《城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑實施辦法》解讀

焦思穎

城鄉建設用地增減掛鉤是土地利用的一大政策工具。經過10多年的實踐探索，增減掛鉤政策在促進節約集約用地和城鄉統籌發展中發揮了重要作用。近年來，為支持扶貧開發，增減掛鉤政策先后兩次拓展范圍，從允許集中連片特困地區、國家級貧困縣到省級貧困縣的增減掛鉤節余指標在省域內流轉使用，成為解決脫貧攻堅資金難題的重要渠道，推動了農村人居環境整治，促進了城鄉公共服務均等化和區域均衡發展。

今年3月，國務院辦公廳印發《城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦法》，增減掛鉤政策不斷升級，允許深度貧困地區跨省調劑。為貫徹落實這一部署，近日，自然資源部印發《城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑實施辦法》（簡稱《辦法》），進一步明確增減掛鉤節余指標跨省域調劑有關要求。這一新政有哪些需要把握的關鍵點？如何落到實處？自然資源部國土空間規劃工作小組負責人進行了解讀。

優化配置資源 促進協調發展

“當前，脫貧攻堅和決勝全面建成小康社會進入關鍵時期，黨的十九大報告提出，堅決打贏脫貧攻堅戰，讓貧困人口和貧困地區同全國一道進入全面小康社會。今年中央l號文件明確，建立城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑機制，將所得收益全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉村振興戰略。”該負責人表示，這是《辦法》出臺的背景和要求。按照中央部署要求，自然資源部會同有關部門研究建立增減掛鉤節余指標跨省域調劑機制，圍繞解決發展不平衡、不充分的問題，進一步發揮增減掛鉤政策效應，由中央政府主導對特定地區和特定對象進行以城帶鄉、以工補農和區域統籌。

棋落關鍵處，搶得制高點。如何把握這一政策的關鍵節點？部相關負責人強調了用好政策需要遵循的幾點原則。

首先，增減掛鉤節余指標跨省域調劑的調出地區限定在“三區三州”及其他深度貧困縣，這是為了集中力量幫扶深度貧困地區脫貧攻堅。根據經濟承擔能力，確定北京、天津、上海、江蘇、浙江、福建、山東等8個省（市）為主要幫扶省份。

其次，增減掛鉤節余指標跨省域調劑由國家統一下達調劑任務，統一確定調劑價格標準，統一資金收取和支出，實現節余指標調劑的資金區域整體平衡。

自然資源部根據有關省（區、市）經濟發展、土地利用和貧困人口分布等情況，經國務院同意將調劑任務下達相關省（區、市）。

同時，考慮到深度貧困地區多為生態環境脆弱區域，按照生態文明建設要求，增減掛鉤拆舊復墾區域應按宜耕則耕、宜林則林、宜草則草的原則復墾。

再次，調劑資金分兩個階段向調出省份支出，核定資金總額后支出70%調劑資金;確認完成拆舊復墾安置后，再支出剩余30%調劑資金。

最后，增減掛鉤節余指標跨省域調劑要按照生態優先、綠色發展要求，落實最嚴格的耕地保護制度、節約用地制度和生態環境保護制度，加強國土空間用途管制，發揮國土空間規劃的引導和約束作用，優化配置區域城鄉土地資源，保持土地產權關系穩定。各有關省（區、市）統籌組織本地區跨省域調劑有關工作，并做好與省域內城鄉建設用地增減掛鉤的協調工作。

“幫扶地區要把決勝全面建成小康社會實現共同富裕擺在更加突出的位置，落實好幫扶責任，全額完成調入節余指標任務，鼓勵多買多用;合理安排跨省域調劑工作，節約集約用好節余指標。深度貧困地區要按任務配額實施拆舊復墾安置和產生節余指標，把握地域差異，注重保護歷史文化和自然風貌，因地制宜實施復墾;充分尊重農民意愿，堅決杜絕強制拆建。”該負責人強調。

統籌調劑任務 規范使用指標

實施這項政策需要怎樣的步驟？部相關負責人從幫扶省份和調出省份的不同任務、節余指標使用和再分配、規范使用規劃建設用地規模方面進行了詳細闡述。

對于幫扶省份來說，以落實調劑任務為目標，省級人民政府每年11月30日前函告自然資源部，確認調劑任務;使用調入節余指標進行建設的，建新方案通過自然資源部城鄉建設用地增減掛鉤在線監管系統進行備案。

對于調出省份來說，深度貧困地區所在省份以保障因地制宜拆舊復墾為重點，一是省級自然資源主管部門將節余指標任務明確到市、縣;二是市、縣自然資源主管部門編制拆舊復墾安置方案，并通過在線監管系統進行備案;三是省級人民政府每年11月30日前函告自然資源部，提出節余指標調出申請，并附具《增減掛鉤節余指標跨省域調出申請表》。

在節余指標使用和再分配過程中，一是已確認的幫扶省份調入節余指標可跨年度結轉使用，可與其他計劃指標配合使用;二是已核定的調出節余指標，深度貧困地區滿3年未完成拆舊復墾驗收的，扣回未完成部分對應的調劑資金;三是超出或低于下達任務的節余指標，由國家在下一年度與當年的調劑任務合并，統籌安排到深度貧困地區。

在規范使用規劃建設用地規模時，調入節余指標涉及增加的規劃建設用地規模以及調出省份調出節余指標減少的規劃建設用地規模，應在監管系統中做好備案，作為國土空間規劃編制中約束性指標調整的依據。

落實監管責任 健全監管制度

用活用好政策，離不開監管的保駕護航。對此，該負責人表示，一方面相關部門要落實監管責任，另一方面則要健全監管制度，構建制度有效落實的長效機制。

在落實監管責任方面，一是各相關省份省級自然資源主管部門對拆舊復墾安置項目、建新項目以及備案信息的真實性、合法性負責。二是幫扶省份要合理安排跨省域調劑節余指標，盡量不占或少占優質耕地;三是調出省份要充分尊重農民意愿，保護生態環境和歷史文化風貌，因地制宜開展拆舊復墾安置。

在健全監管制度方面，一是開展監督檢查評估。自然資源部對節余指標調劑任務完成情況定期開展監督檢查評估，結果作為調劑任務安排的測算依據。二是加強督察和執法。加強國家土地督察和各級自然資源主管部門的執法監察，加大日常動態巡查力度，及時發現并督促糾正查處弄虛作假等違法違規行為。

“增減掛鉤節余指標跨省域調劑政策，是落實鄉村振興戰略、區域協調發展戰略、可持續發展戰略，實現全國范圍內土地資源統籌的重要探索，是東西部扶貧協作和對口支援地區在土地存量、流量政策上制度創新，希望通過這一政策的落實，有效促進區域協調、綠色、可持續發展。”該負責人表示。