論環境民事公益訴訟之訴訟請求

李麗峰 喬茹

環境民事公益訴訟是現代社會對生態文明在司法領域的客觀回應，是司法手段推進“美麗中國”建設、踐行“綠色發展理念”的重要制度，符合“可持續發展戰略”的基本要求，是生態法治建設的重要組成部分。環境民事公益訴訟現有法律依據主要來自三部法律與一個司法解釋：《侵權責任法》第八章“環境污染責任”、《民事訴訟法》第55條、《環境保護法》以及《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《環境民事公益訴訟司法解釋》）。上述立法及司法解釋完善了環境民事公益訴訟中訴訟請求的相關內容。

訴訟請求是權利具化產物，是訴訟目的最直觀、最重要的體現。在環境民事公益訴訟中，保障“環境公益”是訴訟存在的根本。

一、環境民事公益訴訟訴訟請求之價值定位

環境民事公益訴訟的訴訟請求是指適格原告向人民法院尋求司法保護的權利主張，具備訴訟請求的基本特質。①譚兵：《民事訴訟法學》，法律出版社1997年版，第359頁。訴訟活動的啟動、運轉離不開明確的、具體的訴訟請求。環境民事公益訴訟曾被界定為“法定的組織和個人根據法律規定，為了保護社會公共環境權益，對違反環境法律、侵害公共環境權益者，向人民法院提起并要求其承擔民事責任，由法院按照民事訴訟程序依法審判的訴訟”②葉勇飛：《論環境民事公益訴訟》，載《中國法學》2004年第5期。，除卻原告適格問題，其基本價值定位是值得肯定的。正如《環境保護法》第58條規定，具有原告資格的主體在發現破壞生態或污染環境等損害社會公共利益的行為時，可以提起環境民事公益訴訟。該條與《民事訴訟法》第55條形成了實體法與程序法的銜接，在實體法層次上賦予適格主體主張環境公共利益的權利，在程序法上賦予其訴訟權利。環境民事公益訴訟訴訟請求之價值體現于具體訴訟請求之中，探尋其價值意義，可以從訴訟目的、審理范圍、權利表達三個維度剖析。

首先，訴訟請求是訴訟目的的承載者。訴訟請求就是訴之目的的載體，③張晉紅：《民事之訴研究》，法律出版社1996年版，第116頁。是訴訟人的主觀意愿的具體化，為保障其訴訟利益提供可操作性。通過精簡的文字表達代替簡單的訴訟意愿——獲得勝訴，直接明了賦予訴訟目的的形式外衣，從而啟動訴訟程序。筆者認為環境民事公益訴訟的訴訟目的并不能簡單的予以“公益”或者“環境公益”代指，在此暫且不論“何為公益”“為何公益”這兩個論題。④黃忠順：《中國民事公益訴訟年度觀察報告（2016）》，載《當代法學》2017年第6期。這一訴訟目的并不是在“填平”損害或者獲得補償，而是維護“環境公益”。“環境”的解讀較之“公益”更加便易，環境是需要“保護優先、預防為主”，反映在訴訟活動中亦然，所以，環境民事公益訴訟的訴訟請求理應蘊含著基本的環境保護的價值理念。

其次，訴訟請求是審理范圍的有限突破者。訴訟請求直接決定著法院進行審理的范圍，是法院司法裁判不可逾越的“紅線”。盡管環境民事公益訴訟屬于公益訴訟范疇，但在法律規定與制度建設中仍屬于私益訴訟范疇，是民事訴訟制度的組成部分。在傳統民事訴訟理論中，法院必須依照訴訟人所提訴訟請求依據法律闡明案件事實，最終作出裁判。但在環境民事公益訴訟案件有所突破。如“連云港市贛榆區環境保護協會與顧紹成環境污染責任糾紛案”中，法院在原告未主動要求污染者承擔“環境公益勞動”之訴訟請求下主動依職權判決被告于判決生效兩年內提供總計960小時的環境公益勞動以彌補損害賠償金不足部分。⑤參見連云港市贛榆區環境保護協會與顧紹成環境污染責任糾紛一審民事判決書（（2014）連環公民初字第00001號）。筆者認為這一點是可行的。環境損害賠償并不是目的，公益勞動較之單純的賠償更有利環境的修復與治理。當然，相應的配套措施與制度機制是需要明確的，如勞務監管的方式、方法等等。

最后，訴訟請求是權利主張的表達者。環境民事公益訴訟的訴訟請求標明了原告對“環境公益”的權利主張，可以通過要求被告方承擔民事責任的方式起到維護環境公共利益的作用，即通過訴訟程序讓受到損害危險或者已經處于危險狀態的環境實體利益得到程序法的保護。環境民事公益訴訟中權利主張的責任承擔形式除卻特定的適用情形、條件，主要包括停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉等民事責任，并不完全與侵權責任的承擔方式一致。例如返還財產、恢復名譽顯然不能成為環境民事公益訴訟的責任承擔方式，甚至早期的學術研究中有學者認為賠禮道歉、消除影響的承擔方式并不適宜應用在環境民事公益訴訟之中。⑥張輝：《論環境民事公益訴訟的責任承擔方式》，載《法學論壇》2014年第6期。另外，修理、重作、更換，支付違約金以及繼續履行等傳統私益訴訟的責任承擔方式亦無充足的生存土壤適用于環境民事公益訴訟之中。此外，關于賠償損失，理論上也未達成一致。部分學者之所以認為賠償損失并非環境民事公益訴訟的恰當責任形式，主要以下幾個理由：首先，賠償損失是帶有濃厚私益色彩的責任形式，是指向特定個體的賠償模式，在環境公益訴訟中受害客體指向的是環境，而非個人，此時賠償指向的是社會而非私益主體，故不適用賠償損失這一責任形式；其次，賠償損失與恢復原狀難免發生責任競合，因為賠償損失的目的就是為了達到恢復恢復原狀的效果；最后，環境民事公益訴訟制度旨在維護生態文明，促進人與自然和諧相處，因此，其重心更多是保護生態，以停止和排除不法行為給生態環境造成危害，而非因此產生的經濟賠償。與此同時，另一部分學者認為賠償損失在被賦予特殊內涵——威懾侵權人與恢復治理環境，理應成為環境民事公益訴訟責任承擔方式之一。⑦蔡守秋：《論環境公益訴訟的幾個問題》，載《昆明理工大學學報（社會科學版）》2009年第9期。

環境民事公益訴訟訴訟請求的價值定位顯然是不同于傳統私益訴訟，盡管環境公益訴訟在立法上并未突破傳統民事私益訴訟的范疇，但傳統私益訴訟中司法裁判方式、部分責任承擔方式是不適宜存在環境民事公益訴訟的案件之中。

二、環境民事公益訴訟訴訟請求之實證分析

環境民事公益訴訟的訴訟請求問題不僅僅是一個理論課題，更是一個訴訟實務熱點。借助真實案例進行數據剖析與案例思考，理論聯系實際，從現實中尋找問題，并完善環境民事公益訴訟運行中的不足，是較為可行的方法。

（一）數據方法介紹及結果評析

筆者于2018年1月20日在中國裁判文書網民事案由中以公益訴訟為關鍵詞進行檢索，2010-2017年共有316個裁判文書，以環境公益訴訟為檢索詞的文書數量為48個（收錄案件數量情況如表1）⑧圖表顯示在中國裁判文書網民事案件中，以公益訴訟、環境公益訴訟為關鍵詞進行檢索的結果。*代表無相關數據。。限于篇幅，筆者僅選取其中3個環境民事公益訴訟裁判文書作為素材予以列舉（如表2所示）。

表1 為2010年至2017年含有“公益訴訟”、“環境公益訴訟”的文書情況

表2 為部分環境民事公益案件的裁判文書統計樣板

中國裁判文書數據信息相對有限，但在一定意義是可以反映出環境民事公益訴訟案件的一些特點：

1.案件數量與地域分配

中國裁判文書網上，可檢索到最早的民事公益訴訟案件是2010年，此后，案件數量呈逐年上升趨勢。環境民事公益訴訟在整個民事公益訴訟案件中比例不高，僅有48個，占比約15.2%，且所占比例呈下降趨勢。

48個裁判文書除了2016年最高人民法院受理的8起以外，環境民事公益訴訟橫跨14個省市，江蘇省數量最多共12個，占2010-2017年總和的25%；其次為山東、遼寧各5個；廣東、福建各3個；安徽、湖北、重慶各2個；湖南、陜西、甘肅、北京、海南以及云南各1個。

2.裁判文書類型、審判程序與法院層級

環境民事公益訴訟案件裁判文書幾乎涉及到所有司法文書樣式：判決書、裁定書、通知書等。其中民事判決書近七成，其次是裁定書、通知書。審判程序在法院層級上整個法院體系均有辦理，從基層法院到最高人民法院，但多集中到中級人民法院進行辦理。

總之，從現有的48個裁判文書中，不難發現案件數量呈上升趨勢，但在整個民事公益訴訟案件中比重有所降低。案件的地域分配上并不均衡，訴訟制度仍在進一步探索實踐中。

（二）裁判文書中訴訟請求問題分析

2012年—2017年環境民事公益訴訟案件中，相關訴訟請求基本包含了《環境司法解釋》規定的責任承擔方式。訴訟請求共127項，其中：停止侵害共13項，約占10.2%；排除妨礙，無；消除危險共16項，約占12.6%；恢復原狀共9項，約占7.1%；賠償損失共25項，約占19.7%；賠禮道歉14項，約占11%；其他合理費用（包含訴訟費、律師費、鑒定費、交通費、差旅費等）27項，約占21.3%；其他（審查原告資格、設置專項基金等）23項，約18.1%。在以上案件中，原告單獨請求；被告承擔停止侵害、消除危險之情形，而是均伴隨著賠償損失等其他類型出現。案件的啟動均發生于被告行為已經造成生態環境實際損害之后，這就說明實務中對環境保護仍然是事后保護為主，缺乏預防性保護。據此，筆者認為對預防性訴訟請求具有研究的意義與實踐的價值。

1.預防性訴訟請求不足

通過以上數據，我們可以看出除起訴主體被認定不具備《民事訴訟法》第55條規定的主體資格外，其余案件中原告（公益訴訟人）的訴訟請求大都得到了法院的支持。另外，這些案件也暴露出起訴時間均發生在污染或者破壞行為已經對公共利益造成實際損害之后。環境公益訴訟自身還承擔著維護生態環境免遭破壞職能，如果能夠在污染或者破壞之虞即提起停止侵害、消除危險等訴訟，則訴訟效果可能會更好。通過上述案件可以得出，污染環境或者破壞生態的行為不是瞬間產生的，通常都有一個較長的周期。例如在2015年的一起環境公益訴訟案件中，被告的排污行為長達三年多，如果能在行為發生之時或者行為開始后的較短時間內提起公益訴訟，則生態環境不會遭受如此嚴重污染或者破壞，修復周期也不會如此漫長。在污染或者破壞行為萌芽之時，便可提起環境公益訴訟，這也是公益訴訟不同于傳統私益訴訟的重要體現，即一經發現社會中即將發生危害公共利益的行為時，適格主體可以提起公益訴訟，將危害情形扼殺在搖籃之中。

預防性訴訟請求，需要由具備原告主體資格的機關和組織提起。司法實踐中符合《環境保護法》第58條規定的原告主體資格的組織數量并不多，而且實踐中的生態環境問題在基層表現的尤為突出，尤其多存在于偏遠鄉村地區。這些地區村民權利意識薄弱，執法力度較弱，行政監管缺失……而數量過少的適格原告與分布較廣的生態破壞之間的矛盾也是當下需要解決的。例如上述法院判決中華環保聯合會不是符合法律規定的適格原告，故法院沒有受理由其提起的環境公益訴訟。這就會導致在政府環保機構監管不利的情形下，社會組織因其“身份”原因被拒之門外，這顯然不利于實現環境公共利益。

2.懲罰性訴訟請求欠缺

雖然以上訴訟請求中均有賠償損失的內容，但是顯然是一種補償性質的責任形式。而傳統民事私益訴訟中的補償性賠償在環境公益訴訟中顯然不能達到威懾作用，環境民事公益訴訟涉及公共利益，其不僅影響著不特定多數人的生活狀況，甚至會對生態環境造成永久性損壞。民事訴訟中具有懲罰性的判決主要表現為判令被告承擔懲罰性賠償。現行民事賠償有兩種責任方式一是懲罰性質的，另一種是補償性質的，懲罰性賠償要求被告承擔的法律責任要大大超過行為本身所導致的實際損失，不同于“填平”責任，是具備補償、制裁、遏制等多功能于一體的賠償措施。⑨Dorsey D.Ellis.Jr.，Fairness and Efficiency in the Law of Punitive Damages，56 Southern California Law Review 1 （1982）.此外，不能簡單的以數額高低認定其為懲罰性賠償，要與實際損失為參考。例如2014年發生在泰州中院首例“天價”賠償案，盡管涉及標的額高達過億，⑩參見泰州市環保聯合會與江蘇常隆農化有限公司、泰興錦匯化工有限公司等環境污染糾紛二審民事判決書。高額的賠償僅僅是生態修復的費用，所以賠償費用的性質仍屬補償性質。

我國早期屬于粗放型發展，反映在環境問題上，屬于“先污染，再治理”的模式。但環境治理與生態修復的成本大大大于環境違法的成本，甚至出現為逃避環境治理自愿承擔罰款。[11]王文杰：《我國環境民事公益訴訟中環境損害賠償金法律問題研究》，山西財經大學碩士學位論文，第16-17頁。這有悖于“誰污染，誰治理；誰破壞，誰賠償”的基本宗旨。[12]劉丹：《誰污染，誰治理；誰破壞，誰賠償》，http：//news.163.com/16/1109/12/C5E8UNH600014Q4P.html，2018年7月30日訪問。此時就需要引入懲罰性賠償來達到威懾作用，否則在巨大經濟利益的驅使下，市場主體難免會以犧牲生態環境利益而獲取更大的經濟效益。在環境民事公益訴訟訴訟請求中引入懲罰性賠償，無疑會對責任主體起到更大的警示作用，從而減少甚至避免對生態環境的二次傷害。

三、環境民事公益訴訟訴訟請求的優化完善

環境民事公益訴訟訴訟請求是環境民事公益訴訟得以開展的重要基礎，是公益訴訟人權利主張的重要手段，增加了訴訟的可操作性。筆者基于責任的承擔方式，從預防性訴訟的倡導與懲罰性訴訟請求建構，進一步優化環境民事公益訴訟訴訟環境，從而更好以司法手段回應生態文明建設。

（一）預防性訴訟請求之提倡

1.預防性訴訟請求之根據

預防性訴訟請求并非無源之水，其存在既符合國家政策，又存在法律依據。最具代表性的是習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“加快生態文明體制改革，建設美麗中國”。這是國家層面對生態文明建設的重要指示，是保護環境基本國策的深化體現。同時，與《環境保護法》中踐行的“保護優先、預防為主”的基本原則具有高度一致的價值導向。環境民事公益訴訟中的預防性訴訟請求是響應國家黨政方針的實踐舉措，其不僅僅是與黨政方針相協調的產物，更是與法律規范相契合的產物。新時代下離不開生態文明的法制化，需要環境公益訴訟更好的實現其自身價值。環境民事公益訴訟訴訟請求體現著保護生態環境的重要職能，生態環境遭受的損害具有不可逆性，訴訟請求愈凸顯損害的事后救濟，則愈不利于達到環境保護的最佳效果。

2015年1月6日發布的《環境民事公益訴訟司法解釋》第1條規定便是預防性訴訟請求的直接根據，該規定使得環境民事公益訴訟打破了傳統民事私益訴訟中的“損害乃救濟之前提”的桎梏，為預防性公益訴訟訴訟請求奠定了法律基礎。現今環境民事公益訴訟實踐中凸顯出的事后救濟，效果并不理想。譬如以前文提到的1.6億“天價環境公益訴訟”案為例，其因賠償額之大一直備受矚目。暫且拋開民事實務界一直存在的執行難問題，在環境民事侵權案件中，盡管法律已經向受侵害方作出了傾斜，但是證明侵權行為是否存在，證明損害后果的嚴重程度如何仍非易事。1.6億賠償額的計算方式，該數字能否得到科學論證尚且不論，鑒于生態環境損害的不可逆性，該高額賠償能否恢復生態環境至未遭受損害前的狀態，是一個問題。基于以上考慮，生態環境的保護應堅持以預防為主，保護優先的原則，反映于環境民事公益訴訟中，預防性訴訟請求將至關重要。

2.預防性訴訟請求之內容

在環境侵害行為發生時，如何界定該行為發展到哪一階段即可提起環境民事公益訴訟并可通過訴訟請求主張權益，是一項亟需解決的關鍵問題。欲通過預防性訴訟請求達到事先預防的效果，必須制定相關規則。我們無法認定行為人向土地倒一盆污水的行為就是構成對環境的侵害，并對其提起環境公益訴訟。這并不筆者所設想的，因為環境自身具有調節或者自凈能力。我們通過訴訟需要達到當環境不能自然承受時，采取法律手段制止侵害行為的持續發展。一個行為達到什么階段屬于法律規制的范疇，這里我們僅需要排除“剩余風險”階段，該階段是環境和社會可以忍受的階段，過度的規制會造成經濟發展滯緩，社會創新力不足。除了剩余風險，一個行為可能造成損害風險時，即可以提起預防性環境公益訴訟。

預防性訴訟請求的具體責任承擔方式可能涉及到：停止侵害、排除妨礙、消除危險三種形式。停止侵害是責任主體以不作為或作為的方式所承擔的一項民事責任形式，適用于侵權行為還在繼續進行的情況，目的是制止侵害，防止損害的擴大化。[13]劉書俊：《基于民法的水權問題思考》，載《法學論壇》2007年第4期。司法實踐中預防性訴訟請求，原告往往主要提起的是停止侵害，附帶提起的是排除妨礙和消除危險。排除妨礙中的“妨礙”是指侵權人的非法的、不正當的行為對環境公共利益或者消費者的合法權益造成的妨礙，排除目的是使權利恢復到圓滿狀態。例如原告起訴某工廠要求其清理堆放在居民區的化工廢料，如若僅僅提起“停止侵害”訴求，缺失了“排除妨礙”，則堆放在居民區的化工廢料無法得到適當處理。另外，“消除危險”是指具有原告資格的主體可以在訴訟請求中要求侵權人采取有效措施予以消除因環境侵權導致不特定人群的“環境公益”的威脅。

（二）“賠償損失”訴訟請求之完善建構

目前，在我國相關環境立法上已明確將“賠償損失”作為環境民事公益訴訟請求之內容。如，《海洋環境保護法》中的第90條就有相應的規定，《環境保護法》中的第2—4條以及《環境民事公益訴訟司法解釋》第18條均對“賠償損失”提供了立法支持。但需要明確的是環境民事公益訴訟中的“賠償損失”在實務和立法中僅包括補償性損害賠償（conpensatory damages），即“損失多少賠多少”。環境公益訴訟中的補償性損害賠償引入了“生態服務功能”一詞，具體要包括生態環境的供給服務、調節服務、文化服務和支持服務。[14]最高人民法院環境資源審判庭：《最高人民法院關于環境民事公益訴訟司法解釋理解與適用》，人民法院出版社2015年版，第305-306頁。與此同時，關于生態環境損害賠償的適用范圍可以參考相關的政策性文件。但關于懲罰性賠償涉及不多。筆者立足現有的補償性賠償的適用到懲罰性賠償的引入，試圖完善環境民事公益訴訟中“賠償損失”的訴訟請求。

1.補償性賠償之適用

環境民事公益訴訟訴訟請求中的“賠償損失”與傳統民事私益訴訟相比，具有其自身的特殊性。第一，賠償范圍具有特殊性。根據上述法律文件之內容，可以大致概括為環境民事公益訴訟中的損害賠償是圍繞環境修復而展開的，并不涉及特定個體的私益。第二，環境民事公益訴訟中的損害賠償金不得歸屬于特定私益主體。在傳統民事私益訴訟中，只有權利受到損害的主體能夠獲得損害賠償金，損害賠償金也是直接歸屬于利益受到侵害的個體。而在環境民事公益訴訟中，損害賠償金不得歸屬于特定個體，而應該歸屬于修復環境的職能機構或者有關組織，或者指定生態環境修復基金賬戶。公益訴訟的性質決定了原告不能通過公益訴訟的方式獲得私益。損害賠償金可納入專項基金的范圍，并設相關職能部門監督這部分基金的使用情況，將這筆款項運用到環境公益的維護中做好環境修復工作。

2.懲罰性賠償之建構

以《環境民事公益訴訟司法解釋》第18條和第19條為基準，將環境民事公益訴訟之事實行為分為兩類：第一類，有發生生態環境損害可能性的事實行為；第二類，已經產生損害后果或者具有重大風險的事實行為。第一種事實行為中，適用預防性的訴訟請求，前文已述，不再累贅。針對第二種事實行為，損害環境的后果已經發生或者具有重大風險的事實行為，可以推定行為主體具有嚴重的主觀過錯。在這類案件中，補償金和懲罰性賠償金可以同時適用。

懲罰性害賠償（punitive damages or vindictive damages）的根本作用在于對被告方予以超越“填平”責任的限度進行嚴懲威懾，防止其再犯。現行懲罰性賠償一般不得用于合同違約行為，而是更多用于民事侵權領域。[15]薛波：《元照英美法詞典》，法律出版社2013年版，第1120頁。環境民事公益訴訟本質上是環境侵權引發的公益訴訟，不屬于合同法的范疇。考慮到生態環境問題的嚴峻性，以及生態破壞難以恢復的現實困境，如果對嚴重損害生態環境的行為僅僅以補償性賠償結束，根本無法對以經濟利益為導向的市場主體起到遏制作用，故應該納入懲罰性賠償制度來有效遏制行為主體的不法行為。

由懲罰性賠償訴訟請求提起之后所獲得的懲罰性賠償金歸屬于從事環境公益的組織和機構之后，這筆款項既可以作為專項基金用于環境的修復，也可以用來預防環境問題的再次發生，比如在易發生環境污染的工廠周圍安裝環境污染監測設備等等；還可以用來支持相關科研機構的后續研究。在款項使用的監管方面，可以采用內部監管與外部監管相結合的方式，在內部設立監管機構，在外部可以通過網上公開資金使用明細等手段，使公眾獲得知情權。