如何做好鄉村振興背景下的“多規合一”村級規劃

王兵

黨的十九大明確提出要實施鄉村振興戰略，并把“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”作為總要求。推動鄉村振興，需要強化規劃引領，統籌部署，科學安排，以發揮鄉村優勢，引導解決存在的突出問題。為便于綜合協調和規劃實施，需要適應空間規劃體系改革的要求，融合經濟社會發展、產業振興、村鎮建設、土地利用、生態保護治理等有關規劃，形成“多規合一”綜合規劃。

現行鄉村規劃的基本情況

當前，我國針對鄉村層面的規劃，主要有村鎮規劃、土地利用總體規劃、產業發展規劃等。其中，影響最大、指導性和約束性最強的是村鎮規劃與土地利用總體規劃。

村鎮規劃是為實現村鎮的經濟和社會發展目標，確定村鎮的性質、規模和發展方向，協調村鎮布局和各項建設而制定的綜合部署和具體安排，是村鎮建設與管理的根據。村鎮規劃分為村鎮總體規劃和村鎮建設規劃。村鎮總體規劃是在鄉鎮范圍內進行的村鎮布點和相應的基礎設施與公共服務設施等建設項目的總體部署;村鎮建設規劃是在總體規劃指導下，對鎮區或村莊建設進行的用地結構與布局統籌、基礎設施與公共服務設施等建設項目的具體安排。

土地利用總體規劃是在一定區域內，根據社會經濟可持續發展的要求和當地自然、經濟、社會條件，對土地的開發、利用、治理、保護在空間上、時間上所作的總體安排和布局，是實行土地用途管制的基礎。土地利用總體規劃分為國家、省、市、縣、鄉五個層級，其中，與鄉村發展關系最為緊密的是鄉級和村級土地利用總體規劃。

鄉級土地利用總體規劃主要是根據上級規劃下達的任務和鄉鎮自然與社會經濟條件，綜合研究和確定土地利用目標、發展方向;協調各行各業用地矛盾，統籌安排田、水、路、林、村各類用地，重點落實耕地保有量及基本農田保護任務，控制建設用地總量，安排好村鎮建設用地、生態建設和環境保護用地、基礎設施及其他基礎產業用地規模，優化各類用地布局;劃定土地用途區并實行用途管制，合理安排土地整治項目（區）。

村級土地利用總體規劃主要是依據鄉級規劃有關要求、村域自然經濟社會條件和村民意愿，結合村域功能定位，綜合研究確定土地利用目標，統籌安排經濟發展、生態保護、耕地和永久基本農田保護、村莊建設、基礎設施建設和公共設施建設、環境整治、文化傳承等各項用地規模和布局，落實鄉級規劃確定的耕地和永久基本農田保護任務，加強村莊建設引導和管控;制訂實施計劃。

村鎮規劃和鄉級、村級土地利用總體規劃既有一定的共性，也有各自鮮明的特征。

從兩類規劃的共性來看，一是兩類規劃均是空間性規劃，必須在特定的空間統籌協調，落實到土地上。二是兩類規劃均具有一定的綜合性，村鎮規劃是對村鎮布點和相應各項建設的全面部署，是對村、路、水、電、公共建筑等方面的綜合規劃;土地利用總體規劃是對區域土地資源優化配置和保護、利用的綜合性規劃。三是村鎮建設規劃與土地利用總體規劃均是實施性規劃，不僅有明確目標，而且有實現目標的清晰路徑，及與社會制度環境相適應的行動策略、步驟等。

從各自的特點來看，由于兩類規劃分屬于不同的規劃系列，由不同的部門主管，因而均具有濃厚的部門特點。村鎮規劃重在圍繞“布局與建設”做文章，其核心是做好村鎮職能分工與發展布局、統籌配置基礎設施與公共服務設施、安排建設項目，規劃導向性強，地方意愿能夠得到充分體現;而土地利用總體規劃重在圍繞“保護與管控”做文章，其核心是加強耕地和基本農田保護，有效配置各類用地尤其是建設用地，強化土地用途管制，規劃層級控制性強，必須落實上級規劃下達的任務。因此，社會上普遍認為，村鎮規劃是引領發展、促進建設的規劃，土地利用總體規劃是管控的規劃、保護耕地和基本農田的規劃，是“踩剎車”的規劃，忽略了兩類規劃的綜合性安排。

“多規合一”村級規劃的特點

當前，我國正在積極推進空間規劃體系改革，以解決規劃種類繁多、重疊交叉、沖突打架等問題，“多規合一”成為規劃改革的主要方向。具體到村級規劃，作為我國最基層的行政單元——村進行各項活動的統籌安排，理應是融合多類規劃于一體的“多規合一”性規劃。

在新時代背景下，村級規劃應對打造“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的鄉村、實現鄉村振興做出系統性、長期性安排，應對解決鄉村發展中存在的產業單一、農民收入較低，基礎設施和公共服務設施嚴重滯后，農村環境破壞嚴重，村莊布局散亂、缺乏特色，農村缺乏活力等突出問題做出規劃引導和針對性安排，因此，村級空間規劃是村域產業振興、村莊建設、資源保護與開發利用、生態環境保護與修復治理、文化傳承與發揚等的綜合性安排，它主要有以下幾個特點。

時代性。任何一個規劃都有深深的時代烙印。以人民為中心的思想，“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，綠色發展、高質量發展以及“綠水青山就是金山銀山”“山水林田湖草是一個生命共同體”“望得見山，看得見水，記得住鄉愁”等要求已深入人心。村級空間規劃也必然要貫徹落實這些新理念，并以此為指導，重點引領解決新時代農民、農業、農村存在的主要問題和最迫切的需求。

綜合性。村級規劃需要綜合考慮與農村發展密切相關的鄉村產業發展規劃、村鎮建設規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃、新農村建設規劃等規劃安排，做好銜接，綜合考慮農村農民發展的現實要求和長遠需要，統籌安排產業發展、人口發展、村莊建設、人居環境改善、資源保護利用等各項活動，適應農民對美好生活的追求。

實施性。村級規劃是微觀層面的規劃，應簡潔明了，能讓農村基層干部和普通農民群眾看得懂、說得清的實施性規劃。一方面要落實上級有關規劃下達的任務，將耕地和基本農田保護、建設用地總量控制等落到實處;另一方面，在產業發展、村莊布局優化、建新拆舊、土地整治、生態環境治理等方面，要科學合理安排各類項目，量力而行，先急后緩，突出重點，分步實施，循序漸進。

多樣性。由于農村地域廣，村莊數量多、分布散，每個村莊都或多或少具有一定的個性，或自然景觀優美，或歷史遺存豐富，或村落風貌獨特，或人文氣息濃厚，或產業特色突出;每個村莊亟需解決的主要問題，如上學就醫、飲水灌溉、村莊環境臟亂差等不盡相同。農村的多樣性和現實問題的差異性，也就決定了村級空間規劃應是一個靈活多樣的、彰顯村莊個性的規劃，是一個能讓農民群眾有深刻感受、看得到希望的規劃。

“多規合一”村級規劃的主要任務

根據村級規劃定位和基本特征，圍繞鄉村振興的總目標，村級規劃應考慮落實以下任務。

明確經濟社會發展戰略和目標。以自然條件和經濟社會發展現狀分析為基礎，預測人口、經濟、社會發展和資源環境保護利用趨勢，制定發展戰略和總體目標。

制定產業發展規劃。確定產業發展目標，制定農業與其他產業如旅游、礦產開發等共同發展的方向，提出產業結構調整、競爭力提升、空間布局優化方案和村民就業創業方案，激發經濟活力。

優化村莊布局與建設用地安排。制訂村莊布局調整（遷并）方案，明確村莊地位、職能分工和人口規模，確定村莊發展時序和建設用地控制規模，提出村莊內部各項用地結構和布局。

統籌基礎設施和公共服務設施建設。提出村莊路、水、電、通訊等基礎設施和教育、醫療保健、衛生、文娛、商貿服務等主要公共服務設施配置方案。

統籌資源保護與開發。提出土地資源優化配置方案，合理確定土地利用結構和布局，落實耕地和基本農田保護任務，控制建設用地總量，提高利用效益;提出礦產資源、文化旅游資源及其他重要資源保護和利用方案。

強化生態修復與環境保護。提出生態保護和生態系統修復方案，落實生態保護紅線，實施水土污染治理、生態系統修復、村莊人居環境改善、土地綜合整治等工程，改善生態環境，保障生態安全。

加強村莊風貌保護與文化傳承。提出傳統民居、特色建筑、古樹名木、歷史遺存及村落整體風貌保護與修繕方案，整理傳統技藝、民俗等非物質文化資源，展現鄉村文化，促進文化傳承與鄉風文明。

制定規劃實施保障措施。圍繞規劃實施，提出資金籌措、風險防范、項目實施監督、村民共建共管共享等具體保障措施。

當然，由于村莊的差異性，每個村莊的具體情況不盡相同，村級規劃的主要任務并非千篇一律，也應當有所差別。如有的村莊應將田園綜合體建設、自然災害預防治理等納入規劃，以突出發展重點和解決主要問題。（作者單位：河南省國土資源調查規劃院）