安全生產韌性管理對雄安新區發展的借鑒*

鐘茂華， 孟洋洋

(1．清華大學 工程物理系，北京 100084；2.清華大學 公共安全研究院，北京 100084)

0 引言

中共中央、國務院關于設立河北雄安新區的決定，是以習近平同志為核心的黨中央做出的一項重大的歷史性戰略決策，是繼深圳經濟特區和上海浦東新區之后又一具有全國意義的新區，是千年大計、國家大事[1]。

近年來，隨著我國城市化進程的不斷加快，城市發展正面臨來自各種不同風險和事故的嚴峻挑戰，而城市本身也表現出極大的脆弱性，相關公共安全保障與治理經受著巨大考驗。其中，生產安全作為城市安全的重要組成部分，也充分反應出城市整體安全管理的水平，而安全是城市的生命，是現代化城市的第一要素，是建設雄安新區必須堅守的紅線和底線。

雄安新區在規劃、建設、運行過程中，面臨著城市化進程變化、人口遷移和聚集、業態調整、大量新工藝、新產品、新技術的使用等情況，新區安全生產工作將面臨復雜的多災種、交叉領域風險管理與控制難題，而城市安全生產韌性管理作為覆蓋安全生產的事前、事中和事后應急管理的全過程，強調城市對安全生產風險和事故的抵御、吸收、適應、恢復和學習能力，這對于新區在“規劃—建設—運行”的全過程中實行安全韌性發展具有重要意義。

本文基于韌性、安全韌性城市概念，結合城市安全生產特點，提出城市安全生產韌性管理理論，調研、總結分析國內外城市韌性安全生產規劃先進經驗，基于城市公共安全三角形模型構建城市安全生產韌性模型，探索安全生產韌性管理對雄安新區安全生產發展的啟示。

1 韌性及安全韌性城市理念

1.1 關于韌性概念

韌性(resilience)原意為“回彈至初始狀態”[2]。韌性在物理學和機械學概念中被解釋為材料在塑性變形和斷裂過程中吸收能量的能力(彈性)。韌性越好，則發生脆性斷裂的可能性越小。“韌性”一詞最初在1973年被加拿大學者引入生態學范疇，用以描述生態系統復原穩態的能力[3]；此后，逐漸被推廣應用至網絡結構分析[4]、社會組織分析[5]、疾病應對分析[6]等多個領域。

國外彈性理論(即韌性理論)的研究主要包括生態彈性、工程彈性、經濟彈性和社會彈性等領域[7]。當前主要有4種代表性觀點，分別為能力恢復說、擾動說、系統說和適應能力說，對應工程學領域的工程韌性、生態韌性、演進韌性等[2,8]。目前，“韌性”一詞在不同學科領域已有大量研究，不同學科領域表達不一，如彈性、回彈力、抗逆力、恢復力等，但通常來說，韌性概念的共同點是指，1個系統能夠適應新環境，且在遭遇災難后能快速恢復原狀。其中具有代表性的是，文獻[9]從防災減災角度總結出的韌性3要素：①具備減輕災害或突發事件影響的能力；②對災害或突發事件的適應能力；③從災害或突發事件中高效恢復的能力。

1.2 關于安全韌性城市理念

韌性應用于安全領域時，安全韌性曲線如圖1所示[10]，表示在外界沖擊下出現系統功能下降、恢復的過程中，通過預先采取災前減災措施和災后適應措施，如事前預防、應急處置等方法，可以改善系統功能對外界沖擊的響應情況，曲線上表現為系統功能在一定時間內下降程度的減緩。

圖1 安全韌性曲線示意Fig.1 Schematic diagram of safety resilience curve

城市是經濟社會與自然環境密切耦合而形成的復雜系統，城市系統安全是維持城市這一復雜系統功能的重要保障，系統的安全韌性即系統為維持其功能而在安全方面具備的韌性水平。聯合國國際減災戰略署(UNIS-DR)將安全韌性定義為“暴露于危險中的系統、社區或社會，具有抵御、吸收、適應和及時高效地從危險中恢復的能力，包括保護和恢復其重要基本功能”[11]。因此，將城市系統安全和安全韌性結合起來可以得到安全韌性城市的構建理念。

安全韌性城市即是具有良好的安全韌性特性以應對突發城市公共安全事件影響的復雜系統，安全韌性城市的構建理念覆蓋預防準備、監測預警、救援處置、恢復重建的全過程，且注重城市學習和適應能力的提升。目前，雄安新區規劃建設力爭創新安全管理模式，堅持世界眼光、國際標準、中國特色、高點定位，以安全發展理念、底線思維設計、統籌協調原則、先進技術支撐作為發展思路，而安全韌性城市的構建理念與雄安新區的建設思路不謀而合，因此安全韌性城市理念可作為雄安新區安全發展的長期指導思想并貫穿于其“規劃—建設—運行”的全過程。

2 安全生產韌性管理理論

城市在人口聚集和產業經濟發展的同時，會伴隨各種災害、風險和事故，城市脆弱性加重，韌性降低。安全韌性城市理論在實際應用時，旨在降低災害、風險和事故對于城市的影響。邴啟亮等[8]指出韌性城市建設基于對城市可能面臨的巨災、新興災害和綜合災害等不同災害類型進行風險識別、風險評估、防災、減災和救災，并以城市系統(基礎設施、經濟、社會和制度)為導向，全面提升城市韌性；同時指出，韌性城市視角下的防災減災規劃應實現3個轉變：從防御到適應的觀念轉變、從經驗預測到風險評估的技術思路轉變、從單一防災到城市公共安全的系統方法轉變。郭小冬等[9]認為，韌性城市的內涵應包括城市具備減輕災害的影響能力、對災害的適應能力和災后系統恢復的能力。鄒亮[12]從物理、社會、信息三維空間和實體、管理、技術3大支撐要素角度，綜合分析災害沖擊對城市的影響，并提出通過城市規劃，提高城市韌性的策略和手段。鄭艷[13]總結國外發達國家推進韌性城市的行動指南，以美國紐約《一個更強大，更有韌性的紐約》、英國倫敦《管理風險和增強韌性》、美國芝加哥《芝加哥氣候行動計劃》、荷蘭鹿特丹《鹿特丹氣候防護計劃》、厄瓜多爾基多市《基多氣候變化戰略》和南非《適應氣候變化規劃：面向韌性城市》為例，結合我國實際情況加以思考。

總結已有研究發現，目前韌性理論在安全領域的應用和推廣大多體現在城市防災減災角度，而在安全生產領域的體現較少。鑒于此，本文將城市韌性理論和安全生產領域相結合，深入探討城市安全生產韌性管理理論和實踐意義，以期更好地為城市安全生產提供指導和服務。

安全生產是經濟社會發展的重要基礎和保障[14]。近年來,隨著我國國民經濟的快速發展,城市化進程不斷加快,相關的城市規模、人口數量以及功能不斷擴大，與之相伴的城市產業結構、區域布局以及發展模式也發生深刻變化，不但在材料、工藝、能源方面不斷有新的應用，而且不斷有新領域、新產業和新業態的出現，這些不但大大增加了城市運行系統的復雜性，而且也導致城市安全風險的不斷增大。對于安全基礎較為薄弱的城市來說，其整體安全生產管理水平往往無法滿足現代化城市發展的需求，近年來在部分城市，尤其是大型城市，發生的重特大生產安全事故，將安全生產管理方面的諸多漏洞和短板進一步暴露出來[15]。

在此背景之下，推行安全生產韌性管理與打造安全生產發展型城市的理念高度契合。安全生產韌性管理的目標是讓城市的安全生產具有良好的韌性特性，即具備減輕突發安全生產事故影響的能力、對突發安全生產事故的適應能力和從突發安全生產事故中高效恢復的能力。安全生產韌性管理覆蓋“事故前”的預防準備和監測預警、“事故中”的救援處置、“事故后”的恢復重建這一全過程，且注重城市在安全生產方面的學習和適應風險能力的提升，從加強源頭治理、過程管控、基礎保障、應急管理等方面，著力構建城市安全生產發展保障體系。總體上，城市安全生產韌性管理理論強調2點：一是生產安全事故的風險評估技術與安全韌性規劃理念相結合；二是對生產周期的全過程進行嚴格安全把控。

3 國內外城市韌性安全生產規劃先進經驗

城市的快速發展在為人類創造更美好生活的同時，也帶來了諸多風險隱患；針對城市安全生產問題的新類型、新趨勢和新特點，英國、美國、歐盟、日本等國家和國際組織，如國際勞工組織(ILO)、世界衛生組織(WHO)、經合組織(OECD)等，都非常重視提高城市安全生產管理和控制能力，努力提高城市安全生產管理的科學化、規范化和系統化水平。

美國在安全生產方面的規劃主要有《職業安全健康局規劃》、《礦山安全健康局戰略規劃》等；日本在安全生產方面的主要規劃是《工業事故“十二五規劃”(2013—2018年)》；歐盟制定了《2014—2020職業安全與健康規劃》；德國制定了《2013—2018職業安全健康規劃》；英國制定了《職業安全與健康戰略規劃》；法國制定了《職業健康規劃》；波蘭制定了《勞動作業安全保護國家戰略》；芬蘭制定了《職業安全與健康戰略規劃》；澳大利亞在安全生產方面的主要規劃依據是《2012—2022年戰略規劃》；新加坡則制定了《2009—2018職業安全健康規劃》。

對美國、日本、韓國、波蘭、英國、澳大利亞、新加坡及歐盟等國家和地區的安全生產規劃進行調研可以發現，發達國家城市安全生產規劃具有如下特點：安全生產定量指標和定性指標共存；相對指標和絕對指標共存；工傷、職業病指標與死亡指標并重；在特定階段，把突破死亡人數設為首要指標；重點行業領域目標單獨設定；長期戰略與短期規劃相結合；同一國家，其后期規劃的量化目標類別有增多趨勢；減少在有害或惡劣環境下作業的工人數；關注因職業病或工傷休假的人群，并設定目標；在1個戰略時期內，設定年度目標；設定國家遠景目標；將完善法律、監察體系、機構建設等設定為目標；將提高統計能力設定為目標；設立預防性先行指標。

發達國家城市安全生產規劃中包含的主要措施有：加強執法能力和保障建設；提高企業安全管理能力；健全安全規章制度；加強教育宣傳和培訓；加強安全文化建設；鼓勵和加強工人參與；加強供應鏈安全管理；加強國內和國際合作；建立和合理利用安全與健康公共基金；提高危害識別和風險評估能力；強調本質安全；注重在設計階段減少風險；加強對重點人群的關注；政府在投資和采購中，考察企業職業安全與健康績效；注重為企業提供守法、合規性援助。此外，發達國家在安全生產法制、體制、機制等方面均出臺相應的規章制度以逐漸完善安全生產規劃，同時，加強安全生產領域的先進技術研發與應用，以此來加強城市安全生產韌性管理。

而對于我國來說，近些年，國家也越來越關注安全生產方面的韌性管理，《安全生產“十三五”規劃》、《國家綜合防災減災規劃(2016—2020年)》、《北京市“十三五”時期安全生產規劃》、《上海市“十三五”時期安全生產規劃》、《河北雄安新區規劃綱要》等均涉及安全生產的“事前”預防準備和監測預警、“事中”救援處置、“事后”恢復重建，且從源頭治理、過程管控、基礎保障、應急管理等各個方面綜合加強城市安全生產韌性管理，旨在打造安全生產發展韌性城市。

4 城市安全生產韌性模型構建

目前,公共安全三角形模型[16]是公共安全領域的經典基礎理論模型，分別以突發事件、承載載體以及應急管理為3條邊，并以災害要素(物質、能力和信息)為聯結3條邊的節點，該模型揭示了公共安全應急管理的基礎要素。而在安全生產韌性管理方面，相關理論強調覆蓋“事故前”的預防準備和監測預警、“事故中”的救援處置以及“事故后”的恢復重建這一全過程，且注重城市在安全生產方面的學習和適應風險能力的提升，從加強源頭治理、過程管控、基礎保障、應急管理等方面著力提升城市安全生產韌性管理。

在文獻[16]的基礎上，結合安全生產韌性管理理論，構建安全生產韌性三角形模型，如圖2所示。模型以安全生產突發事件、作業場所承災載體、安全生產韌性管理為3條邊，以抵御、吸收、恢復、適應、學習的響應過程聯接3條邊，揭示出城市安全生產韌性管理的基礎要素。

圖2 安全生產韌性三角形模型Fig.2 Triangle model of safe production resilience

安全生產發展的主要任務是通過對安全生產突發事件、作業場所承災載體、安全生產韌性管理3方面的研究和有效控制，實現安全生產領域的實時保障。

圖3 綱要涉及安全和應急部分內容Fig.3 The contents of security and emergency in Xiongan New Area Planning Outline

1)安全生產突發事件，包括生產作業場所及不同行業領域所產生的各種類型事故或突發事件；該模型研究其在安全生產作業場所的孕育、發生、發展到突變的演化規律及其產生的物質、能力和信息等風險作用的類型、強度和時空特性。

2)作業場所承災載體，包括作業場所內可能導致隱患的一切基礎單元，同時也包括產生不安全行為的人；該模型研究其在突發事故作用下和自身演化過程的狀態及其變化，可能產生的本體和/或功能破壞，及其可能發生的次生、衍生事件。

3)安全生產韌性管理，是對安全生產突發事件和作業場所承災載體施加的人為干預作用，從而預防或減少安全生產突發事件的發生，可以降低安全生產突發事件對作業場所承災載體的影響，增強安全生產管理的韌性，避免可能造成突發事件的再生及作業場所承災載體的破壞，降低人員和財產損失。

4)響應過程貫穿于安全生產韌性管理的各個階段，包括：抵御、吸收、恢復、適應、學習等，是聯接以上3要素的關鍵環節。安全生產承災系統在面臨各種風險時，韌性管理貫穿于上述響應的各個環節；在加強風險評估技術的基礎上，通過加強源頭治理、過程管控、基礎保障和應急管理，最終可使遭受的安全生產風險降到最低。

5 對雄安新區安全生產發展的借鑒

2018年4月14日，中共中央、國務院發布了關于《河北雄安新區規劃綱要》的批復。2018年4月20日，中共河北省委和河北省人民政府發布了《河北雄安新區規劃綱要》全文(以下簡稱“綱要”)。綱要內容共10個篇章，其中涉及安全60處，應急13處。綱要涉及到與應急管理部職責密切相關的內容如圖3★標注所示，由此可以看出綱要對城市公共安全和應急管理的重視。綱要指出，牢固樹立和貫徹落實總體國家安全觀，堅持政府主導與社會參與相結合，堅持以防為主、防抗救相結合，堅持常態減災和非常態救災相統一，針對自然災害和城市運行安全、公共安全領域的突發事件，高標準規劃建設重大防災減災基礎設施，全面提升監測預警、預防救援、應急處置、危機管理等綜合防范能力，形成全天候、系統性、現代化的城市安全保障體系，建設安全雄安。

雄安新區在設立之初就被給予高起點規劃、高標準建設的要求，因此應首先對新區現有以及未來可能面臨的風險類型進行識別和評估。經過實地調研發現，新區在規劃、建設、運行階段會面臨著從農村到城市的巨大轉變，隨之而來會伴隨著人口遷移和聚集、建筑物密度增多、產業結構調整、生產經營單位增多、區域影響力增強等現象，這些現象會導致災害要素以及承災載體密度的增大，因而新形勢下新區安全生產領域也伴隨著諸多風險，具體分析如下。

1)新區在總體規劃階段，應充分考慮新區安全生產面臨的各種風險，把新區安全生產工作放在重要位置進行頂層規劃和設計。

2)新區在建設過程中，建設項目多，施工強度大，安全生產監管任務非常艱巨，大量的建設任務給建設過程中的施工安全、生產安全、運輸安全提出了更高的要求。

3)新區運行過程中，人流、物流、資金流、信息流等多種生產要素高度聚集，人員密集場所數量多；經濟要素高度積聚，企業數量多，生產經營活動活躍；建筑物密集；綜合管廊、地下管線、人防工程等地下空間開發強度大；軌道交通網絡化運營，機動車數量多，城市基礎設施、公共服務設施高強度、高負荷運行，保障城市安全運行面臨巨大挑戰。

4)新區建成后，安全生產管理部門的集中管理將形成合力，這樣有利于事故災難的有效應對，但需要進一步考慮與精細化管理之間的相互合作。此外，不同類別事故災難之間的耦合、放大作用導致的綜合性、系統性風險也給新區的安全生產管理帶來新的挑戰。

安全生產韌性管理理論，強調覆蓋安全生產的事前、事中和事后應急管理的全過程，重視對安全生產風險和事故的抵御、吸收、適應、恢復和學習的能力，這對于新區在“規劃—建設—運行”的全過程中實行安全生產韌性發展有著重要的借鑒意義。

結合國內外安全生產韌性管理先進經驗，本文認為新區安全生產規劃應力爭創新安全韌性管理模式，圍繞“安全、健康、韌性雄安”的建設目標，以安全發展理念、底線思維設計、統籌協調原則、先進技術支撐作為發展思路，堅持世界眼光、國際標準、中國特色、高點定位的理念，管理范圍涵蓋所有涉及生產經營的單位，構建責任全覆蓋、管理全方位、監管全過程的立體化新區安全生產綜合監管強韌網絡。始終堅持紅線意識、依法治理、源頭管控和問題導向，在道路交通、軌道交通、管道管線和綜合管廊、建筑施工、危險化學品、消防、特種設備、電力、地下空間、水上交通、旅游和其他重點行業領域加強安全監察，從監管部門、生產經營單位和從業人員3級層面全方位管控，針對主要任務和重點工程實施相應的保障措施，建立創新型雄安新區韌性安全生產監管體系；同時，加強新區對安全生產風險和事故的抵御、吸收、適應、恢復和學習的能力，增強新區安全生產韌性能力。新區的安全生產規劃總體框架設想如圖4所示。

圖4 新區安全生產規劃總體框架設想Fig.4 The general framework of safety production planning in Xiongan New Area

此外，針對安全生產韌性的特點，考慮在一些基礎安全生產指標以外，如億元GDP生產安全事故死亡率、工礦商貿就業人員十萬人生產安全事故死亡率、道路交通萬車死亡率、火災(消防)十萬人口死亡率、萬臺特種設備事故死亡率，增加“危化、礦山等傳統高危行業退出時間、事故上報時間”等指標，以突顯“反應快、恢復能力強、抗擊打能力強、多回路保障”等韌性特點，凸顯雄安新區城市的智慧化、現代化。

綜上所述，新區在不同階段面臨的任務不同，但安全生產韌性管理理念和指導思想應貫穿其整個過程，為新區的安全發展提供指導與借鑒。

6 結論

1)基于韌性、韌性城市、安全韌性、安全韌性城市的概念內涵，結合城市安全生產管理特點，提出城市安全生產韌性管理理論。

2)基于城市公共安全三角形模型，構建以安全生產突發事件、作業場所承災載體、安全生產韌性管理為3條邊的城市安全生產韌性模型。

3)結合國內外城市韌性安全生產規劃先進經驗和雄安新區規劃綱要，探索安全生產韌性管理在雄安新區“規劃—建設—運行”不同階段中的應用與實踐，以期為安全韌性雄安的構建提供借鑒。