淺析高速公路征地制度存在的問題及建議

摘 要：高速公路建設土地征地問題上，主要存在以下問題，一是征地程序不符合高速公路線型用地特點，由于路線長、點多、面廣，范圍無法確定，導致用地手續滯后；二是因為嚴格的征地制度，牽涉部門眾多，程序繁冗，為了盡快通車，出現未批先建的違法用地現象，造成征地帶來的群體性事件，導致社會不穩定。本文提出了解決高速公路征地制度存在問題的思路和建議，完善更合理的高速公路征地制度，明確部門職責，加強衛片執法監督和土地批后實施監管，成立專業仲裁機構解決征地糾紛，改善社會和失地方在征地過程中的弱勢地位。

關鍵詞：高速公路；征地制度；問題；建議

引言：改革開放以來，我國社會發生了天翻地覆的變化，尤其高速公路建設。常言道“要致富，先修路”這是經濟發展的必要前提，而高速公路建設需要大量的土地，土地和失地群眾利益息息相關，現有的征地程序不符合高速公路用地特點，社會矛盾變得突出，個別甚至導致社會穩定問題。

一、我國高速公路基本情況

1.高速公路用地取得方式和基本程序

高速公路工程屬于社會公益性項目，是服務于全體大眾的基礎設施。建設單位只擁有高速公路用地的使用權，所有權依然是國家，經營者只得到一定時間內的經營權力。按照我國法律，政府為了“公共利益”有權征用土地。高速公路用地由國家征用，通過行政劃撥取得。根據土地管理和基本建設要求，主要征地程序包括：申報用地預審→用地預審完成→工可上報→工可批復→設計招標→設計→初步設計審查→初步設計批復→提交征地紅線→用地報批→逐級上報至原預審有批準權的審批部門。

2.高速公路征地制度程序和實際報批的沖突性

現有的程序顯然是針對塊狀工程設定，對用地范圍比較明確的項目，工程設計和手續辦理可以同步進行。但對于線狀工程，由于報批周期長，線路一直在調整，會導致土地報批上報范圍和預審范圍不一致，如果嚴格按照預審要求的話，需重新辦理預審審批。且在土地報批和實施過程中還會出現變化，始終處在辦理手續的動態過程，整個制度設計幾乎陷入了“死循環”中。

二、嚴格的高速公路征地制度暴露的問題分析

（一）預審和報批階段大量重復的工作

根據目前永久基本農田劃定，幾乎所有高速公路項目都要占用永久基本農田。占用永久基本農田都要報國務院審批，更加加長了土地報批周期。按照“建設項目用地預審辦法”預審和工程可研階段紅線捆綁，涉及規劃調整暨占用基本農田必須按照“聽證管理規定”進行聽證，涉及占用耕地過多的需要開展耕地踏勘論證工作。

按照土地報批流程，從申報用地預審→預審完成→可研階段上報→可研批復→設計招標→設計→初步設計審查→初步設計批復→確定征地紅線→開始辦理用地報批。隨著高速公路線型設計的深入必然有所調整，導致上報用地紅線和前期預審范圍不一致，原則是用地預審需重新辦理，但是事實均未重新辦理，可是報批階段因為線路的改變，需要重新開展土地利用總體規劃局部調整暨占用基本農田補劃方案、聽證、壓覆礦產資源等工作。土地報批審批后，批地范圍與項目實際施工竣工范圍不一致，這又會存在一個違法用地的問題，批甲占已。

（二）為躲避占用基本農田擅調整紅線

我國實行嚴格的用地管制，占用永久基本農田都要報國務院審批，涉及土地利用總體規劃局部調整暨占用基本農田補劃方案、聽證等工作，需要征得地方規劃局、環保局、交通局、農林局、涉及鄉鎮村民組織等部門同意，嚴格的聽證程序、較長的周期。而現實情況是，一般小項目高速公路為了避免報國務院審批，根本不報永久基本農田，擅自調整用地紅線。大項目用地面積超過70公頃，本身需要國務院審批，由于層層審批，用地手續嚴重滯后，嚴格的用地管制并沒有達到簡化報征流程簡政放權的效果。

（三）繁冗的報批程序導致未批先建違法用地的現象

嚴格的征地制度，牽涉部門眾多，程序繁冗，一般取得用地批文短則2-3年，多則5年以上，為了盡快通車，帶動地方經濟，出現未批先建的違法用地現象，易造成征地帶來的群體性事件，加重失地群眾和地方政府的矛盾，導致社會不穩定。

三、解決高速公路征地制度問題的對策建議

1.完善更合理的高速公路征地制度

建議以某些區域進行試點，對于特殊項目特殊處理，盡量簡化預審審批程序，預審階段本身就是一個可行性研究報告預期階段，設計深入不夠，線路調整具有多變性，建議土地利用總體規劃局部調整暨占基本農田補劃方案、占用耕地過多的踏勘論證報告等手續滯后，采取承諾制。報批初步設計階段，相對而言更準確些，上報用地后仍有變化的，新增部分采取鼓勵補充征地方式進行補征地，范圍發生變化的鼓勵采取區域調整（調入調出地塊）用地上報，更靈活處理報上范圍和實際用地范圍不一致的問題。

2.明確各部門職責積極配合

明確政府各部門在政府投資管理中的職責和地位，讓政府在整個整理過程中盡可能處于中立的地位，這樣既減少了政府腐敗的可能性，也可以充分發揮政府的監督作用。明確政府國土主管部門職責，積極配合和指導建設方用地審批，而不是一味的站在審批角度。明確企業的投資主體地位，讓企業加強規范用地意識并積極配合國土部門取得用地審批，合理合規取得用地手續，而不是一味的當翹腳老板，各部門分工明確、各司其職。

3.加強衛片執法監督和征地批后實施監管

加強衛片執法監督力度，對存在未批先建，批甲占已等違法用地，要嚴肅查處，既要處理事也要處理人并給與相關責任人黨紀政紀處分，加重罰款金額。

通過確立土地批后監管，實現土地開發利用的全程跟蹤監管，將各個關鍵時點的實際建設情況、審批結果與實施供地相對照，盡早發現可能出現的違法、違規用地問題；嚴格執行國土資源執法責任制，加大監管指導和部門互相監督力度，及時發現各地在土地執法工作中存在的問題，及時督促整改，確保各類土地違法違規問題能夠得到及時糾正。

4.成立專業仲裁機構解決征地糾紛

提高失地人民在征地過程中的參與感、知情權。若協商不成的，請求第三方仲裁機構解決，使其能夠公正公平地進行裁決，從而更有利保護農民的切身利益，改善社會和失地方在征地過程中的弱勢地位。

結束語：綜上所述，隨著經濟的快速發展，需要大量的土地進行高速公路建設，就現有征地制度存在的問題，建議完善合理的高速公路征地制度，明確部門職責，加強衛片執法監督和土地批后實施監管力度，成立專業仲裁機構解決征地糾紛。從而加快土地報批速度，減少社會矛盾，使地方建設健康快速發展。

參考文獻

[1]劉可：公路建設征地制度存在的問題和對策，綜合運輸，2007（10）：33-36

[2]呂德亮：《我國高速公路建設征地制度析論》，2009年東北師范大學碩士學位論文

[3] 《中華人民共和國憲法》第10條第3款規定

[4] 白亞男 李宏 徐國飛 構建建設用地批后監管長效工作機制，國土資源情報2008年第12期

作者簡介

胡凡；性別：女；籍貫：湖北咸寧市 民族：漢族；學歷：本科，畢業于中南財大；現有職稱：助理工程師；研究方向：國土

（作者單位：四川省地政地籍事務中心（四川省不動產登記中心））