破解民間資本參與PPP困境

吳亞平

對于不具備專業優勢但投融資能力較強的民間資本而言，通過設立或認購產業投資基金的方式間接投資參與PPP項目，也是一種可行的路徑。

為支持鼓勵民間資本參與PPP項目，國家有關部門在PPP政策文件中也提出了明確的政策導向，2017年11月國家發展改革委還專門發布了《關于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項目的指導意見》（簡稱“民十條”），提出了具體的政策措施和相關要求。為貫徹落實國家相關政策要求，激發民間資本的活力和動力，促進民間資本更好地參與PPP項目，需要地方政府和民間資本共同努力。

對民間資本來說，首先要注重練內功、提升能力。支持引導民間資本通過PPP模式參與基礎設施和公共服務項目建設，對進一步激發民間有效投資活力乃至促進民營經濟持續健康發展具有重大意義。但在基礎設施和公共服務領域，在PPP項目社會資本方的準入方面，并不意味著民間資本擁有超過其他社會資本方的“特權”。

公平競爭是對包括民企、國企乃至外資等各類投資主體的共同要求。在營造公平競爭環境方面，國家也專門提出了相關要求，包括不得以任何名義任何形式限制民間資本參與、合理確定PPP項目社會資本方資格和科學設置評標標準等。

這些政策要求雖然首先是對地方政府實施PPP項目前期工作尤其是社會資本方遴選工作的要求，但也為民間資本投資參與PPP項目指明了道路，即“練內功”從而提升PPP市場競爭力。具體而言，民間資本可以根據自身發展戰略定位并結合自身優勢和特點，在投資、建設、運營等不同環節提高投融資能力、專業技術水平、管理能力和信用水平等綜合能力，從而獲得相對于其他社會資本方的比較優勢。

另外要注重強強聯合、優勢互補。不同基礎設施和公共服務行業領域的PPP項目，技術經濟特點不同，項目投資規模不一，投資回報機制、主要風險因素、建設和運營管理要求等也不盡相同。

從民間資本來看，各主體的投融資能力、專業技術水平、建設和運營管理能力、風險管控能力和信用水平也不一樣，對投資領域、投資區域、投資回報和投資風險的偏好不盡相同。民間資本這種“能力錯配”和“投資偏好錯配”無疑對民間資本參與PPP項目構成了很大影響和制約。

實踐中，民間資本面臨的所謂“玻璃門、彈簧門、旋轉門”等問題，看似地方政府對民間資本的一種所有制偏見或歧視，很大程度上也與民間資本自身“能力錯配”和“投資偏好錯配”直接相關。針對這兩種“錯配”問題，為更好地參與PPP項目，民間資本要積極創新參與方式方法，包括通過強強聯合、混合所有制、中外合資等方式，實現民（企）一民（企）、民（企）一國（企）、民（企）一外（企）的協同協作和優勢互補。對于不具備專業優勢但投融資能力較強的民間資本而言，通過設立或認購產業投資基金的方式間接投資參與PPP項目，無疑也是一種可行的路徑。

民間資本注重誠信建設、增強社會責任感是落腳點。PPP模式的出發點和落腳點是面向社會公眾提供優質、高效的公共產品和服務，PPP項目持續安全穩定運營直接涉及社會公眾的切身利益。地方政府在選擇社會資本方時對民間資本難免存在不同程度的不信任。

民間資本要增強社會責任感，以公共服務質量和社會公眾利益為重，切實履行PPP合同約定，確保PPP項目持續安全穩定運營，為社會公眾提供符合預期數量質量要求和安全穩定的公共產品和服務。民間資本要嚴格遵守國家相關政策法規，嚴格自律，加強對PPP項目在環保、安全、職業病等負外部性問題的管理和控制。與此同時，民間資本也可以通過適當的方式主動披露和宣傳業已履行的社會責任，提高政府和社會公眾的信任度。

為增強社會責任感，加強誠信建設，建議民間資本PPP項目公司可參照上市公司的相關做法，每年發布PPP項目“社會責任報告”，對與PPP項目直接相關的安全、環保、職業病和公共服務績效考核等情況，以及項目的經濟、社會、環境等效益和影響等信息，進行系統性的梳理和總結，并通過所在地政府網站和主要媒體向社會公眾及時披露。

（作者為國家發展改革委投資研究所體制政策室主任、研究員）