河北省土地流轉后 “非糧化”問題研究

蔡海燕，董景湘，宋智賢，王 端，趙 越，邢 蕊，杜曉東*，楊振立*

（1.河北省農林科學院農業信息與經濟研究所，農業科技經濟研究中心，河北 石家莊 050051；2.河北省農林科學院，河北 石家莊 050051；3.石家莊市農村合作經濟經營管理站，河北 石家莊 050019；4.河北地質職工大學，河北 石家莊 050081；5.北京聯合大學特殊教育學院，北京 100075）

河北省地處華北平原，是我國重要的糧食生產基地之一，為我國的糧食安全作出了重要貢獻。2014年中央“1號文件”明確指出，推進中國特色農業現代化，努力走出一條生產技術先進、經營規模適度、市場競爭力強、生態環境可持續的中國特色新型農業現代化道路。《關于農村改革發展重大問題的決定》指出，農村土地改革是在“尊重農民意愿前提下穩步推進”。2014年河北省農村工作會議在衡水召開，會議強調要進一步深化農村改革，落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權；要創新農業經營體系，引導、鼓勵農地流轉，實現由粗放經營向適度規模經營、集約經營轉變。截至2017年2月，衡水地區的土地流轉率達到43.65%，居全省首位[1]。調查數據顯示，土地流轉后，近80%的農業經營主體不同程度的改變了原有耕地的種植結構，以充分挖掘土地的潛在價值，提高經濟效益。本研究基于供給側結構性改革和糧食安全戰略規劃，通過實地調研，對土地流轉后“非糧化”現象進行了深入剖析，旨為促進河北省土地流轉有序健康進行提供科學指導。

1 河北省土地“非糧化”現象普遍

2018年1月對河北省石家莊、邢臺和邯鄲3個糧食主產區進行實地調研，涉及對象有新型農業主體30個、農戶150戶，共發放調查問卷180份，回收有效問卷171份，有效率95%。調查內容主要包括農戶（新型農業主體）基本情況、土地流轉后主要種植結構、種植面積和收益等。對調查數據進行整理與匯總發現，土地流轉后“非糧化”現象具有以下3個特點。（1）土地流轉后“非糧化”現象普遍。數據顯示，絕大多數的被訪對象在土地流轉后均調整了原有種植結構。（2）流轉主體不同，“非糧化”程度不同。新型農業主體土地流轉后的“非糧化”程度高于農戶。（3） 區位不同，“非糧化”程度不同。數據顯示，近郊地區的“非糧化”程度遠高于遠郊地區。

2 土地流轉后“非糧化”的原因

2.1 糧食作物與經濟作物利潤差異大

通過對2012～2016年的糧食、經濟作物的成本、收益與利潤率進行分析發現，糧食作物的成本呈逐年上升趨勢，而利潤率則呈逐年下降趨勢，自2015年起為負值，且年降幅較大；雖然經濟作物（蔬菜和林果）的利潤率總體呈波動下降趨勢，但近年來的利潤率仍保持在50%左右，遠高于糧食作物（表1）。因此，農業經營主體在土地流轉后，為提高土地利用效益會種植利潤率高的經濟作物，用以補償土地流轉成

本，獲得最大利益。

2.2 糧食收益率下降

通過進一步對2001～2016年小麥和玉米的利潤率分析發現，小麥和玉米的利潤率總體呈周期波動型下降趨勢，其中，玉米的利潤率從2011年至今下降明顯，且2015和2016年出現負值（-5.6%和-16.97%） （圖1）。糧食作物利潤率波動大且整體呈降低趨勢是促使經營者在流轉的土地上進行替代種植的主要原因。

圖1 2001～2016年河北省小麥和玉米的成本利潤率Fig.1 Cost profit margin of wheat and corn in Hebei Province from 2001 to 2016

2.3 糧食需求市場變化

近年來，隨著我國工業的飛速發展，人民生活水平的提高，糧食消費結構出現了新的變化。

2.3.1 口糧消費 數據顯示，消費者的消費結構趨于多元化發展，其中傳統主糧的人均消費數量呈逐年緩慢下降趨勢，平均下降率為4.22%，而我國平均人口增長率為0.536%，平均糧食消費總量減少了3.7%[3]；而蔬菜及食用菌、肉蛋奶、禽類和瓜果類消費量則持續增加（表2）。

2.3.2 飼料用糧消費 雖然市場價格的波動會直接影響飼料用糧的消費量，但就總體發展趨勢而言，我國對肉蛋奶的需求仍然處于持續增長階段，未來一段時期，飼料用糧在糧食消費結構中仍將占據較大比重（表 3）。

2.3.3 工業用糧消費 工業用糧主要用于白酒、啤酒及發酵酒精的生產，2014年白酒、啤酒及發酵酒精的產量達到頂峰（表4）。2014年以后，隨著供給側結構性改革的深入與發展，啤酒產量出現下降，2015和2016年啤酒產量較2014年分別降低了4.47%和8.71%；而白酒產量仍然為增長態勢，2015和2016年較2014年分別增長了4.43%和8.05%。在白酒、啤酒和酒精生產中，糧食轉化率分別為1∶2.33、1∶0.2和1∶2.8[3]，基于糧食與酒類轉化比率和酒類產量，工業用糧量仍將呈持續緩慢增長態勢（圖2）。

表2 2013～2016年全國居民主要食品消費量匯總Table 2 The residents major food consumption from 2013 to 2016

表3 2014年全國畜牧產品平均產量以及飼料消耗量Table 3 Average output of livestock products and feed consumption in China in 2014

表4全國主要食品工業產品產量（萬t）Table 4 Major food industrial output in China from 2010 to 2016

2.4 農業科技水平發展緩慢

目前，通過增加化肥用量來提高糧食產量的邊際效率為0，甚至是負值。同時，我國耕地資源稀缺，通過擴大種植面積來提高糧食產量也無法實現。只有提高農業科技水平，發展現代農業，才是穩定和提高糧食產量的根本途徑。2013年，我國的農業科技進步貢獻率為55.2%，較10 a前提高了12%，但與發達國家相比還有差距。受農業技術水平限制，糧食產量提升受阻，而糧食價格不斷下降，糧食收益降低，嚴重打擊了農民的種糧積極性，導致土地“非糧化”現象普遍發生。

圖2 2010～2016年全國白酒、啤酒和發酵酒精用糧情況Fig.2 Grain consumption of liquor，beer and fermented alcohol in China from 2010 to 2016

2.5 政策法規不健全

改革開放以來，我國糧食政策經歷了6個階段（表5）。每個階段的糧食政策均有不用的側重點，以促進我國糧食產量的持續增長。數據顯示（圖3），在階段性糧食政策調整過程中，我國糧食產量呈波動增長趨勢，階段性平均產量呈階梯型上升趨勢。尤其是糧改政策推進階段（1985～1992年）、糧改政策轉軌階段（1993～1997年）、糧改政策豐富階段（2008～2017年）均對糧食產量的提高具有積極效用。就目前的“農業支持保護”補貼政策而言，在一定程度上調動了農民的糧食生產積極性，但效果不顯著。主要原因仍在于我國糧食收益率偏低，近2 a甚至出現負收益，而補貼金額遠不能緩解這種矛盾，迫使新型農業主體在土地流轉后將種植結構轉向“非糧化”。

綜上所述，目前我國糧食政策在促進糧食增產、穩產方面具有重要貢獻，在一定程度上調動了糧農生產的積極性，但是效果不顯著。糧食的需求總量呈上升趨勢，其中口糧需求呈緩慢降低趨勢，飼料糧和工業用糧的需求量將進一步增長。隨著人們生活品質和食品健康意識的提高，對糧食的品質、功能性及多樣化的需求進一步增強。糧食的利潤率總體呈逐年波動下降趨勢，且顯著低于蔬菜和林果產業，是導致土地流轉后“非糧化”現象產生的重要原因。

表5 我國糧食政策變遷明細表Table 5 A detailed list of changes in China’s grain policy

圖3 1978～2016年我國糧食產量與政策階段性平均產量Fig.3 Grain output and average output in different stages of policies in China from 1978 to 2016

3 對策與建議

（1）加快推進糧食生產區建設，促進產業結構調整。河北省作為糧食主產區，應響應國家號召，不遺余力的建立糧食生產功能區從而確保完成我國糧食安全的戰略部署。

（2） 建立長效監管機制，規范土地流轉后的用途。建立長效監管機制，對于過度“非糧化”流轉現象應加強管理。對于糧食高產區尤其要控制其“非糧化”程度。

（3）構建農村土地流轉的利益協調機制。完善糧食主產區利益補償機制，提高農業主體和糧農糧食生產積極性，促進我國糧食生產可持續發展，確保糧食安全戰略實施。