公共性視閾下政府信用的弱化與重塑

李鵬　吳陽

摘要：從公共性視角看，現階段我國政府信用領域還存在著政府公共權力異化、政府公共治理結構不優、公眾對公共行政績效認可度不高等方面問題，未來要從不斷提升政府權力行為的公共性、優化公共治理的結構體系、不斷提升公共行政的價值與倫理水平、公共行政績效水平、公共治理能力以及公共行政程序的規范性等方面構建與重塑政府信用。

關鍵詞：政府信用；政府公信力；公共性

中圖分類號：D035

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2018.06.005

政府信用是政府公信力問題理論研究的基礎，政府信用建設是政府公信力建設的前提，因此，以公共性為視角對政府信用問題進行研究在當前具有重要的理論意義與實踐價值。一方面，以公共性為視角對政府信用問題進行研究有利于政府部門更為深刻、準確地認知政府信用本質，有利于深入認識影響政府信用的各種因素，提高對弱化政府信用影響因素與問題的警惕性與敏感性；另一方面，以公共性為視角對政府信用問題進行研究，有利于政府部門及時認知政府信用的弱化與流失現象，及時、有效地通過政策法規以及相關行政行為的出臺、實施、調整與執行，有效集聚政府信用、維護政府信用、解決政府信用弱化與流失的問題，切實、有效維護與提高政府信用水平。

一、公共性視角下政府信用的內涵

從委托代理理論審視，政府與公眾是委托代理關系，這種關系的本質是一種契約關系，這種契約關系構成了政府信用生成的基本邏輯基礎。從政府信用生成的契約邏輯來看，對政府信用進行準確界定最關鍵的問題是要明確政府向公眾作出的承諾或約定。本研究將探究政府向公眾作出承諾或約定的視角定位于政府職能的宏觀視域中，從政府職能的視角來探究政府信用內涵中政府向公眾作出的承諾或約定。

當前，在我國政治學與行政學領域，學者們從馬克思主義國家學說出發，在馬克思歷史唯物主義視角下，將政府職能劃分為政治統治職能與社會管理職能，在這兩大職能中，學者們認為政治統治職能是第一位的，“現代國家基本職能之一是政治統治，它是國家本質的表現和階級統治的必然要求，失去了政治統治的職能，統治階級的地位和利益就不能維護?！盵1]（P35）然而，正如恩格斯所論述的那樣，“政治統治到處都是以執行某種社會職能為基礎，而且政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去”，[2]（P219）因此，在強調政府政治職能核心性的前提下，從應然的角度看，現代政府的社會管理職能就成為政府的基本職能，而政府履行社會管理職能的核心任務則應是履行公共權力與維護共同利益。為此，本文認為，政府信用的基本內涵應界定為，政府履行向公眾作出的實現與維護公共性承諾的意愿、能力與水平。公共性視角下影響政府信用的因素可以概括為以下七個方面。一是公共治理結構因素。公共治理結構包含了制度、體制、機制、方式、方法等諸多內容，是涉及政府職能與運行的多維度有機整體；二是公共權力因素。主要指政府在公共治理中的公共權力行為；三是公共價值因素。主要是指公共價值理念的實現與維護的情況；四是公共績效因素。主要指政府行政所取得的成績和結果；五是公共治理能力因素。政府公共治理過程中解決治理問題的能力；六是公共過程因素。公共過程因素是指政府在行政過程中相關程序性的因素；七是個體公共行為因素。主要指政府公務人員在實現與維護公共性過程中的行為、價值、績效、能力、形象等因素。

二、公共性視角下政府信用弱化與流失的原因探析

政府公共權力的異化

政府公共權力的異化主要表現在兩個方面，一方面，權力思想的異化。當前，在一些公務人員的權力思想意識中，存在著錯誤的權力觀念，忘記了其權力來源的人民性與公共性，忘記了公共權力對公共利益的實現與維護性；另一方面，權力行為的異化。在異化了的權力思想的錯誤引導下，一些公務人員忘記了公共權力維護與實現公共性的目標，忘記了全心全意為人民服務的宗旨，將權力異化為貪污腐化、以權謀私、失職瀆職、濫用職權的工具，其權力行為背離了公共權力行使的初衷，嚴重損害了公共利益，造成了政府信用的弱化與流失。

政府公共治理結構體系不優

當前，在推進國家治理體系和治理能力現代化的過程中，政府的公共治理結構體系存在著管制色彩過于濃厚、官僚制體制慣性過大、公共治理主體參與程度不均衡、多主體參與體制機制缺失、公共政策制訂機制不夠科學、公共政策執行力有待增強、政策執行不到位、生命力弱等問題，這些問題的存在影響了政府對公共性的實現與維護，導致政府信用不斷弱化。

政府公共行政價值不彰與公共行政倫理失范

近年來，我國政府公共行政過程中一直存在著重效率輕價值的傾向，政府在實現與維護公共性的過程中偏重于對公共性工具內容的實現，而忽視了對公共性價值內容的追求即對公共行政中公平、正義的追求，公共行政價值的不彰導致了政府公共行政觀念的錯位，并導致了一系列影響政府信用問題的出現。公共行政倫理可以劃分為行政組織倫理和行政個體即政府公務人員倫理，從目前我國公共行政的實踐看，因行政組織倫理必須要通過公務人員倫理表現出來，因此，政府公務人員的倫理狀況就成為了公共行政倫理主要考量的對象。當前，一些政府公務人員在公共行政過程中因違背職業道德、社會公德和家庭美德，出現了一系列政府公共行政倫理失范的問題，給政府信用建設帶來了較大的負面影響。

公眾對公共行政績效認可度不高

當前，由于公眾對政府公共行政績效缺乏有效認知與科學判斷、政府現有公共行政績效結構不合理、政府公共行政績效出現的形象工程化、政府績效存在政績造假和數據造假、政府在獲取公共行政績效的過程中，因所付出代價超出了正常代價本身等原因，導致公眾對政府公共行政績效的正義性和合理性產生質疑，造成公眾對政府公共行政績效認可度的不高。這種認可度不高的現狀嚴重削減了政府績效本應帶來的積極效應，并且在很大程度上帶來了公眾對政府行為本身的質疑，導致了政府信用的流失。