新一輪財稅體制改革：中央和地方關系再磨合

趙一葦 賀斌 姜璇

統一后的稅務機構，既要保障中央的財稅收入，又要積極引導地方經濟發展。

中國的財稅改革史上，幾乎每一次稅收征管的改革，都是一次中央和地方財權的博弈。

“如果說稅制改革是機械變化，各個零件安好，能夠靈活運轉就行，那么財政改革就是化學變化，收支平衡是第一位的，收入的增減反在其次。”中國財稅博物館首任館長、原浙江省財政廳廳長兼地稅局局長翁禮華用一個生動的比方，解釋了財政和稅制改革的關聯和異同。

近幾年，全國人大財經委員會副主任委員、國家發改委原副主任彭森在全國人大財經委工作的會上幾乎每年都提稅改的問題。他認為，應該加快推進中央和地方事權財權的劃分，特別是轉移支付制度亟須改革。

中央與地方的艱難談判

在1949年到1979年的30年間，中國的財政體制總體上實行“統收統支”的體制，輔有短期實行過的收支掛鉤和收入分成型的財政體制。這種財政體制將全國的絕大部分財力集中在中央，由中央統一核撥各級政府的開支。

自上世紀80年代改革開放之后，農村聯產承包責任制的興起推動財政上實行“分灶吃飯”的財政體制改革，開始實行包干制。稅收由地方負責征繳，超過收入基數的增量部分，按一定比例上繳中央財政。

大包干體制對激發地方和企業的活力發揮過一定的積極作用。但是，中央對地方的各類包干體制，實際結果是“包死了”中央財政。富裕地區有稅源但不愿多收，因為如果多收，超過部分就要與中央分成。一些地方通過各種減免企業稅收、虛報虧損等機制截留中央稅款的現象頻頻出現，致使中央財力不足。

1993年7月，時任國務院副總理朱镕基在全國財政會議上首提分稅制改革的想法。

根據改革設想，在稅制改革的基礎上，將所有稅收按稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅。而一個重要的目標，就是增強財政的再分配能力和中央財政的宏觀調控能力，具體要求是提高財政收入占GDP的比重和中央財政收入占全國財政收入的比重。

地方財權顯然受到影響，改革阻力可想而知。1993年9月，朱镕基帶領國家體改辦、財政部、國稅總局及銀行的60多位干部，在兩個月時間內，一行走訪了13個省、市、自治區，和地方進行談判，過程異常艱辛，特別是在收入劃分和基期年的確定這兩個主要利益參數上，最終達成共識。

財權和事權不對稱問題

1994年，國務院決定省及省以下稅務局分設為國稅局和地稅局。1994年正式實施的分稅制財政體制規定，與收入劃分辦法相配套，建立中央和地方兩套稅務機構分別征稅。在稅收分成上，設定全國統一的稅收分成規則。在征管體制上，分設為國稅系統和地稅系統。

改革后的分稅制取得了良好的運行效果。中國財政部網站數據顯示，國家財政收入占GDP的比重在1995年的10.7%觸底后開始出現持續穩定增長態勢，中央財政收入的地位則從1993年的22%迅速提升至1994年的55.7%。

中國政法大學財稅法研究中心主任施正文認為，分稅制的積極作用主要體現在三大方面。一是央地間的財政關系趨向規范。地方收支缺口由中央通過稅收返還等轉移支付填補，財力分配上體現為“先中央后地方”，根本改變了過去的“先地方后中央”的做法，有助于形成更為合理的財政平衡體系。二是切實提高了中央財政的宏觀調控能力。三是有利于發揮國稅系統專業征管能力，同時提高地方稅務系統的業務能力和執法水平。

然而，分稅制也帶來了新的問題，由于財權上移，而事權不變，地方財政開始捉襟見肘，越到基層，財權和事權不對稱的問題越是突出。具體而言，在中央將各省的部分財力上收時，各省也上行下效，將地市政府的財力上收，地市一級則將縣鄉財力上收。結果就是大大削弱了處于低層的縣鄉一級財力，基層財政越來越捉襟見肘。

數據顯示，地方財政自給能力由1993年的102%下降至2006年的61%。2005年全國赤字縣、市達556個，赤字面27.5%，赤字額127.4億元。

為了確保基層財政穩定，浙江省財政廳決定從實際出發，繼續實行扁平化的省直管縣體制，以減省中間層級，避免其中的“雁過拔毛”問題。后來，時任國家體改辦兼專題辦主任的劉仲藜作了一個調研報告，肯定了浙江的省直管縣的做法，得到中央領導的批示，浙江的做法這才真正得到認可。

“中央請客地方買單”

進入新世紀后，出于新經濟發展和宏觀調控的需要，國家稅務總局對中央財政集中和地方稅務指導的需求增強，新經濟環境對稅務機構的辦事程序和業務效率提出更高要求，原國地稅系統分設制度遭遇了現實發展瓶頸。

中央財經大學稅收教育研究所所長賈紹華表示，分稅制在當今的經濟形勢下暴露出三大體制問題，即稅收管轄權不清、收入劃分比例不合理和機構設置重復，突出表現為央地財事權錯配引發的地方稅收亂象。由于地方的財權從1993年的78%下降到目前的55%左右，但事權卻從1993年的72%先降后升至現在的85%左右，財事權力不匹配帶來30%左右的支出缺額，而地方只能依賴于中央的轉移支付。

由于中央的轉移支付是根據地方實際情況劃撥，地方若認為劃撥額度不能滿足當地需求，就極易出現另辟蹊徑獲取財源的做法。近年來中央多次強調禁收的“過頭稅”，即為地方在時間和幅度上過度征稅，以充實地方財政的手段。

此外，分稅制原先平衡央地利益的設立初衷，也隨著稅制改革的深入和計算機技術的發展得到新的解決方案。

武漢大學稅法研究中心主任熊偉指出，隨著稅收征管系統的完善和電子化，國庫和預算制度逐步健全，征收稅款已實現在到達系統端口時自動分流，原先地方截留中央稅款的問題不復存在。同時，隨著近年稅制改革的深入，增值稅、所得稅等主要稅種成為央地共享稅，共享稅的范圍規模越來越大，央地分配比例也逐漸磨合，從前中央和地方的稅種劃分不清、財政收入相互擠壓的問題也得到解決。“從技術上講，國地稅分設已經失去最初的作用。”熊偉說。國地稅分設制度也逐漸轉變成為機構負擔。

中央和地方系統要成為一個整體

經過2002年的所得稅分享改革和2016年的全面推進營改增改革，諸如地稅征管效率低、系統資源浪費、納稅成本過高等問題愈加凸顯。在此背景下，新一輪國地稅征管體制改革已經勢在必行。

國地稅合并后，以國家稅務總局為主與省級政府的雙重領導管理體制，不僅體現為中央實現垂直領導，也體現為中央在地方事務上征求并尊重地方意見。

施正文表示，統一后的稅務機構實行垂直領導體制，需要對中央和地方雙方負責，既要保障中央的財稅收入，又要積極引導地方經濟發展。這不僅有賴于稅務機構的有效運轉，也需要政府的協調配合。

一方面，中央政府需要協助和支持地方發展，尊重地方政府在地方事務上的權力和意見。另一方面，地方政府也需要樹立大局意識，積極協助配合中央征管，幫助中央完成統籌謀劃。

在國地稅分設時期，常有地方以稅收減免作為優惠條件來招商引資，以此形成地區間的競爭格局。“可以預見，國地稅合并之后，地方稅收優惠政策的執行阻力會越來越大，地方政府以直接稅收為形式的優惠手段也會越來越少。”熊偉說。

在稅收權限收縮的環境下，地方政府吸引資本的手法將可能從稅收渠道轉向財政渠道。熊偉認為，當地方難以推行稅收優惠政策時，財政補貼、獎勵等財政支出手段或將成為新的招商引資辦法，這種方式也有利于建設全國統一的大市場。

“當前，中央和地方的事權、財權分配是本輪國地稅征管體制改革中的焦點問題。”施正文認為，現在國地稅合并剛剛起步，還處在探索階段。中央和地方的權力分配需要根據財稅體制發展趨勢進行調整，在共同探索中進一步磨合。基本原則是既要保證中央領導權，又要發揮地方積極性，充分體現雙重體制的配合性，重視協商協調和溝通合作。

國地稅合并是未來新稅制建設的重要一環，也是新時代財稅改革的一個支柱性改革措施。施正文表示，“稅制改革工作的意義不僅僅在于稅收，也是促進民主法制建設、治國理政實踐的重要組成部分。隨著民主化、法制化趨勢強化，高效、統一、規范將成為國家機構改革的大方向，此次國地稅合并的更多更長期的效應，將會在今后的稅制改革等宏觀工作中逐漸釋放。”