超大城市公共安全風險評估、歸因與防范*

孫華麗，項美康，薛耀鋒

(1.上海大學 管理學院，上海 200444；2.華東師范大學 教育信息技術學系，上海 200062)

0 引言

國務院2014年發(fā)布的《關于調整城市規(guī)模劃分標準的通知》中規(guī)定，城區(qū)常住人口1 000萬以上的城市為超大城市。人類活動高度聚集、土地開發(fā)程度高、建筑設施高度密集、資源與能源消耗大、生態(tài)環(huán)境破壞、交通系統(tǒng)壓力過大以及當?shù)厝丝谂c外來人口在社會福利方面的差距等因素導致其公共安全系統(tǒng)的脆弱性顯著。以上海市為例，2010年11月上海靜安區(qū)高層住宅發(fā)生特大火災，造成58人遇難，房產(chǎn)損失近5億元人民幣；2011年9月上海地鐵10號線發(fā)生追尾事故，造成百人受傷；2014年12月上海黃浦區(qū)外灘發(fā)生特別重大踩踏事件，造成36人遇難，49人受傷。上海市內交通擁堵現(xiàn)象和交通事故也頻頻發(fā)生，根據(jù)2017年《上海統(tǒng)計年鑒》[1]，交通事故高達794起，死亡人數(shù)759人，火災發(fā)生次數(shù)高達4 464起，經(jīng)濟損失1.07億元。高強度的人類活動使得上海這座超大城市對自然或人為致災因子的敏感度增加，導致城市公共安全風險上升。當超大城市發(fā)生災害時，災害的傳播性較一般城市強，且同一等級災害發(fā)生在超大城市將產(chǎn)生更大的危害性，不僅破壞城市經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展，甚至會影響到全國社會及經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展，造成巨大損失。

目前，越來越多的學者意識到公共安全對城市發(fā)展的重要性。在城市公共安全風險的理論研究方面，Wisner等[2]指出城市安全風險涉及3種災害類型：自然災害、人為技術事故和恐怖破壞，從突發(fā)事件角度看，可將城市安全問題劃分為城市自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會公共安全事件4類；Ramirez等[3]為波哥大首都提出了災難風險管理規(guī)劃的原則、概念模型及其結構框架；Shapiro[4]通過分析洛杉磯地區(qū)的公共安全現(xiàn)狀，認為物資及物資分布，城市特征以及種族構成是地區(qū)公共安全的重要決定因素。在公共安全風險評估方面，劉承水[5]采用因子分析和模糊神經(jīng)網(wǎng)絡方法，對我國的城市公共安全進行了評估；尚志海等[6]將公共安全風險評估指標體系分為風險源危險性、風險受體暴露、社區(qū)應對能力和居民風險認知4個層次，以赤崗社區(qū)為例，采用突變級數(shù)法定量評估社區(qū)公共安全風險；孫華麗等[7]基于“弓弦箭”模型，構建包括能力和脆弱性指標的公共安全發(fā)展水平評價指標體系，采用組合評價法綜合評價了我國省市的公共安全發(fā)展水平；司鵠[8]以重慶市2005—2011年數(shù)據(jù)為研究對象，采用數(shù)理統(tǒng)計和灰色理論方法，對重慶市進行了城市公共安全風險評估。在公共安全的防范對策研究方面，周建新等[9]詳細分析高層建筑火災，提出應對措施；郭秀云[10]從人口流遷與社會融合視角進行分析，提出相應的政策建議；曹策俊等[11]在分析大數(shù)據(jù)時代城市公共安全風險特征、類型的基礎上，提出以前饋導控為主，反饋響應為輔的城市公共安全風險治理創(chuàng)新模式。

總的來說，學者大多是以全國或某個中小城市或社區(qū)公共安全問題為研究對象，建立了相關公共安全風險評估指標體系，提出了相應的建議對策。但是，超大城市與其他城市相比，具有人口密集，人類活動聚集，城市系統(tǒng)受人為因素擾動大等特殊性，其城市公共安全脆弱性更大，更容易發(fā)生各類災害。基于此，本文以上海市2008—2017年上海市統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)[1]為例，建立超大城市公共安全風險評估體系，研究其公共安全風險狀況，剖析公共安全風險源與潛在風險點，并提出防范建議。

1 公共安全風險評估方法

1.1 評估指標體系構建

超大城市公共安全風險評估，不僅涉及到公共安全承受者，還包括公共安全的表現(xiàn)形式。故本文選擇人口特性、抗災能力和城市脆弱性3個一級指標作為公共安全風險評估指標體系。超大城市人口密集，人口流動量大，城市安全系統(tǒng)受人為干擾的脆弱性較大，并且考慮自然人作為事故與災害的最終承受者，故把人口特性作為單獨考慮因素?？篂哪芰χ赋鞘械挚篂碾y的能力，聯(lián)合國減災戰(zhàn)略機構認為城市脆弱性是指由自然、社會、經(jīng)濟和環(huán)境因素或活動所決定的，使一個社區(qū)更容易受到危害侵襲的條件。從以上角度出發(fā)，構建一套多級的超大城市公共安全風險評估體系，完整的指標體系見圖1，其中公共交通承載量是公交客運總量、出租車載客車次和軌道交通客運量的加和。

圖1 城市公共安全風險評估指標體系Fig.1 Urban public security risk assessment index system

1.2 評估方法與過程

主成分分析方法[12-13]是一種常見的指標篩選方法，通過指標負載系數(shù)大小反應指標對綜合評價結果影響顯著性上的差異，刪掉負載系數(shù)小的指標，保證篩選出的指標對結果有顯著性影響[14]。本文選取上海市2008—2017年《上海統(tǒng)計年鑒》的相關數(shù)據(jù)，采用主成分分析法，對評估指標體系的各項指標進行量化分析，從而計算各年的公共安全風險測度值，數(shù)據(jù)總體較為全面。

1.2.1 數(shù)據(jù)處理

表1 因子載荷矩陣Table 1 Component matrix

1.2.2 確定主成分個數(shù)

計算相關系數(shù)矩陣，如果變量間相關系數(shù)絕對值≥0.85，則該變量間存在著極其顯著的關系，可通過降維的方式提取信息。主成分個數(shù)提取原則為特征根大于1，累計貢獻率大于85%[15]。特征根在某種程度上可表示主成分影響力度大小。根據(jù)該原則，得到3個主成分的特征根，令特征根為λk，則分別為λ1=9.678，λ2=3.063，λ3=1.528，累積貢獻率為85.932%。

1.2.3 計算各主成分得分

1.2.4 計算綜合得分

表2 上海市2007—2016年公共安全風險測度值及排名Table 2 Public security risk ranking from 2007 to 2016

從該表可知上海市公共安全狀況近十年來存在明顯改善，基本呈現(xiàn)越來越好的勢態(tài)。這得益于上海市經(jīng)濟逐年增長，在公共安全基礎設施建設以及生態(tài)環(huán)境保護方面投入了大量的資金，公共安全管理機制愈加完善，宣傳教育相對更加到位。

2 公共安全風險分析

本文在對上海市公共安全風險評估的基礎上，進一步對公共安全事件風險源及潛在風險點進行深入分析。

2.1 公共安全事件風險源分析

為剖析上海市近十年來交通、火災、刑事案件和治安案件等4類公共安全事件趨勢及4類公共安全事件發(fā)生的原因，整理各類事件的發(fā)生數(shù)如圖2所示。由圖2可以看出，各類安全事件發(fā)生數(shù)基本上呈逐年下降的趨勢，但在2014年，火災、刑事案件和治安案件發(fā)生起數(shù)均有一定程度的漲幅。治安事件發(fā)生的起數(shù)遠高于其他事件數(shù)，刑事案件的發(fā)生起數(shù)位居第二，遠高于火災和交通發(fā)生數(shù)。上海外來人口數(shù)量多，流動性強，人口處于高度聚集的狀態(tài)，社會分層和居住差異現(xiàn)象明顯，各種文化相互沖突，極易導致毆打他人、擾亂公共秩序等治安事件的發(fā)生，甚至發(fā)展成刑事案件。同時，外來人口在就業(yè)信息方面獲取能力不足，導致賭博等治安事件發(fā)生數(shù)占比率居高不下。上海經(jīng)濟的飛速發(fā)展使得財產(chǎn)高度聚集，社會矛盾日益凸顯，利益分配格局不盡合理，人口素質的參差不齊，進而造成盜竊、詐騙以及暴力等刑事案件增加。

圖2 2007—2016年各類事故發(fā)生數(shù)Fig.2 The number of accidents between 2007 and 2016

圖3～6分別剖析了上海市2007—2016各年交通事故、火災事故、刑事案件和治安案件發(fā)生的具體情況。由圖3可知，在交通事故方面，汽車事故占比最大。由圖4可知，在火災事故方面，電氣原因造成的火災占比最高。圖5顯示，在刑事案件方面，盜竊案件發(fā)生起數(shù)的占比最大，高達66%。圖6顯示，在治安案件方面，毆打他人占比最高。

圖3 交通事故死亡人數(shù)Fig.3 Death toll from traffic accidents

圖4 火災事故發(fā)生數(shù)Fig.4 Number of fire accidents

圖5 刑事案件發(fā)生數(shù)Fig.5 Number of criminal cases

圖6 治安事件發(fā)生數(shù)Fig.6 Number of public security events

2.2 公共安全潛在風險點分析

除了公共交通、火災、社會治安以及社會刑事方面等傳統(tǒng)城市公共安全領域的風險，上海市公共安全也存在一些需要關注的潛在風險點。

2.2.1 重大群體性活動舉辦

近年來，上海市經(jīng)常舉辦各類參加人數(shù)超過萬人的大型娛樂活動，如上海國際馬拉松比賽、上海迎新年倒計時活動等。由于上海市自身人口基數(shù)大，且隨著活動的舉辦，導致周邊人口涌入，引發(fā)的媒體關注也較多，潛在的威脅與風險也逐漸增加。一旦發(fā)生意外，極易造成重大生命財產(chǎn)損失，且消息快速傳播，易對社會穩(wěn)定造成一定的消極影響。

2.2.2 ?；穫}庫安全

上海在引領中國城市的產(chǎn)業(yè)轉型、創(chuàng)造大量就業(yè)機會、維持經(jīng)濟高增長的同時，由于歷史城區(qū)布局，仍然存在一些高?；瘜W品行業(yè)，且上海作為國際航運中心，涉及危化品作業(yè)的設施設備很多，部分?；穫}庫位于居民密集區(qū)，是一個不容小覷的風險源。然而，很多中小型倉庫不能據(jù)實上報存放化學物品的種類和數(shù)量。部分危化品倉庫盡管已使用物聯(lián)網(wǎng)等技術對?；愤M行管理，但相關數(shù)據(jù)僅限倉庫內，這對于?；穫}儲管理難度非常大。這些危化品倉庫一旦發(fā)生事故，后果不堪設想。

2.2.3 地下管道安全

上海市區(qū)的地下管道分布有著種類繁多、密度甚高、縱橫交錯、環(huán)境復雜等特點。上海全市危險化學品長距離輸送管道分布于浦東、閔行、奉賢、金山以及上?；瘜W工業(yè)區(qū)。特別是在居住區(qū)地下，分布著大量的市政管線，各種線路擁擠，部分管線有交叉，油氣管道與市政管線混合，其爆炸概率大大提高。僅在2014年7月底的管道安全排查中，就發(fā)現(xiàn)了70余處違章占壓和1處安全距離不足的問題。尤其近年來市政施工工程較多，易引發(fā)地下管道安全問題。

2.2.4 高層建筑火災

隨著經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展和城市建設步伐的加快，建筑用地日益緊張，上海市的高層、超高層建筑數(shù)量日益增多。據(jù)統(tǒng)計，上海市有高層建筑3.1萬余幢，超高層建筑600余幢，高層住宅建筑超過2.2余幢，其中更有不少老舊房齡的高層住宅。大部分已建和在建的高層建筑都位于繁華的、人員密集的城市中心，一旦發(fā)生火災必將造成全局性、連續(xù)性、連鎖性的影響。因此高層建筑火災風險必須得到重視。

2.2.5 地鐵安全

隨著城市規(guī)模的擴大以及大眾出行的需要，人們對交通的方便快捷性提出越來越高的要求，地鐵已成為公共交通工具的重要組成部分，特別是交通壓力較大的超大城市。至今，上海軌道交通共開通線路15條(1～13號線、16～17號線)，全網(wǎng)運營線路總長666 km，車站389座(地鐵387座，磁浮2座)，并有5條線路延伸規(guī)劃、4條線路新建計劃。目前，上海市工作日客流量達到1 000多萬人次。地鐵在給城市發(fā)展出力的同時，安全事故也不斷發(fā)生。

3 防范建議

本文分別針對上海市近年來的公共安全事件風險源和公共安全潛在風險點，提出防范建議。

3.1 公共安全事件風險源防范

在公共安全風險事件的防御上，提高人們的交通安全意識，同時參考歐洲制定更加規(guī)范嚴格的交通法規(guī)，減少疲勞駕駛、酒駕和超重超載，減少機動車交通事故。強制安裝電氣保護裝置的同時，規(guī)范電器使用規(guī)范并加強宣傳以減少火災的發(fā)生。最后，加強外來人口信息管理，加大犯罪懲治力度，減少刑事案件和治安事件的發(fā)生。

3.2 公共安全潛在風險點防范

針對5個公共安全潛在風險點，分別提出以下5點建議。

1)對于重大群體性活動舉辦的建議?；顒踊I辦前應評估活動現(xiàn)場各環(huán)節(jié)人數(shù)，盡量分散活動場地以避免人群聚集，建立信息發(fā)布系統(tǒng)和預警機制；通過各種渠道實時更新活動的最新情況，擴大信息的接收面，盡可能地讓廣大市民群眾了解活動的動態(tài)，澄清謠言，消除顧慮。

2)對于危化品倉庫安全的建議。政府部門應引入第三方專業(yè)化機構或力量參入政府日常監(jiān)管；通過信息技術建立?；穫}庫存放?；贩N類及可能發(fā)生隱患的救援方式數(shù)據(jù)庫；利用物聯(lián)網(wǎng)技術，對危險品運輸集裝箱的溫度、濕度、壓力、震動等情況進行物流節(jié)點內的實時監(jiān)控，并將相關信息共享到管理部門，由專業(yè)人員進行跟蹤，及時發(fā)現(xiàn)并消除危險隱患。

3)對于地下管道公共安全的建議。開展地下管道普查，建設信息管理系統(tǒng)，普查工作既要對查清地下管道的排布情況，同時對存在安全隱患的管道進行排查；建立應急協(xié)調機制，提高應急能力，建立完善城市地下管線應急管理機制，完善事故處置、災害應對等協(xié)調聯(lián)動工作機制，加強管線日常巡查和安全管理。

4)對于高層火災安全管理的建議。一方面，組織對上海市現(xiàn)有高層建筑進行定期安全排查；另一方面對高層建筑作業(yè)施工制定標準化安全操作流程，并由第三方專業(yè)機構或相關專家對施工方案進行安全性方面的評估。

5)對于地鐵公共安全管理的建議。加強公共交通管理人員培訓，提高他們處置突發(fā)事件的能力；要守好進站安檢這道“生命之窗”，嚴格執(zhí)行大小包安檢制度，借助RFID信息技術建立個人地鐵安檢記錄與評分系統(tǒng)，采用分類安檢策略對乘客進行分類安檢；提高乘客社會責任意識。

4 結論

1)地區(qū)經(jīng)濟與人口因子、公共城建與生態(tài)能力因子是影響上海城市公共安全風險的最主要的兩個因素。上海市公共安全狀況近十年來存在明顯改善，公共安全管理機制愈加完善。

2)通過數(shù)據(jù)實證分析，表明在傳統(tǒng)的各類事故中，汽車交通事故造成的損失最為嚴重；電氣原因造成的火災事故最為頻繁；盜竊案件在刑事案件中占比最大；毆打他人是擾亂社會治安方面最為突出的因素。

3)超大城市上海在經(jīng)濟迅速發(fā)展的同時，存在新型城市公共安全風險源，如重大活動的舉辦、?；穫}庫、地下管道安全問題、高層建筑火災、地鐵安全問題等。