政府采購政策功能效果評價指標的構建

●章 輝

黨的十九大報告作出“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段”的重大判斷，并提出“全面實施績效管理”的要求。2017年中央經濟工作會議進一步指出，“推動高質量發展是當前和今后一個時期確定發展思路、制定經濟政策、實施宏觀調控的根本要求”，必須加快形成包括指標體系、績效評價在內的一系列推動高質量發展的有效措施。筆者認為，作為現代財政制度重要組成部分的政府采購制度，從推動高質量發展的宏觀視角來思考政府采購政策功能的優化，是經濟發展新階段所賦予的新使命。然而，政府采購政策功能優化的決策依據又是建立在對其功能效果作出科學、客觀評價的基礎之上，且政府采購政策功能效果評價首先需要構建科學的評價指標。鑒于此，本文集中討論如何構建政府采購政策功能效果的評價指標，從而為政府采購政策功能效果評價提供實施途徑，進而可以為服務推動高質量發展的政府采購政策功能如何優化提供啟示。

一、政府采購政策功能效果評價指標設計思路

（一）指標框架要體現政策評價的特點和要求

作為政策評價，評價指標應是由政策投入、政策執行、政策產出、政策效果以及政策持續等“版塊”構成的具有因果關系的結構體系。

如圖1所示，作為政策評價的五個基本“版塊”，每一“版塊”均具有不同的評價指向。具體而言，政策投入“版塊”指向政策的制定、完善和細化，以及配套政策的出臺，體現了作為公共產品屬性的政策供給情況；政策執行“版塊”指向政策的實施過程，涉及政策的落實、推進和保障，屬于政策落地后的過程管理，資源配置效率和X效率①的高低在這一過程會影響后續的產出；政策產出“版塊”指向政策效率，政策效率的衡量可以是政策目標的數量結果，也可以是每一產出的單位成本；政策效果“版塊”指向政策產出的質量，反映政策投入是否有效，政策實施是否必要，政策產出是否達到既定目標；政策持續“版塊”則基于政策效果，反思政策出臺及實施的價值，以及政策是否需要持續或退出。如果政策有持續的價值，還可以基于前面四個“版塊”的綜合評價，提出政策的完善建議。

盡管評價“版塊”各有指向側重，但“版塊”之間又具有前后相依的邏輯關系。這種邏輯關系主要體現在：政策執行是以政策投入為前提和基礎；政策投入的規章制度又是政策執行的依據，也是政策功能效果評價指標評判的依據；政策投入和政策執行的共同作用，才可能有政策產出。另一方面，政策投入和政策執行也可能沒有產出，所以說，“良好的管理本身并不是目的”；政策產出是政策效果的必要條件，但不是充分條件。換句話說，政策有產出，未必有效果，甚至可以說“如果沒有取得理想的效果，那么完整的執行程序只是浪費時間和金錢而已”；但政策有效果，則必定以產出為前提；政策持續則是基于政策效果評價后的反思，如果政策需要持續，則要進一步考慮：政策是否有完善的必要（政策制定）；過程管理是否有效（政策執行）；政策產出是否體現效率；政策效果是否可以進一步提升。

圖1 政府采購政策功能效果評價“版塊”

當然，以上五個“版塊”只是說明基于政策評價所具有的特點和基本要求而需具備的構成要件，至于如何將不同“版塊”的指向內容具體化，則需要對不同“版塊”設計出具體的評價指標。

（二）指標設計需要反映指標框架的內在關聯并指向政策效果

借鑒新公共管理理論，政府采購政策功能效果評價指標可以分為經濟性指標、效率性指標、有效性指標和公平性指標。

圖2 評價“版塊”與指標屬性的邏輯關系

如圖2所示，經濟性指標用來考察政策從投入到執行的機會成本，包括政策投入的必要性、可行性、時效性和完備性等。效率性指標用來考察政策投入、政策執行后的產出情況，也可以簡單理解為政策投入與產出的相關性考察。但政策產出絕不僅僅是政策投入的結果，還有賴于政策協調和配合，乃至政策執行主體的主觀能動性。因此，政策產出是政策本身、政策配置效率和X效率的“復合函數”。有效性指標用來考察政策計劃目標或效果的實現程度，顯然，政策計劃目標或效果的基礎是政策計劃數量的實現，也就是政策產出目標的實現，而政策產出又是政策投入和政策執行的結果。因此，圖2中，有效性指標體現了政策投入、政策執行到政策產出，再到政策效果的重重邏輯遞進關系。公平性指標用來考察政策結果的公平程度。從公平性指標與評價“版塊”度量的邏輯關系來說，其在整個指標體系構成中與有效性指標的邏輯關系地位是一致的，但考察的重點卻不一樣。因為有效性指標并不能反映政策效果實現中的結果公平問題。比如說，利用政府采購促進中小企業發展，有效性指標可以反映有多少中小企業由于該項政策而獲得了支持，對這些企業產生了哪些有益的效果；但在中小企業內部，不同中小企業政策受益的公平性卻不能得到反映；由于對中小企業實施的政府采購優惠政策，對其他企業又是否產生了公平性問題，也同樣在有效性指標中得不到反映。

從經濟性指標、效率性指標、有效性指標、公平性指標與評價“版塊”的對應視角考察，盡管側重點不同，但又因為內在的邏輯關系，最終都指向了政策效果。如果從政策實施的單個周期看，政策投入、政策執行、政策產出和政策效果已構成了一個完整的政策評價客體系統。但是，很多政策并不是一次性的，而是有持續性，這就需要有政策持續“版塊”。政策持續的判斷是需要綜合經濟性指標、效率性指標、有效性指標和公平性指標的評價結果而做出，實際上基于本輪政策效果的評價結果，而對下一輪政策投入、政策實施、政策效率和政策效果給出合理化建議。另一方面，政策性評價中包括政策持續這一評價“版塊”，也體現了政策評價與單個項目評價的不同。因為單個項目的效果評價，只需要回答項目產生預期結果的程度；而政策效果評價還需要回答政策決策的合理性。奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中對此作了一個很形象的說明：以清掃街道為例，如果是項目效果評價，則是關注市民對街道清潔的滿意程度；如果是政策效果評價，則要詢問市民，他們希望把公共資金花在保持街道整潔上面，還是花在他們贊成的其他方面，如建造道路或重新鋪路之類。

（三）評價指標要做到全面性和可操作性的統一

評價指標首先要具有全面性。這就要求指標體系盡可能地全面覆蓋政策的所有指向，能反映政策的方方面面。就政府采購政策功能而言，包括調控功能、效率功能、協調功能和規范功能四個方面。因此，從指標設計的系統性考慮，政府采購政策功能效果評價指標應是四個方面功能評價指標的綜合。評價指標還要具有可操作性。這就要求指標數據具有可獲得性，要求能夠通過資料查閱、問卷調查、訪談等方式采集到指標數據。指標要盡可能量化，避免評價時的主觀隨意性。

評價指標設計的全面性和可操作性，既具有統一性，也具有矛盾性。一方面，指標設計只有做到全面性，才能具有評價的可操作性。否則，評價的價值和意義無法體現；另一方面，指標設計的全面性，必然會影響部分指標的可操作性，有些指標雖然有必要，也很有價值，但無法獲得相關數據。

對于指標設計全面性和可操作性的矛盾，筆者認為，指標全面性的要求是基礎，但指標的可操作性是評價工作的保障。不能因為一味地追求全面性，而使得評價工作難以進行下去，這就是得不償失。可行的辦法是：一是尋求替代指標。在經濟學上，我們通常說，最優永遠無法實現，我們只能追求次優。替代指標就是一種次優的選擇，也是評價工作靈活性的體現；二是對于部分既不可或缺又不能找到替代的指標，可以保留在指標體系中，在評價時，暫時對該指標不予評判，等將來條件成熟時，在政策后續評價中再對該類指標實施評判。這樣，既保證了關鍵指標的存在性，又不影響評價工作的開展；三是對于部分指標需要大膽地放棄。這類指標的重要性比上面所說的保留不評的指標要低，但評價數據的獲取卻完全不可能。

二、政府采購政策功能效果評價指標的選擇及構成

政府采購政策功能效果評價指標的選擇和構成，是指標框架的填充和細化，并最終構成一個可以操作的評價指標體系（見表1）。

（一）政策投入類指標的選擇及構成

政策投入反映的是政策的制定和出臺，從制度上為政策執行提供保障。在政策評價中，政策投入類指標主要是考察政策的有和無。

政府采購政策投入的內容包括主體政策和配套政策。政府采購主體政策是政府采購執行的關鍵依據，涉及政府采購法及其實施條例、促進政府采購政策功能的規章、政府采購當事人的行為規范等。政府采購配套政策則是保障各項政策順利實施的輔助制度，主要包括政府采購預算和政府采購資金支付兩個方面，分別從采購預算和采購資金支付規范兩方面為政府采購執行提供保障。

因此，政府采購政策功能效果評價指標體系中，政策投入類指標由主體政策及其細化、配套政策投入兩個二級指標構成。其中：主體政策及其細化指標又進一步細分為政府采購法律及其條例、政府采購當事人行為規范、促進政府采購政策功能的規章三個三級指標；配套政策投入指標則由預算編制配套政策和政府采購資金支付配套政策兩個三級指標進一步細化考察。

（二）政策執行類指標的選擇及構成

政策執行是政策的具體實施，反映的是政策從制度到實踐的轉化，或者說是政策要求的“落地”。從政府采購政策的執行看，主要指向政府采購政策執行的保障機制、政府采購執行的流程規范和政府采購政策功能導向的彰顯三個方面。

政府采購政策執行的保障機制為政府采購實務有效開展提供了工作環境或工作要求，主要包括管采分離、應采盡采、集采機構監督考核、投訴處理四個方面。管采分離要求政府采購監督管理與操作執行相分離，從而確保財政部門監督管理職責的落實和集中采購機構獨立操作運行。應采盡采體現了依法采購，既要杜絕規避政府采購的行為，又要穩步擴大政府采購的范圍。從政府采購政策功能效果體現視角來說，應采盡采是從政府采購規模上促進了政府采購功能的實現。作為承擔集中采購任務的專門機構，集中采購機構執行政府采購的法律、行政法規和規章的情況、采購范圍、采購方式和采購程序的執行情況、集中采購機構內部管理、集中采購機構從業人員的職業素質和專業技能、集中采購機構的服務質量、集中采購機構及其從業人員的廉潔自律等，都會影響政府采購政策功能的實現程度。在政府采購政策執行過程中，規范政府采購供應商投訴及財政部門受理投訴的行為，則可以從機制上保護政府采購當事人合法權益，維護政府采購秩序，保障政府采購的規范運行，促進政府采購政策功能的實現。因此，從保障機制方面考察政府采購政策的執行，選擇了管采分離、應采盡采、集采機構監督考核、投訴處理四個指標。其中：集采機構監督考核又進一步細化為考核結果公開、考核內容和考核方式三個下級指標；投訴處理則是通過投訴渠道和程序及結果處理兩個下級指標來具體考察。

從政府采購流程的視角，可以將政府采購執行過程分解為采購前、采購中和采購后三個不同的階段。由于每一階段政府采購執行的對象和側重點不同，因此，政府采購執行流程不同階段所規范的內容也應有差異。

采購前規范的重點就是采購預算的編制。同時，合理編制政府采購預算也是采購中和采購后規范和修正政府采購執行的一個重要依據。采購中的規范主要是針對采購周期長、逆向選擇、串謀與勾結，涉及政府采購的方式選擇風險、尋租風險與委托－代理風險。采購后的規范主要針對采購對象交付不及時、供應商售后服務差、采購信息反饋不靈，具體措施則是通過構建簽約供應商的跟蹤信用評價體系與完善政府采購的信息反饋制度。

根據政府采購執行不同階段規范重點的差異，政府采購執行流程規范的考察指標相應設置為：預算約束、采購實施和驗收評價三個指標，分別對應采購前、采購中和采購后三個不同的采購階段。其中，采購實施的考察又分別從信息公開、采購方式和采購評審三個方面具體化；驗收評價的考察則細化為驗收管理和績效評價兩個指標。

政府采購政策功能實現的途徑因功能內容不同而有區別。具體而言：政府采購政策功能中的效率功能和規范功能的實現途徑本身就融入政府采購實踐的方方面面，這類功能通過政府采購制度完善、機制優化、采購方法方式科學設計、過程監控、結果考核就能得到促進。因此，效率功能和規范功能的考察，也就可以通過政府采購政策執行的保障機制、政府采購執行的流程規范來予以反映。而政府采購政策功能中的調控功能和協調功能，卻需要有專門的政策導向，才能使得這類特定的功能得以實現。因此，政府采購政策功能導向考察指標的設置就集中于反映調控功能和協調功能，分別從促進自主創新、促進中小企業發展、節能產品優先采購、環境標志產品采購和進口產品審核管理等五個指標來考察，各指標又分別下設具體指標（詳見表1）。

（三）政策產出類指標的選擇及構成

政策產出是政策效果實現的必要條件，另一方面，政策產出又是政策投入與政策執行的結果。因此，政策產出可以分別從政策保障與流程規范產出和政策導向產出兩方面考察。

政策保障與流程規范產出反映因政府采購政策實施中的規范和有效推進對促進政府采購規模增長、政府采購預算執行、政府采購中當事人權益保障等方面的結果。因此，衡量政府采購政策保障與流程規范產出的指標設置為：政府采購規模增長率、政府采購支出占財政支出的比重、政府采購規模占GDP的比重、政府采購計劃執行率和政府采購投訴處置率5個指標。

政策導向產出反映政府采購政策功能中具有特定導向性功能政策的執行結果，這種具有特定導向性的功能不可能通過政府采購流程規范和規模擴大而自動實現。結合《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）實施以來的政府采購導向性政策的實施內容，設置中小企業合同授予占政府采購規模的比重、節能產品采購占同類產品的比重、環境標志產品采購占同類產品的比重和進口產品政府采購增長率等4個政策導向產出的考察指標，分別衡量政府采購在促進中小企業發展、優先采購節能產品、保護環境和促進民族產業發展等方面的政策功能產出。

（四）政策效果類指標的選擇及構成

政府采購政策功能包括規范功能、效率功能、調控功能和協調功能四個方面。相應地，政府采購政策功能效果的考察也就從這四個方面設置指標。

政府采購的規范功能主要體現在規范政府行為、促進廉政建設和規范市場體系三個方面，因此，對政府采購政策規范功能考察指標設置為：政府集中采購比重、政府采購公開招標比重、政府采購資金財政直接支付比重和政府采購領域重大違規、違法案件發生率。指標選擇的依據是：一是集中采購更有利于發揮政府采購的規模效益、也能夠較好體現政府采購公開、透明的原則，便于監控。二是公開招標方式無論是在透明度上，還是在程序上，都是最富有競爭力的，也最能體現公開、公正和公平的原則。三是政府采購資金直接支付有利于財政資金的過程監控，保障資金的安全和支付時效。四是政府采購領域的違規違法案件發生率可以從反面反映政府采購執行規范情況。

政府采購的效率功能就是要提高政府采購資金的使用效益，這也是我國《政府采購法》的立法宗旨之一。通常用來刻畫政府采購資金使用效率的指標是政府采購資金節約率，而將政府采購支出彈性作為考察政府采購效率功能的補充指標，則是因為政府采購效率離不開財政支出中政府采購支出的增長趨勢，離開規模談效率，其效率本身的價值不大。

政府采購的調控功能是通過政府采購的合同授予、規模調整、對象取舍等方式，達到既定的宏觀調控目標。我國政府采購的調控功能主要體現在：增加就業、穩定物價、維護社會公共利益、扶持中小企業、促進民族經濟和激勵自主創新等。因此，在考察指標設置上，主要選擇了新增就業的政府采購支出彈性、服務類政府采購規模變動彈性、政府采購扶持中小企業效果和政府采購對物價穩定的促進等指標。

政府采購的協調功能是通過調整采購對象的范圍、規模以及供應商的準入制度來實現，因此，主要從政府采購范圍結構的變動、政府采購區域經濟發展協調效果、公共機構節能情況和政府采購環境保護功能效果等方面具體考察政府采購協調功能效果。

（五）政策持續類指標的選擇及構成

政府采購政策功能的持續性，依賴于兩個方面：一是客觀方面，是指政府采購政策設計能否滿足政策持續的客觀需要。包括政府采購政策之間的協調和政府采購政策的未來規劃及其完善，體現為政策本身的生命力；二是主觀方面，是指政府采購當事人的認知。所有政策都需要當事人來執行，當事人主觀能動性的差異，會表現在政策實施效果的差異上，甚至會由于當事人對政策的不理解、不認同，而導致政策執行過程中的走樣和形式主義。因此，對政府采購政策功能持續性的考察指標就分別從政府采購政策設計和政府采購當事人的認知兩方面來設置。

表1 政府采購政策功能效果評價指標體系

三、政府采購政策功能效果評價指標的權重及賦值

政府采購政策功能效果評價指標體系中，一級指標權重分配比例的原則基于以下幾個方面：一是突出效果導向。政府采購政策功能效果是否實現，是政府采購政策功能評價的歸宿，也是反思政策投入、政策執行和政策產出的依據和參照，是政策持續判斷的基礎。二是體現政策產出是政策效果的基礎。政策產出是政策效果的必要條件，前文已分析。另一方面，政策產出不一定同時伴隨政策效果，有些政策效果的體現可能需要經過很長時間，這就是政策產出的效果時滯，但不能因為暫時沒看到政策效果，而否定政策產出的必要性。三是強調政策執行作為政策投入與政策產出的橋梁作用。政策執行不僅是政策的機械操作，更受政策執行主體的主觀能動性影響。因此，即使是完美的政策投入，如果政策執行主體出現消極對待、政策理解偏差等，都可能降低政策投入的產出和效果的水平，更何況還可能存在政策被束之高閣的問題。四是兼顧政策既定的考量與政策優化的可能。政策投入是政策法規的制定和出臺，具有客觀性。在政策評價期間，政策規章是既定的。從某種意義上說，政策效果評價就是對既定政策執行以及由此而帶來的產出與政策目標實現的衡量。同時，政策效果評價又不同于計劃實施效果的評價，政策效果評價需要反問政策是否必要、是否合理、是否可行、是否需要退出或持續，而這些在計劃實施效果評價中是不需要涉及的。

按照以上原則，政府采購政策功能效果評價指標體系中一級指標權重分配如下：政策投入占權重的12%；政策執行占權重的21%；政策產出占權重的27%；政策效果占權重的30%；政策持續占權重的10%。評價指標體系中二級及下屬級指標設置明細、權重分配與指標賦值詳見表1。

四、小結

構建政府采購政策功能效果的評價指標，可以為評價政府采購政策功能效果提供實施途徑，進而為服務推動高質量發展的政府采購政策優化提供啟示。

政府采購政策功能效果評價指標設計應遵循三個方面的思路：指標框架要體現政策評價的特點和要求、指標設計需要反映指標框架的內在關聯并指向政策效果、評價指標要做到全面性和可操作性的統一。政府采購政策功能效果評價指標體系由投入類指標、執行類指標、產出類指標、效果類指標和持續類指標組成。投入類指標由主體政策及其細化、配套政策投入兩個二級指標構成。執行類指標可以從政府采購政策執行的保障機制、政府采購執行的流程規范、政府采購政策功能導向的彰顯三個方面設置。產出類指標可以分別從政策保障與流程規范產出和政策導向產出兩方面設置。效果類指標則是從規范功能效果、效率功能效果、調控功能效果和協調功能效果四個方面設置。持續類指標可以從政府采購政策設計和政府采購當事人的認知兩方面來設置。■

注釋：

①X效率理論由萊賓斯坦（Harvey Leibenstein）在20世紀60年代創立。在新古典經濟學的視野中，效率的指向是配置效率。實際上，個人目標與團體目標存在不一致，個人也并不總是努力工作，這就表明存在與配置效率不同的效率問題，即X效率。