噪聲擾民投訴不斷 法規明確責任不同
——居民樓娛樂場所噪聲擾民該如何管？

文|劉永濤 劉洪平

一、案情：居民樓娛樂場所噪聲擾民，頻遭群眾投訴

2018年1月16日上午，家住四川省通江縣諾江鎮某小區六單元的五位居民來到縣環保局辦公室，反映位于該小區六單元樓下開辦的A歌廳從去年開始營業以來，尤其在夜間營業時產生的噪聲及震動嚴重影響了這個單元14家住戶的正常休息，要求環保部門處理,執法人員當場告知來訪的群眾：按照2013年5月24日通江縣第十七屆人大常委會第十二次會議審議通過的《通江縣城市管理相對集中行政處罰權實施辦法》規定，社會生活噪聲污染的行政處罰權已經由縣環保局劃轉到縣城市行政執法局（以下簡稱：縣執法局），所以A歌廳噪聲擾民這件事應當由縣執法局處理。來訪的群眾卻說，她們已經找過縣執法局，縣執法局的相關人員說，雖然社會生活噪聲（文化娛樂場所）污染的行政處罰權已經由縣環保局劃轉到縣執法局，但是噪聲是否超標的問題只有縣環保局才能進行監測，而縣執法局沒有監測這個職能，況且《環境噪聲污染防治法》的法律責任條款中也沒有處罰款的數額規定。來訪的群眾同時還說，她們前幾天也找了文化娛樂場所的主管部門——縣文化廣播影視新聞出版局（以下簡稱：縣文廣新局），而縣文廣新局有關人員也認為噪聲擾民由該縣環保局管理。

為盡快解決居民反映的這一問題，1月17日，縣環保局和縣執法局取得聯系后，23：26分，縣執法局的執法人員同縣環保局派出的執法人員及環境監測人員來到來訪的其中兩家住戶家中，監測人員按照《社會生活環境噪聲排放標準》和《聲環境質量標準》中的相關規范要求對A歌廳的邊界噪聲進行了現場監測，結果其噪聲值均未超標。

隨后，縣環保局、縣執法局的執法人員多次來到A歌廳，要求業主李某進一步搞好隔音降噪措施，在夜間不得擾民，而李某卻認為已經整改到位，可是居民的投訴仍然不斷，并切斷了A歌廳的用電線路，還驚動了110。接著，居民們又向縣委書記書面反映A歌廳擾民這一問題，認為該歌廳在夜間營業時產生的噪聲和振動仍然對居民們的正常休息造成嚴重影響。1月24日，縣環保部門再次對A歌廳在夜間營業時的邊界噪聲進行了現場監測，結果其噪聲值仍未超標。

為防治環境噪聲污染，保護和改善城市居民的生活環境，保障人體健康。就此問題，1月30日，縣環保局將調查情況書面函告縣文廣新局，建議縣文廣新局根據《娛樂場所管理條例》第四十一條的規定，對A歌廳依法予以取締，同時將該函抄送縣工商局和縣信訪局。2月上旬，A歌廳的業主李某向該小區六單元14家住戶書面承諾后迅速將A歌廳重新裝修改行從事其他服務業。

二、分歧：適用不同法規，結果大不相同

在對此案的討論過程中，大家對法規適用問題產生了較大爭議。

第一種意見認為，A歌廳位于該居民小區六單元第一層，自2018年1月1日起施行的《四川省環境保護條例》第六十五條第三款規定，在居民樓、博物館、圖書館和被核定為文物保護單位的建筑物內以及居民住宅區、學校、醫院、機關等噪聲敏感建筑物周圍，禁止從事產生社會生活噪聲污染的活動。根據“新法優于舊法”的原則，縣執法局應當依據《四川省環境保護條例》第八十七條的規定，責令A歌廳業主李某改正，予以警告；拒不改正的，對業主李某個人處二百元以上五百元以下罰款。

第二種意見認為，經環境監察執法人員調查，發現A歌廳自2017年1月開業至今，目前只是辦理了《消防安全許可證》，而未辦理《營業執照》。A歌廳未在縣工商行政管理部門辦理營業執照，擅自從事經營活動，根據《無證無照經營查處辦法》（國務院令第684號）第六條規定，經營者未依法取得營業執照從事經營活動的，由履行工商行政管理職責的部門（以下稱工商行政管理部門）予以查處。因此，可由縣工商行政管理局根據《無證無照經營查處辦法》第十三條的規定，對A歌廳業主李某責令停止違法行為，沒收違法所得，并處1萬元以下的罰款。

第三種意見認為，對于娛樂場所管理（設立）的問題，國務院《娛樂場所管理條例》（國務院令第458號）已經做出了特別規定，即娛樂場所不能設在居民樓和居民住宅區，加之娛樂場所的主管部門是縣文化主管部門，環保部門作為環境噪聲污染防治實施統一監督管理部門，應當將A歌廳設立情況及居民投訴情況通報給縣文廣新局，由縣文廣新局按照《娛樂場所管理條例》第四十一條的規定對A歌廳依法予以取締。同時并將A歌廳無照經營行為通報縣工商管理部門，由縣工商管理部門依法查處A歌廳業主李某的無照經營行為。

對此問題，從嚴格依法行政的角度來看，筆者傾向于第三種意見。

三、解析：按照“上位法優于下位法”的原則是公正處理案件的關鍵

近年來，娛樂場所噪聲擾民一直是社會的焦點問題之一，雖然在國務院《娛樂場所管理條例》（國務院令第458號）第七條第（一）項和第（二）項分別規定了在居民樓、居民住宅區不得設娛樂場所，但是由于一些縣級城市老城區的房屋規劃及設計較落后且無法改變的情況下，許多娛樂場所仍設立在居民樓和商住兩用樓中，其噪聲嚴重擾民,群眾反響強烈。

據了解，A歌廳位于該居民小區六單元的第一層，此樓從第三層開始一直到第八層全部為居民住宅用房。自2017年1月A歌廳開業以來，既無文化主管部門的《文化經營許可證》，也無工商管理部門的《營業執照》，更無環保部門的任何審批手續，而僅在縣公安局消防部門辦理《消防安全許可證》。

由此可見，僅從A歌廳位于居民樓內這一問題，問題的焦點不在于A歌廳所排放的噪聲是否超標處罰的問題，而是不應當在居民樓內設立的問題。

盡管2018年1月1日起施行的《四川省環境保護條例》第六十五條第二款規定，在居民樓、博物館、圖書館和被核定為文物保護單位的建筑物內以及居民住宅區、學校、醫院、機關等噪聲敏感建筑物周圍，禁止從事產生社會生活噪聲污染的活動。該條例第八十七條同時規定，在居民樓等建筑物內以及居民住宅區、學校、醫院、機關等噪聲敏感建筑物周圍從事產生社會生活噪聲污染活動的，由縣級以上地方人民政府依法確定的主管部門責令改正，予以警告；拒不改正的，對個人處二百元以上五百元以下罰款。但是，根據《立法法》第八十八條“行政法規的效力高于地方性法規、規章”以及最高人民法院關于印發《關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要》的通知（法[2004]96號）第二條（一）“下位法的規定不符合上位法的，人民法院原則上應當適用上位法”的規定來看。對地方性法規（《四川省環境保護條例》）的規定與行政法規（《娛樂場所管理條例》）的規定不一致的，應當執行行政法規（《娛樂場所管理條例》）的規定。也就是說，從“上位法優于下位法”的原則看，應當以上位法的規定為準。

對于縣執法局能否根據“新法優于舊法”的原則，按照《四川省環境保護條例》第八十七條對A歌廳業主李某進行行政處罰呢？由于《立法法》第九十二條規定：“同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定；新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定。”這是我國法律適用的一項基本規則，即“新法優于舊法”的規則，也就是說，當新法和舊法對同一事項規定不一致時，新法的效力優于舊法，在新的法律生效后，與新法內容相抵觸的原法律內容終止生效、不再適用。這里需要注意的是，在《立法法》第九十二條中規定的是“同一機關”制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，而本案中的《四川省環境保護條例》是由四川省人民代表大會常務委員會（修訂）通過的一部地方性環保綜合法規，而國務院《娛樂場所管理條例》（國務院令第458號）則是國務院常務會議（修訂）通過的一部特別行政法規。顯然，《四川省環境保護條例》和《娛樂場所管理條例》不是同一機關制定的，所以，本案中不存在“新法優于舊法”的說法。因此，第一種處理意見是錯誤的。

而第二種意見側重從維護市場經濟管理秩序，促進公平競爭，保護經營者和消費者的合法權益方面進行分析考慮，此意見認為在經營者未依法取得營業執照的前提下，擅自從事經營活動的行為，則由工商行政管理部門予以查處。第二種意見的處理方式雖然也正確，并不矛盾，但不能從根本上徹底解決噪聲擾民的問題。

關于娛樂場所的設立問題，在《娛樂場所管理條例》第七條第一款第（一）項中已經明確規定在居民樓是禁止設立的。從“上位法優于下位法”的原則看，對此案中A歌廳噪聲擾民這一問題，既不需要環保部門監測噪聲是否超標，也不存在由縣執法局對當事人進行行政處罰的問題，同時各職能部門更不能為其辦理相關許可手續，而應當由縣文廣新局按照《娛樂場所管理條例》第四十一條的規定對A歌廳依法予以取締，同時并將A歌廳無照經營行為通報縣工商管理部門，由縣工商管理部門依法查處A歌廳業主李某的無照經營行為。

四、啟示：準確理解“法律適用規則”是解決問題的最終目標

《立法法》中關于“新法優于舊法”這一特殊規則，是針對兩個具有同等級別效力的法律法規都有效時優先適用新的法律原則。“上位法優于下位法”規則也是《立法法》中解決不同等級效力的法律法規規定不一致的適用問題，它適用于整個法律體系的基本原則，各部門法領域都應當嚴格遵守，環保部門的法律法規也不例外。最高人民法院于2004年5月18日印發《關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要》的通知(法〔2004〕96號)也具體確定了在行政審判中，認定下位法不符合上位法的情形，并執行“上位法優于下位法”司法適用規則。對此，在執法實踐中，當法律法規的規定不一致，應當適用哪部法律法規？我們作為環境監察執法人員，在熟知相關實體法和程序法有關規定的同時，還要全面了解和掌握法律適用的各項基本原則，并結合有關司法解釋，準確把握案件的特點，才能確保案件及時公正處理。