我國特大城市養老設施發展困境及應對策略探析

岳峰 張慶軍 駱佳

摘要：在我國老年人口規模持續增大、家庭養老負擔逐年加重、養老成本不斷提高，養老設施發展面臨困境的背景下，筆者以上海、北京、武漢等我國典型特大城市為例，借助大數據挖掘、ARCGIS等技術手段獲取特大城市養老設施的空間分布數據，并進行數據可視化處理，進而采用定量化與定性化相結合的方式分析養老設施分布存在的問題及原因，圍繞養老服務設施體系，提出城市規劃中養老設施規劃的應對策略，為特大城市如何從城市規劃角度來積極應對老齡化提供思路和借鑒。

關鍵詞：養老設施；困境；應對策略；特大城市；城市規劃

1 背景及趨勢

目前，我國正在經歷從年輕社會到老齡社會的急劇轉變，人口老齡化加劇。為積極應對人口老齡化，健全養老設施服務體系，國務院及各部委、各地方政府出臺了一系列的相關政策文件，如《關于加快發展養老服務業的若干意見（國發[2013]35號）》，希望建立“以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的功能完善、規模適度、覆蓋城鄉的養老服務體系”。

1.1 老年人口規模持續增大，養老設施需求日益增大

特大城市老年人口呈現規模大、比例高、增速快的基本態勢。截至2010年底，北京市戶籍總人口為1257.8萬，其中，60歲及以上老年人口為235萬，占總人口的18.7%，高于全國平均水平（13.31%）。2013年上海60歲以上戶籍老人為387.6萬人，老齡化率為27.1%。同期，武漢市戶籍人口822萬，60周歲以上戶籍老年人口137萬，占總人口的16.7%。根據第六次全國人口普查數據統計，2010年底，我國60歲以上老年人口數為1.78億，老齡化率為13.31%。2013年底，增為2.02億人，老齡化率為14.8%。僅2010-2013三年間，老齡化人口增加了0.24億，增速達13.5%。我國特大城市的老齡化率遠高于全國平均水平，對養老服務設施訴求更為強烈。

1.2 家庭養老負擔逐年加重，空巢老人家庭快速增長

在我國，養老模式主要有居家養老和機構養老兩種。居家養老是指以與子女共居及獨自居住為核心、以社區為依托、以專業化服務為依靠，為居住在家的老年人提供以解決日常生活困難為主要內容的養老模式。機構養老是企事業單位、醫療機構、社會團體或組織、綜合性社會福利機構或者獨立法人機構為老年人提供醫療、護理、康復、餐飲、教育、清潔衛生、文體娛樂等綜合性服務的養老模式。目前，我國養老以居家養老為主，比例高達90%以上。同時，由于我國計劃生育政策的實施效應凸顯，近年來新增老年人口多為獨生子女父母，“4-2-1”金字塔型家庭結構格局出現。同時，倒金字塔家庭結構致使空巢老人規模比重增加，近年來，空巢老人家庭數量快速增長。空巢老人面臨著生活照料、健康醫療和精神慰藉等方面的嚴峻挑戰。

1.3 土地成本、建設成本的提高導致養老成本的不斷提高

按照投資主體劃分，我國養老設施分為政府的福利性養老設施和社會養老設施兩種形式。前者的建設土地以政府免費或廉價提供為主，后者以購置土地建設社會養老設施為主。福利性質養老設施完全體現福利性服務，解決了小眾以及特殊老年人的養老需求，而作為社會養老的大部分老年人，新建社會養老設施必然帶來較高的成本，且回收資本以及周期較長，土地成本、建筑成本都大量增加，多數老年人無法承受高額的養老費用，因此養老設施建設成本成為了最重要的問題，土地成本、建設成本降低了養老設施投資方的積極性（夏元通，2013）。

1.4 政府職能由注重經濟發展向福利制度的轉型

經濟發展是福利保障的基礎。我國解決溫飽問題之后，已經步人全面提高民眾生活水平以及加大城鄉基礎設施投資建設的階段，隨著基礎設施的不斷完善，對教育、醫療、養老等領域的投資也逐漸加大。

2 當前特大城市養老設施存在的問題及原因分析

2.1 養老設施總量不足、入住率不均衡

由于我國養老設施建設處于起步階段，總量不足是普遍現象。以北京市養老服務設施為例，截至2009年底，全市機構養老床位總量僅為5.58萬張，戶籍人口中百名老人擁有養老床位不足2.5張，與國外先進水平的4-8床還有較大差距。社區養老設施，特別是農村地區的社區養老設施，由于基礎薄弱、缺乏統籌，也難以滿足服務需求。上海全市養老設施中，某郊區公辦養老機構入住率達到85%，大部分民辦養老機構不到50%。武漢市中心城區養老設施用地用地及社區居家養老服務設施不足，據2012年調查統計約3.8%的老年人口選擇社區居家養老，而現狀社區居家養老服務中心（站）僅181家（圖1，圖2），不足現狀社區總量的1/5。中心城區現狀養老機構入住率為71.47%，遠高于新城區41.60%的入住率（圖3），尤其國辦社會福利院“一床難求”的現象較為突出；中心城區老齡化率與百名老人床位數呈現“倒掛”現象，老人就近入住養老機構困難，床位配置嚴重不足，未達到全市平均水平。這主要是由于老齡化的快速發展，導致養老設施的政策滯后以及設施總量的相對滯后造成的，另外政府福利性與社會性養老設施的比例不均衡以及空間錯位也是造成入住率不均衡的主要原因，同時老年人對不同類別的養老設施如居家養老和機構養老等養老方式的差異化選擇也是造成入住率不均的重要原因。

2.2 養老設施空間布局不合理

上海市社區居家養老服務設施方面，以500和1000m為服務半徑進行分析，全市日間照料中心以及助餐點設施總量不足且覆蓋不均，在郊區的覆蓋面則更低，急待布局優化。

在機構養老方面，上海中心城區老年人口總量大、分布集中，床位設施相對緊缺；郊區老年人總量相對較小、分布較為分散，養老機構的床位相對充足但配套不足，加上交通與服務水平較低，機構入住率偏低，區域差異較大。

經統計分析發現，武漢市養老機構空間覆蓋率約為60%（圖四），入住養老機構的失能和半失能老年人口不到1萬人，僅占我市失能和半失能老人總數的10%，與實際入住需求矛盾較大，出現結構性失調；另外，城鄉居家養老服務設施體系尚未健全，尤其鄉村地區遠不能滿足居家養老服務的需求。

福利性養老設施布局不合理最重要的原因是受限于公辦養老機構的戶籍制度。由于目前福利性養老機構主要為公辦性質，具有財政補貼，收費較低，而這部分財政補貼是由城市和入住老人戶籍所在的區（鎮）按一定比例分擔的。因此，福利性養老機構主要入住的是“三無”老人，許多城市的養老機構雖然入住率不高，但也不對社會老人開放。

2.3 養老設施體系及養老服務體系不完善

養老設施體系不僅僅是單一的養老機構，服務也不僅僅是居住和醫療兩個方面，養老設施應該具有更廣泛的服務范圍，通過完善的設施配置如運動設施和商業服務設施，既要滿足低齡老年人娛樂健身的需要，同時也要滿足老年人的商業服務的需求。

武漢市240家全托型養老機構中，僅有15.4%的公辦機構和大型民辦機構可以提供醫療、護理、康復、休閑、餐飲等較為全面的養老服務功能其余機構僅能提供護理、照料等基本功能，無法滿足多元化的發展需求。

目前養老設施體系實現了“機構一社區一居家”養老服務體系，但是沒有建立家庭到社區、到養老機構、及至醫院的“無縫銜接”的養老服務體系，無法實現連續性、綜合性、一體化的服務體系。

2.4 養老設施規范標準體系不健全

筆者通過對比分析有關養老設施的規范標準發現，從老齡化發展趨勢和老年人需求角度看，現有的這些配套技術標準規范仍顯滯后，其不足主要體現在：（1）與老年人密切相關的設施如老年問題咨詢設施、老年服務站等沒有正式列人規范標準中。（2）對失能、半失能老年人設置的床位規模未予以規定，指標缺失，不完善。（3）沒有硬性規定設施類型的配置，如設置老年照料服務設施，而托老所、護理院是“宜設”項目，因此許多開發商開發建設時也未予以重視，基本上是漏建。（4）老年活動中心（站）是惟一“應設”項目，沒有對其中老年人使用部分的建筑和用地指標做細致規定，僅歸人綜合文化活動中心項目。（5）總量配置標準過小，人均用地指標過大，根據具體情況的差異化配置考慮不足，實施性較差。

2.5 管理及發展模式滯后

由于戶籍及行政區劃的壁壘，目前“三無”老人、“五保”老人由所在地的福利性養老機構負責養老，導致行政崗位重復設置、人力資源浪費，并且“五保”老人特殊的生活習慣未必適應與社會寄養老人的混居，許多社會老人不愿意進入“敬老院”養老（劉劍，2013）。同時機構養老價格高昂，許多老人家庭無力或者不愿承擔，這為養老設施的管理帶來了巨大挑戰。

同時，保障型養老機構、經濟型養老機構、社區居家養老服務機構和高端養老機構的協同、一體化發展仍然任重道遠。

3 養老設施應對策略

3.1 增加總量、提高入住率

政府應加大對養老服務設施的財政投入，合理論證，加快建設養老設施，積極引導和激勵社區、居家養老、機構養老等的總量發展，統籌引導、建設城市機構社區、居住養老設施和鄉村地區的社區養老中心和農村互助式照料中心的協調合理發展。

在養老設施不足的區域，如中心城區，將老齡化率與百名老人床位數掛鉤，保證入住率。同時根據老齡化人口現狀及近遠期趨勢，均衡合理配比引導發展與建設政府福利性與社會性養老設施，切實解決空間錯位問題。對規劃區域的老年人進行科學的問卷調查與訪談，統計分析其對不同類別的養老設施如居家養老和機構養老等養老方式的選擇偏好。據此，設置合理的設施配比，提高入住率。

3.2 優化空間布局、分區指導

結合用地存量情況，充分考慮土地成本、建設成本、養老設施周圍環境、與醫院的距離、交通便利度、與家庭的距離等因素，然后運用層次分析法結合調查問卷將相關影響因子進行重要性分類分級，借助ArcGIS等軟件模型模擬、分析現狀養老設施的特征，進而優化、規劃不同類別養老設施的空間布局，確保養老床位布局平衡，然后針對各區不同的發展情況和需求，進行分區控制和指引。

如武漢市以中心城區：二環內以現狀挖潛為主，適度新增養老設施床位，滿足本地區基本養老需求；二環至三環間以新增與現狀挖潛相結合，提高養老設施數量和床位。新城區：以新增為主，在兼顧本區養老需求的基礎上適度承擔中心城區日益增長的養老服務需求；同時，鼓勵環境較好的地區適度發展大型中高端養老社區，以滿足部分經濟寬裕的老年人需求。鄉村地區：以保留和提檔升級為主，確保基本養老保障發展需求（圖5）。

然后按照“分區指導、有序實施”的原則，以規劃管理“一張圖”為平臺，采用“一區一圖一表”的形式，重點對都市發展區內7個中心城區（圖6）、6個新城區及武漢開發區、東湖高新區、東湖風景區、化學工業區的養老設施進行了布局和安排，利于各區實施和管理。

3.3 完善養老服務和養老設施體系

建立家庭到社區、到養老機構、及至醫院的“無縫銜接”的養老服務體系，每大類服務設施體系分為若干小類如教育、運動、商業服務等，并由社會福利署負責對半自理和不能自理老人等進行評估并編配所適用的養老服務，并能實現根據需要自由選擇和轉換，實現連續性、一體化的服務目標。

北京順義區“東方太陽城”，是一個集醫療、康體、社區農莊、老年大學于一體的綜合養老社區，在國內具有很大的影響力，屬于國內很成功的案例。

依據國家養老設施建設標準及省、市相關文件要求，結合城市總體規劃、控規導則，規劃形成城市級、社區級、鄉（鎮）村級養老設施體系。其中，城市級養老設施包括市、區級養老設施和居住區級養老設施；社區級養老設施包括社區養老院、社區居家養老服務中心（站）；鄉（鎮）村級包括鄉鎮級養老設施和農村老年人互助式照料中心（圖7）。

3.4 完善標準，強化實施

新的《城市用地分類與規劃建設用地標準》（50237一2011）中將公共管理與公共服務設施用地（A大類）明確區分社會福利用地（A6），包括為社會提供福利和慈善服務的設施及其附屬設施用地。北京市在此基礎上進行了分類細化，包括機構養老設施用地（A61）和社區養老設施用地（A62），為規劃奠定了良好基礎。在《北京市居住公共服務設施規劃設計指標》的基礎上適當提高城鎮社區設置標準，補充完善農村地區設置標準。同時北京編制《北京市養老設施空間布局規劃》，開展養老模式和分區建設標準研究，并采用“一區一圖”的形式對養老設施在空間進行落實，納入規劃建設管理一張圖；建立部門聯動機制，明確設施建設責任，按年度分解任務，有效指導全市、各區年度養老設施建設。

尤其值得注意的是社區居家養老服務設施的建設標準應采取百人指標、服務半徑與一般規模的“三控”路徑，即根據規劃常住人口確定設施規模，配置時應兼顧百人指標與服務半徑，同時應滿足一般規模要求。

強化實施方面，積極落實多規融合下的物質空間體系規劃，從城市總規、控規、片區規劃，到城市設計、詳規、專項規劃層層銜接落實，互相協調、補充，建立智能信息管理系統，強化動態反饋機制，及時進行規劃實施的動態維護和輔助決策。并建立發改、規劃、國土、水利、園林、林業等部門的溝通聯動機制，成立聯動平臺，保證決策的實施。同時探索多樣化的土地供應方式，緩解土地成本、建設成本對養老的經濟壓力。

3.5 創新管理與發展模式

管理創新方面，探索福利型養老機構打破行政壁壘，建設跨行政區域的養老機構，將“三無”老人和“五保”老人等集中安排在區域養老機構，節約政府財政資源和人力資源。通過公開招投標的方式，探索社會型養老機構和福利型養老機構的市場化、一體化運營，實施公辦民營、民辦公助的多樣化運營方式，使養老資源得到充分利用。

發展模式方面，優先發展為“三無”、“五保”老人服務的保障型養老機構，重點發展為工薪階層服務的普惠型養老機構，均衡發展社區居家養老服務機構，適度建設滿足高端養老需求的“養老+旅游”和“養老+地產”型養老機構，同時積極倡導“醫養結合、養護結合”的新模式，強調養老設施的多元化功能，進一步完善養老設施體系。

同時推動校企合作，開設智慧講堂，設置適老化劇場、夢想工作室、BOSS體驗街，成立快樂時間銀行，讓公眾讓自己參與公眾服務的時間存進時間銀行，當自己遭遇困難時，可以從中支取被服務時間，探索養老發展新模式。

4 結語

本文通過我國養老設施的現狀背景入手，探討了特大城市養老設施總量不足、入住率不均，空間布局不合理，養老設施及服務體系不不完善，規范標準不健全及管理、發展模式滯后等發展困境及其原因，針對我國特大城市養老設施發展困境從增加總量、提高入住率，優化空間布局、分區指導，完善養老服務及其設施體系，健全標準、強化實施，以及管理和發展模式創新等方面進行了應對策略的探析，為特大城市的養老設施發展提供借鑒。

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