稅務機構(gòu)分合改革的邏輯起點與歷史必然

●胡怡建 嚴才明

胡怡建，上海財經(jīng)大學公共經(jīng)濟與管理學院資深教授、博士、博士生導師，公共政策與治理研究院院長。主要研究方向為稅收理論、政策、制度和管理。著有《稅收學》《稅收經(jīng)濟學》《國際貿(mào)易稅收》《轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟中的稅收變革》《稅收逃逸的形成與治理》《深化改革 構(gòu)建公平、正義現(xiàn)代財稅體制研究》等著作。

1994年，我國實行分稅制財政體制改革，稅收按收入歸屬分為中央稅、地方稅和中央與地方共享稅。順應分稅制改革分稅分管的要求，稅務機構(gòu)相應實行國地稅分設并分別轉(zhuǎn)隸于中央與地方。這次順應國務院機構(gòu)改革要求，再將國地稅機構(gòu)由分設向合并轉(zhuǎn)變。24年的稅務機構(gòu)設置經(jīng)歷了由財稅合一到國地稅分設，再由國地稅分設向稅務合并輪回。分合改革的邏輯起點在哪里，是分久必合的歷史必然，還是特殊時期順應宏觀調(diào)控政策需要，值得我們深入分析思考。

一、稅務機構(gòu)由合一向分設改革

我國現(xiàn)行稅收征管體制是順應1994年分稅制財政體制改革而設立，國地稅分設分稅分管體制模式。即中央層級設立國家稅務總局，作為國務院主管稅收工作直屬機構(gòu)；省及省以下層級稅務機構(gòu)分設為國家稅務局和地方稅務局兩大稅務征管系統(tǒng)，分別履行中央稅、中央地方共享稅和地方稅的征收管理職責。

（一）實行分稅制改革的背景

我國自1978年改革開放后，為充分調(diào)動地方政府和企業(yè)積極性，對地方擴權(quán)放權(quán)，由高度集權(quán)的財政統(tǒng)收統(tǒng)支改為相對分權(quán)的地方財政包干；對企業(yè)減稅讓利，國有企業(yè)由利潤上繳改為依法繳納企業(yè)所得稅。擴大企業(yè)和地方政府自主財權(quán)財力的利改稅和包干制財政體制改革，極大地調(diào)動了企業(yè)和地方政府積極性，企業(yè)經(jīng)濟實力和地方財政財力明顯增強。但在財力結(jié)構(gòu)上也出現(xiàn)了財政收入占GDP比重、中央財政收入占財政收入比重持續(xù)下降的問題。數(shù)據(jù)顯示，1984年利改稅至1994年分稅制改革，財政收入占GDP比重由22.57%降為12.19%，中央財政收入占全國財政收入比重由40.5%下降至22%。兩個比重持續(xù)下降使國家財政財力和中央財政調(diào)控能力受到嚴峻挑戰(zhàn)。為此，中央于1994年實施了分稅制財政體制改革，依據(jù)稅源將稅收分為中央稅、地方稅和中央與地方共享稅。分稅制財政體制在維持地方財政包干既得財力前提下，增收部分提高中央分享比例，更多向中央財政集中，并用分稅法律形式將中央與地方財政關(guān)系穩(wěn)定下來。分稅制財政體制不但將財政分配納入法治化、規(guī)范化軌道，并較好兼顧了中央與地方財政利益，同時調(diào)動了中央與地方積極性，從而有利于扭轉(zhuǎn)兩個比重持續(xù)下降困局，提高中央財政宏觀調(diào)控能力。

（二）實行稅務機構(gòu)分設改革的背景

順應中央與地方分稅制財政體制改革，相應配套的中央與地方分稅分管的稅收征收體制也呼之欲出。為保障中央在稅收征收管理上的權(quán)益，同時調(diào)動地方政府在稅收征收管理上的積極性，提高稅務征收管理效率，在地方層面將原有稅務機構(gòu)分設為國家稅務局和地方稅務局兩大系統(tǒng)。國家稅務局征收中央稅和中央與地方共享稅，由國家稅務總局實行垂直管理；地方稅務局征收企業(yè)所得稅及地方稅，主要由地方為主的省及以下政府垂直管理。國地稅機構(gòu)分設分管后，兩大機構(gòu)各司其職，保證了中央和地方各自稅收利益，財政收入穩(wěn)步增長，中央財政收入占比逐步提升。從1994年分稅制改革到2014年國地稅機構(gòu)合作改革前夕，全國財政收入占GDP比重已由12.19%回升到21.71%，中央財政收入占全國財政收入比重也由22%上升至46.58%。兩個比例提高極大增強了國家財政財力以及中央財政宏觀調(diào)控能力。分稅分管改革也使依法治稅理念在地方政府和納稅人中得到了深植，地方政府干預稅款征收、越權(quán)減免稅現(xiàn)象明顯減少，稅務征收管理能力提升，企業(yè)納稅奉行成本降低，稅收征收效率明顯提高。

二、稅務機構(gòu)由分設向合作改革

隨著企業(yè)所得稅、個人所得稅相繼列入共享稅，國地稅的征管范圍也相應作了調(diào)整，車輛購置費改稅、部分新增企業(yè)所得稅納入國稅管轄，營改增以后，國稅系統(tǒng)管轄的納稅人范圍和組織的稅收收入占比又一次大幅提高。而地方稅體系建設滯后，主體稅種缺失，征稅范圍一再縮小，地方政府征費收入占稅費比重越來越高，對中央財政轉(zhuǎn)移支付依存度逐年提高。隨著分稅制背景條件的變化，分稅制以及國地稅機構(gòu)分設的機制弊端也逐漸顯現(xiàn)。

（一）稅務機構(gòu)分設的局限性

從24年稅務征管實踐來看，稅務機構(gòu)分設有其合理性和必要性，但運行中也不可避免存在一些問題：

1、增加征納成本。一是征收成本，兩套獨立征稅主體與單一機構(gòu)相比，會增加征收機構(gòu)的辦公場所、設備配置的固定成本、公共行政人員成本和體系運行成本，包括兩套班子、兩支隊伍、兩套稅收征管系統(tǒng)。二是納稅成本，納稅主體要分別向兩套稅務機構(gòu)辦理稅務登記、報送財務報表和納稅申報表，接受兩個稅務機關(guān)申報、征收、管理和稽查，會增加納稅人納稅遵從成本。

2、降低征管效率。納稅人向兩個稅務機構(gòu)申報納稅、接受稽查，在納稅遵從上會發(fā)生重復上門、一表二報。兩大稅務機構(gòu)在交叉稅源的征收管理中，出于各為其主的利益需要，會存在對同一稅基認定標準不一致、稅目歸屬口徑不統(tǒng)一、信息不互通的情況。兩大稅務機構(gòu)對一個納稅人的重復稽查管理，既增加企業(yè)遵從成本和奉行費用，也增加稅務機關(guān)征收成本，降低征管效率。

3、影響公平競爭。不僅是國地稅在征管力度和尺度上的不統(tǒng)一會影響稅法的統(tǒng)一性和嚴肅性，而且作為不同利益主體，中央和地方政府都會從各自的稅源發(fā)展需要，給予隸屬稅源企業(yè)以稅收優(yōu)惠、稅收返還或財政補貼。兩套機構(gòu)間信息不互通、征管不統(tǒng)一、尺度不一致、優(yōu)惠不透明也在所難免。這些都會導致企業(yè)因為隸屬關(guān)系或征稅權(quán)歸屬的不同形成不公平競爭，產(chǎn)生市場扭曲效應。

（二）從分設獨立運行走向合作辦稅

經(jīng)過24年收入歸屬劃分和征管范圍的調(diào)整，國地稅除了隸屬關(guān)系外，分稅分管的特征越來越模糊。國稅征收的增值稅50%歸地方，國稅征收的所得稅按40%歸地方，而地稅征收的所得稅按60%歸中央。2016年，地方財政分稅收入占比已達到55%，其中很大一部分是由國稅征收。國地稅之間相互委托代征業(yè)務也大量增加，稅收征管你中有我、我中有你，分而不離。進一步深化稅收征管體制改革呼聲再起，改革勢在必行，但如何改革存在不同主張和看法，改革需要頂層設計。

2015年，中辦、國辦聯(lián)合下發(fā)的《深化國稅、地稅征管體制改革方案》（以下簡稱《方案》）認為，雖然我國從1994年實行分稅制財政管理體制改革以來，建立了分設國稅地稅兩套稅務機構(gòu)的征管體制取得了顯著成效，為調(diào)動中央和地方兩個積極性、建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制發(fā)揮了重要作用。但與經(jīng)濟社會發(fā)展、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求相比，稅收征管體制存在職責不夠清晰、執(zhí)法不夠統(tǒng)一、辦稅不夠便利、管理不夠科學、組織不夠完善、環(huán)境不夠優(yōu)化等問題，必須加以改革完善。但國地稅在征管體制上反映的問題其主要根源不在于機構(gòu)分設，而在于管理體制和機制沒有相應跟上。

為此《方案》提出了合作不合并的深化改革思路。以降低征納成本，提高征管效率，增強稅法遵從度和納稅人滿意度，確保稅收職能作用有效發(fā)揮，促進經(jīng)濟健康發(fā)展和社會公平正義為改革目標。依據(jù)依法治稅、便民辦稅、科學效能、協(xié)同共治、有序推進改革原則，從理順征管職責劃分、創(chuàng)新納稅服務機制、轉(zhuǎn)變征收管理方式、深度參與國際合作、優(yōu)化稅務組織體系、構(gòu)建稅收共治格局六大方面、31條具體改革措施著手，以建成與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相匹配的現(xiàn)代稅收征管體制。通過三年來深化征收管理改革，以及簡政放權(quán)上做“減法”，后續(xù)管理上做“加法”，優(yōu)化服務上做“乘法”的放、管、服改革，如聯(lián)合辦稅、聯(lián)合咨詢、聯(lián)合評估與稽查、涉稅事項最多跑一次等工作開展，解決了納稅人兩頭登記、一表二報、分頭辦稅、被重復評估檢查的問題，明顯提升和優(yōu)化了稅收征收管理。

三、稅務機構(gòu)由合作向合并改革

2015年實施的合作不合并改革，起到了降低稅務征收管理成本和企業(yè)納稅奉行成本、提高征管效率的作用。但合作畢竟只是操作層面的改良，治標而未治本，未涉及機構(gòu)、人員、經(jīng)費、征稅權(quán)等更高、更深層面的體制變革，無法有效解決機構(gòu)場所重復建設、人員重疊配置等不同利益主體間深層次問題，納稅人也有分頭交、兩頭跑的煩惱。當下，要從合作進一步走向合并改革，既有全面深化國務院機構(gòu)改革外部大環(huán)境原因，也體現(xiàn)了中央著力解決兩個稅收征收主體帶來的征收成本、運行效率和奉行費用等體制缺陷問題的決心。

（一）稅務機構(gòu)合并改革外部大環(huán)境

這次全國人大通過的國、地稅機構(gòu)改革從外部大環(huán)境看，是國務院全面深化機構(gòu)改革中的一項改革。國務院機構(gòu)改革以簡政放權(quán)、精簡機構(gòu)為邏輯起點，按照優(yōu)化機構(gòu)設置和職能配置、理順職責關(guān)系要求，對相關(guān)機構(gòu)進行重新整合。改革涉及眾多部委簡并和取消，改革力度之大、影響面之廣、觸及的利益關(guān)系之復雜，是改革開放以來前所未有的。

如果我們把國地稅征管體制改革放在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設以及國務院機構(gòu)整體大部制改革背景下分析，國地稅合并改革雖在預料之外，但在情理之中，順理成章。首先，現(xiàn)在的中央與地方關(guān)系已與提出分稅制并實行分稅分管的時代完全不同。當初分稅制是在中央財力不足和中央權(quán)威不足的環(huán)境下提出，通過將稅務局一分為二，其中國稅部分直歸中央管轄、實行垂直管理，起到確保中央財政財力和調(diào)控能力，防范一些地方通過不征稅、減免稅等途徑侵蝕中央稅基，或者挖稅引稅。24年后時過境遷，中央財政收入占比提升，中央財政調(diào)控能力增強，中央絕對權(quán)威樹立，國地稅機構(gòu)設置不再是中央與地方之間你管還是我管的討價還價博弈，而是為實現(xiàn)提高稅務行政效率、降低納稅成本、推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設目標的制度變革。

從整個財稅體制改革要求看，十九大報告指出，要加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央與地方財政關(guān)系。我國實行統(tǒng)一領(lǐng)導、分級管理的財政體制，分級管理需要事權(quán)劃分與支出責任清晰確定，區(qū)域均衡要求地區(qū)間基本公共服務均等化并有相應的財力保障。與此相對應，稅制改革也將是一個整體，不會再有稅種歸屬意義上的國稅地稅之分，增值稅可以一半歸地方使用，地方稅不再是完全意義上的地方稅收，國有產(chǎn)權(quán)收入也可以提供全國性公共服務。對政府而言，左手右手都是手、國稅地稅都是稅，稅收到國庫后，在中央與地方之間如何分由中央統(tǒng)籌決策。對納稅人而言，無論是稅是費，交給政府本質(zhì)上都是稅，都有依法繳納義務，也有取之于民、用之于民的權(quán)利。因此，國地稅合并也是為新時代財稅體制改革新征程保駕護航的需要。

（二）稅務機構(gòu)合并改革內(nèi)部小環(huán)境

這次全國人大通過的國、地稅機構(gòu)改革從內(nèi)部小環(huán)境看，是在全面實施營改增背景下提出的。2012年我國實行了服務業(yè)營改增試點，2016年我國進一步全面實施了服務業(yè)營改增。全面實施營改增后，作為地方稅的營業(yè)稅改為中央與地方五五分享的增值稅，從稅收征管體制考慮，作為共享稅的增值稅自然也轉(zhuǎn)為國稅系統(tǒng)征收管理。由于現(xiàn)行稅收征收管理體制兩大稅務機構(gòu)分屬于中央國家稅務局垂直管理和省及以下政府垂直管理，人員編制和經(jīng)費配置互相獨立運行，在征管任務發(fā)生重要變化情況下，國稅任務和地稅任務難以協(xié)調(diào)，而人員、經(jīng)費等資源配置無法及時作出相應調(diào)整，難以適應稅制、體制改革對征管體制改革的要求。

應該說，2015年國地稅征管體制改革之所以沒有合并而是合作，還與稅務機構(gòu)體系龐大、改革難度大有關(guān)。一是國地稅涉及中央與地方兩級，省、市、縣地方三級，遍布全國各地；二是人員眾多，全國國稅和地稅系統(tǒng)現(xiàn)有在職干部總數(shù)近80萬人，占整個公務員隊伍的十分之一；三是情況復雜，稅務機構(gòu)不但承擔征稅，還承擔著稅外收費、基金征收和管理職責，而稅費收入與地方政府利益關(guān)系密切。考慮到地稅局作為收入組織機構(gòu)是地方政府比較看重的政府組成部門，稅務部門全歸地方管不現(xiàn)實，而保留地稅局則能調(diào)動地方政府積極性。在當時稅務機構(gòu)獨立推進改革的背景下，選擇合作而不是合并也是一種次優(yōu)選擇。然而，也正由于2015年的國稅地稅合作改革推進了國地稅的深度合作，加上金稅三期國地稅核心征管信息系統(tǒng)一體化的推進，在運行層面為這次國地稅合并改革創(chuàng)造了良好的基礎(chǔ)條件。而這次進一步向更高、更深層次的合并改革推進，是中央頂層設計，全面深化機構(gòu)改革的戰(zhàn)略決策，有其歷史的必然。

從長遠看，國地稅合并改革將順應深化稅制改革，理順稅收征管體制，提高稅收征管效率、服務質(zhì)量，建立更加公平公正的稅收治理環(huán)境，更好發(fā)揮稅收在提升政府治理體系和治理能力中的作用。■

（作者單位：上海財經(jīng)大學公共政策與治理研究院、浙江省金華市國稅局）