個立體交叉的法規體系，為循環經濟營造了一個良好的法律環境。

二是從法律層面確定不同主體的責任和義務。日本《促進建立循環社會基本法》規定，國家的責任主要在于制訂關于建立循環型社會的基本原則。地方政府的責任是根據國家制訂的基本原則，采取必要措施確?？裳h資源得到適當利用和處置。企業的責任是根據國家制訂的基本原則，在其經營活動中盡量減少廢棄物的產生并努力提高其產品耐用性，抑制產品變成廢棄物。公眾有責任抑制產品變成廢棄物，并當產品成為可循環資源時促進回收利用。

三是根據地區具體情況制定城市法律法規。各個地區社會經濟發展階段不一、狀況不同，地區法律需根據自身狀況因地制宜。美國作為消費大國，塑料袋在日常生活中被普遍使用，由此帶來的“白色污染”遍布全國，紐約作為人口稠密的大城市首當其沖。為此，位于紐約市長島地區的莎?？丝h（Suffolk County）率先通過立法，禁止使用溶解性差的塑料袋。同時禁止生產溶解性差的食品包裝盒和塑料桶。2016年，莎?？丝h又通過一項名為“帶好自己的袋子”（Bring Your Own Bag）的法案，對每個塑料和紙質包裝袋征收5美分的稅費。

通過政府、企業、公眾三元互動的處理體系實現垃圾綜合處理

垃圾處理涉及多個主體，需要政府、企業、公眾的共同參與和協調互動。在倫敦、東京等城市中，政府主要起引導作用，不同主體間形成了一個分工明確、運轉高效的垃圾處理體系。一是突出政府引導職能。政府是處理垃圾污染的責任主體之一。倫敦市政府除廢棄物管理局直接從事垃圾處理外，著重通過三種途徑發揮引導作用：科學制訂廢棄物處理規劃；實施促進廢棄物處理和循環經濟發展的獎懲政策；開展政策宣傳，倡導全民環保，推進企業與公眾的自覺參與。二是充分發揮市場作用。企業在垃圾處理過程中具有效率和技術優勢，是垃圾處理的重要參與主體。紐約市充分發揮企業的作用，以公私部門合作的方式來處理其海量的垃圾。紐約市環境衛生局(DSNY)作為政府機構，負責處理居民住宅、政府建筑物以及一些非營利組織的垃圾，商業垃圾由經過市政認證的近250家垃圾運輸公司負責。商業垃圾的收集清運不占用城市公共預算，由企業自費雇傭垃圾運輸公司清理。三是強化公眾參與。公民是處理垃圾污染的主力軍。東京十分注重提高公眾對零排放社會的認識，著力發揮市民在垃圾處理中的積極性。東京在1990年舉辦了全球首次大規模的“垃圾節”，展出大批從垃圾里揀來的完好無損的物品, 任由參觀者免費拿走，從而喚醒市民勤儉節約、減少浪費的意識。

從源頭入手，將垃圾減量化作為垃圾處理的核心工程

各國處理垃圾的經驗表明，垃圾處理的關鍵不在于末端處理，而是從源頭上減少垃圾的產生。國外多個城市均采取了切實有效的策略以實現垃圾減量化。一是推行“零垃圾”計劃。2015年4月，紐約正式宣布“零垃圾”計劃，包括改進紐約垃圾循環再利用項目，鼓勵減少垃圾排放，以及大幅減少使用塑料袋等具體措施。 紐約計劃到2030年實現每年減少300萬噸以上垃圾量的目標。二是主張“凈菜進城”。蔬菜廢料是生活垃圾的主要組成部分之一。東京在20世紀80年代起就開始發展凈菜產業，毛菜被禁止進入八環道路以內。此舉有效減少了東京20%的城市生活垃圾。三是征收“垃圾桶稅”。從2009年11月起，倫敦市政府開始按垃圾量征收垃圾桶稅。政府給部分居民家庭發放可記載垃圾桶主人信息和垃圾重量的垃圾桶，對生活垃圾按類（一般垃圾、低稅率垃圾、免稅垃圾）按量征收垃圾桶稅。

以分類促回收，將垃圾分類作為垃圾處理的基礎工程

科學的垃圾分類是垃圾減量化、無害化、資源化處理的基礎。東京、紐約、倫敦等城市實行垃圾分類起步較早，很多方法值得借鑒。一是制定可操作性強的垃圾分類標準。東京從1989 年開始推行垃圾分類回收，逐步形成了細致嚴謹、便于操作的垃圾分類體系。東京練馬區的垃圾分類說明書有34頁內容，其中詳細介紹了資源垃圾、可燃垃圾、不可燃垃圾、粗大垃圾、不可處理垃圾的詳細分類方法。以飲料瓶為例，練馬區將其分為瓶身、瓶身標簽和瓶蓋三部分，這三部分需分別取下，沖洗干凈再分類丟棄。二是實施獎罰分明的垃圾分類政策。紐約充分借助市場力量，通過經濟利益驅動，促進全民進行垃圾分類。紐約按照丟棄的垃圾是否進行分類區別收取垃圾費。如果居民對丟棄的垃圾主動進行了分類，則收取垃圾費時可按比例打折。三是采取分時分類垃圾收集方式。倫敦采取嚴格的分時分類收集方式來強制居民進行垃圾分類。倫敦居民家中一般配備藍、綠、棕三個顏色的垃圾桶，分別用來收集食品廢棄物、紙質廢棄物和瓶罐廢棄物。市政部門根據回收時間表上門清理不同顏色的垃圾桶，對于其中分類不合格的垃圾，市政會拒收并貼條提醒。被拒收的垃圾只能存放到下個收集日再進行處理。

生活在資源匱乏、人口眾多的島國上的日本人有著很強的資源節約和環保意識，日本也有著大多數國家不可比擬的嚴格健全的垃圾分類回收制度。日本人把垃圾分為資源垃圾、可燃垃圾、不可燃垃圾以及大件垃圾等，并定時回收不同類型的垃圾。圖為2010年5月26日，在日本東京都港區資源垃圾處理中心，經過篩選壓縮成包的易拉罐。

注重宣傳教育，促進全民參與垃圾處理

有效的宣傳教育可以幫助公眾提高環保意識和掌握垃圾處理知識。首先，通過多種方式宣傳垃圾處理常識。倫敦市北倫敦廢棄物管理局為方便公眾了解垃圾處理常識，專門建立了名為“Wise Up To Waste”的網站以供瀏覽。倫敦卡姆登區為本區每個家庭發放關于垃圾分類和回收的DVD和指導手冊，詳細指導居民配合市政處理垃圾。其次，充分發揮媒體的作用。紐約市環境衛生局不但利用電視、報紙等傳統媒體宣傳垃圾處理知識，還充分利用社交媒體與公眾互動。紐約市環境衛生局在2011年就開設了推特（Twitter）賬戶，目前已經有三萬多關注者。最后，注重“從娃娃抓起”。日本政府從兒童教育入手，通過兒童帶動全社會關注垃圾處理。一是強調基礎性，把循環經濟的理念納入小學社會課課本，以教育影響學生，以學生影響家庭，以家庭影響社會；二是注重針對性，通過開展以兒童為對象的“孩子們的ISO14000 事業”等活動，激發參與熱情；三是注意趣味性，采取成立兒童環保俱樂部、成立民間環保志愿者組織等方式，讓兒童參與其中，寓教于樂。

著力推進技術研發，力爭實現垃圾末端處理無害化

垃圾末端處理是垃圾處理的最后一個環節，直接關系到垃圾對環境的影響。以東京為代表的城市著力以技術手段降低垃圾末端處理造成的環境污染。一是著力攻關重點領域技術難點。日本是發達國家中采用垃圾焚燒比例最高的國家之一。垃圾焚燒過程中產生的“二噁英”曾造成嚴重空氣污染。日本政府下定決心控制“二噁英”污染物排放，加大飛灰中“二噁英”控制技術的研究力度，目前已擁有熔融法、氣相氫氣還原法、光化學分解法、電子束分解技術、低溫等離子體等較為成熟的處理技術，“二噁英”排放量較1997年減少了95.1%。二是推廣普及垃圾處理技術，嚴控工業廢棄物污染。為徹底解決工業廢棄物污染問題，東京除采取產業結構轉型、能源結構調整等源頭處理政策外，鼓勵企業采用先進清潔生產工藝，減少或消除廢棄物的排放；應用生態學和循環經濟理念，在企業內部、企業之間、產業園區等不同層次構建循環經濟體系；推動建設各類新型工業廢棄物處理設施，大幅提高垃圾處理能力；鼓勵大學、企業、研究機構協同合作，共同研究開發廢棄物處理技術。

總體看，東京、紐約、倫敦等國外大城市通過完善法律法規，推動多元參與，以多種靈活多樣的政策措施不斷推動城市垃圾處理科學化、規范化、清潔化，取得了較好的處理效果。同時要看到，國外城市在垃圾處理過程中也面臨不少問題：一是普遍依賴垃圾出口來實現垃圾最末端處理。垃圾末端處理成本較高且難以避免產生污染，為此，發達國家從20世紀80年代起將大量簡單分類的垃圾出口到以中國為主的發展中國家。中國作為最大的“洋垃圾”接收國，僅2016年就接收了全球56%的垃圾，其中包括730萬噸廢塑料。隨著中國限制垃圾貿易，發達國家的垃圾處理將受到巨大影響。二是長期的過度消費習慣使垃圾減量工作進展緩慢。紐約作為經濟發達的國際城市，人均垃圾生產量是全球平均水平的3倍，旺盛的商品消費需求使垃圾減量工作進展緩慢。三是過于細致的垃圾分類政策造成垃圾收集成本高、效率低。倫敦等城市分時分類的垃圾收集政策使市政部門必須配備多輛垃圾車以滿足分類收集要求，而對不合規垃圾的重復收集使工作效率大打折扣。

[1] 中共北京市委、北京市人民政府：《關于全面推進生活垃圾處理工作的意見》，http://www.bda.gov.cn/cms/ljf l tzgg/165.html.

[2] 劉梅：《發達國家垃圾分類經驗及其對中國的啟示》，載《西南民族大學學報（人文社會科學版)》，2011年10月，第98-101頁。

[3] The City of New York Department of Sanitation, https://www1.nyc.gov/assets/dsny/site/home.

[4] 《日本人竟然對垃圾分類說：NO！》，http://t.zgzhhw.com/weixuan/2018/0416/14326.html.

[5] The North London Waste Authority (NLWA),http://www.wiseuptowaste.org.uk/.

[6] 首都社會經濟發展研究所日本經營管理教育協會課題組：《日本東京處理垃圾污染之對策》，載《國際觀察》，2009年11月，第53-55頁。

[7] 《2018年中國正式向“洋垃圾”發出禁令》，http://www.sohu.com/a/224613919_200899.

[8] 《美國紐約的垃圾管理經驗》，http://www.cncxhw.com/intecontent.aspx?id=170800749.