基于糧食生產功能區構建河南現代糧食產業集群的思考

趙予新

【摘要】設立糧食生產功能區為構建河南糧食現代產業集群提供了契機。基于糧食生產功能區建設糧食現代產業集群的基本思路：以推動糧食產業轉型為核心，以完善糧食現代物流通道為重點，以實施一二三產業深度融合為途徑，以強化定向支持政策為保障。支持政策的重點突出以下幾個方面：第一，支持糧食規模化生產；第二，支持糧食綠色生產；第三，支持發展主食工業化；第四，支持糧食現代物流發展；第五，支持糧食產業公共服務平臺建設。

【關鍵詞】河南省；糧食生產功能區；糧食產業集群

2017年4月，國務院印發了《關于建立糧食生產功能區和重要農產品生產保護區的指導意見》，提出力爭用5年時間基本完成“兩區”建設任務，形成布局合理、數量充足、設施完善、產能提升、管護到位、生產現代化的糧食生產功能區和重要農產品生產保護區。近年來，河南省在糧食核心區、糧食生產功能區建設方面進行了積極探索并取得了顯著成效。然而，如何以糧食生產功能區建設為契機，構建糧食收購、儲存、加工、中轉、銷售一體化的現代糧食產業集群，做大做強糧食產業鏈，對于促進河南糧食產業的轉型升級具有重要的現實意義。

1文獻綜述

關于建設糧食生產功能區的研究，是基于我國農業生產基礎還不牢固，工業化、城鎮化發展和農業生產用地矛盾不斷凸顯，保障糧食和重要農產品供給任務艱巨的實際而提出的。馬永歡、牛文元（2009）提出，根據我國糧食供需形勢和耕地資源面臨的壓力，從糧食安全戰略角度出發，可在東北平原等糧食生產基地設立5333.3萬公頃糧食生產主體功能區，以滿足我國80%的糧食需求。一些學者和實際工作者從不同角度研究了糧食生產功能區應具備的條件，認為糧食生產功能區就是集中采用先進的農業生產技術和管理方法，按照建設良田、應用良種、推廣良法、配套良機、推廣良制的要求，建成糧食穩產高產高效模式示范區、先進適用技術推廣應用區、解決季節性拋荒帶動區、統一服務先行區、切實增強糧食綜合生產能力。還有學者認為，糧食生產功能區是圍繞保障糧食安全，以改善糧食生產條件、建設噸糧田為核心，在集中連片標準農田基礎上建設的農田設施完善、耕地質量良好、生產技術先進、服務體系健全、糧食穩產高產的規模種植地區。朱湖根等（2009）從發揮資源稟賦優勢、保障糧食安全、區域整體加以協調、糧食生產優質化和規模化等方面提出了糧食生產主體功能區優選和布局的原則，王岳鈞等（2013）結合浙江省的實際，分析了糧食生產功能區建設中存在的思想認識不到位、資金投入不足、非糧化傾向嚴重、設施用地審批難、管護制度難落實等問題。陸永連等吲（2016）針對縣級糧食生產功能區存在的非糧化傾向嚴重等問題，提出了管理和保護的對策。

一些學者關注于糧食產后環節的糧食產業園區研究，分析了河南省糧食加工產業集群的現狀、發展條件及存在的問題，提出了相應的對策。探討了一體化運行的糧食物流園區的內涵、特征和競爭優勢，提出糧食物流企業、糧食加工企業、糧食銷售企業應進行有效的資源整合，構建糧食產業鏈，提出了糧食產業園區建設中工商企業對接的可能性、現實意義、對接的方式和原則。崔俊敏以河南省黃淮四市為例，分析了糧食主產區農業產業鏈、產業集群未形成的主要原因，提出了培育糧食產業集群的對策。孫宏嶺等（2010）則研究了我國糧食物流產業發展過程中存在的問題，提出了如何使糧食物流產業集群從“群羊”變為“群狼”的對策。

2我國及河南省糧食生產功能區建設的探索與實踐

我國關于糧食生產功能區建設的實踐始于浙江省。2008年7月，杭州市提出進行糧食生產功能區建設，計劃建成糧食生產功能區52個，面積4376.1公頃。2010年1月，浙江省人民政府辦公廳下發《關于加強糧食生產功能區建設與保護的意見》，在全省啟動建設糧食生產功能區，計劃經過8～10年的努力，在全省建成53.3萬公頃糧食生產功能區。安徽省也于2008年提出“把淮河流域作為糧食主體功能區加以建設”，并出臺了農業財政補貼、財政轉移支付等支持政策。一些糧食主產區圍繞糧食產業園區建設進行了積極的探索和實踐。2006年，安徽省下發《關于加快建設糧食產業園區的通知》，明確了在土地出讓金返還企業、安排建設用地、稅收優惠等方面的優惠政策。2017年4月，國務院下發的《關于建立糧食生產功能區和重要農產品生產保護區的指導意見》，明確了建設糧食生產功能區的總體要求、劃定標準、政策支持、組織領導等重要問題。基本的建設目標是，以主體功能區規劃和優勢農產品布局規劃為依托，以永久基本農田為基礎，將“兩區”細化落實到具體地塊，優化區域布局和要素組合，促進農業結構調整，提升農產品質量效益和市場競爭力，為推進農業現代化建設、全面建成小康社會奠定堅實基礎。

河南的探索始于2012年糧食生產核心區的提出。當年國務院批復的《中原經濟區規劃》確定了中原地區“國家重要的糧食生產和現代農業基地”，提出要集中力量建設糧食生產核心區。近年來，河南通過體制機制創新、強化科技支撐、高標準糧田建設等多種措施，不斷提升糧食核心區建設水平，為保障國家糧食安全做出了重要貢獻。2014年印發的《河南省主體功能規劃》，按照開發內容分為城市化地區、農產品地區和重點生態功能區。其中以提供農產品為主體功能，承擔國家糧食核心區建設重要任務的農產品主產區面積占全省的52.45%，包括黃淮海平原、南陽盆地和豫西山丘區的66個國家級農產品主產縣。其主要的功能定位是：國家重要的糧食生產和現代農業基地、保障國家農產品供給安全的重要區域、農村居民安居樂業的美好家園以及新農村建設的先行區。河南糧食生產功能區地勢平坦，土壤肥沃，氣候適宜農作物生長，是我國重要的糧食生產基地。建設糧食生產功能區是貫徹落實藏糧于地、藏糧于技戰略，保護和提高糧食綜合生產能力，推進農業供給側結構性改革的重要抓手，也是保障國家糧食安全的關鍵舉措。

綜上所述，以往對于糧食生產功能區研究關注的重點是如何通過推進農業現代化改善糧食生產條件，優化農業生產布局，對優勢產區實行精準化管理，提高糧食綜合生產能力。沒有關注如何通過糧食生產功能區建設，對整個糧食產業鏈進行系統整合，以提高糧食產業的現代化水平。從糧食主產區的實際情況來看，糧食生產、加工、物流和消費環節存在脫節現象。廣大的糧食主產區農戶分散經營、糧食加工能力過剩且實力不強、糧食物流成本居高不下、糧食產業鏈條短的局面并未得到改變。廣大農民仍不能享受糧食產后的增值效益，長期不能改變“產糧大縣、財政窮縣”的局面。一個較為可行的思路是：選擇部分有條件的糧食生產功能區，按照全產業鏈管理的要求，在整縣（市）的范圍從全產業視角給予較為特殊的支持政策，使之成為產前、產中、產后各環節有機貫通的現代糧食產業集群示范區，為增加農民收入，推動糧食產業轉型升級創造新優勢。

3基于糧食生產功能區構建現代糧食產業集群的意義

3.1為轉變糧食產業發展方式提供示范

當前，河南省大多數地區仍采用傳統的小農經營模式，農業用地分散的趨勢更加明顯。據統計，河南省農民的人均耕地面積為0.108公頃，低于全國平均水平，農業生產經營者素質下降，農業科技應用能力不強，農業經營粗放化趨勢明顯。主要農作物耕種收綜合機械化率不高，農業生產方式和管理方式比較粗放。由于農用地分散，普遍沒有實現從地皮耕翻、零地、播類、田間管理、收獲、干燥等全過程的機械化。拖拉機、插秧機、植保機械、水稻收獲、脫粒、干燥和運輸等各類農業機械的集中組織化使用水平不高。大型噴灌機、微噴灌、滴灌等高科技灌溉機械的使用更是少見。尤其需要指出的是，廣大農戶與糧食加工企業之間沒有建立相對穩定的利益聯結機制，許多農民只是出售原糧，并未進入到糧食產業鏈中來。基于糧食生產功能區構建現代糧食產業群，有利于通過加強農田水利基礎設施建設、開展農業科技推廣、拓寬投融資渠道等綜合措施，在產糧大縣（市）率先實現傳統農業向現代農業的轉變，推動農業適度規模經營，促進貿工農一化發展。使得糧食生產功能區成為各級農業科研、推廣、教育部門科技實驗示范的基地，通過示范輻射作用的發揮，帶動更廣泛的區域實現農民豐產增收，有效提高糧食生產的社會、經濟和生態效益。

3.2為轉變糧食加工方式樹立典型

2014年，河南省糧油加工業總產值1403.7億元，居全國第六，小麥粉的產量居全國第一。近年來，一些地方盲目投資糧食加工項目，造成低水平重復建設和產能無序擴張。根據有關統計資料，2014年河南省小麥加工業生產能力5970.6萬噸，實際面粉產量2665.4萬噸，達產率僅為44.6%，低于全國平均水平。由于規模小，企業的集群效應差，競爭力弱，上下游企業關聯度低，集群內部缺乏細致的專業化分工；缺少產業化程度高、產品科技含量高、具有品競爭優勢的大型企業集團，糧食加工企業精深加工程度低、科技創新能力弱。以糧食加工副產物綜合利用為例，2014年河南小麥加工麥胚產量僅5萬噸，當年河南小麥加工企業的處理量為4 009萬噸，按照麥胚占小麥籽粒的2.5%計算，利用率僅為5.0%左右，存在很大的差距。河南省食品加工產值是農業產值的0.4～0.5倍，而在發達國家，這個比值高達1.85倍，甚至更高。以小麥加工為例，突出存在著低質量、低價格、低成本的“三低”現象。在小麥產業鏈條上，面粉廠利潤率在4%左右，企業僅掙個麥麩錢。基于糧食生產功能區建設現代糧食產業集群，有利于充分發揮區域比較優勢，引導糧食加工向適宜開發的區域集聚，推動以產業鏈為紐帶的產業集群建設，培育關聯度大、帶動性強的龍頭企業，以一二三產業融合為抓手，借助于糧食生產功能區的平臺，延伸和拓展糧食產業鏈和價值鏈，完善協作配套體系。按照新型工業化要求，在糧食產業示范區范圍，創建一批特色鮮明、創新能力強、品牌形象優、配套條件好、節能環保水平高、產業規模和影響居全國前列的糧食精深加工示范基地。

3.3為轉變糧食物流方式創造經驗

根據《糧食行業統計資料（2015）》提供的數據，河南省各類糧食企業擁有的完好倉容中，平房倉占76.41%，而15年以上的平房倉又占平房倉的27.24%，淺圓倉僅占1.35%，立筒倉占3.70%，樓房倉占14.25%。河南的危倉老庫占全國的10.62%。當前，河南省的糧食倉儲設施“小、散、低”問題突出，平均每個庫點倉容僅為0.6萬噸；新建糧庫80%為平房倉，平房倉不利于大型機械化作業，不利于糧食中轉調運，適合糧食散裝散卸的立筒倉、淺圓倉的比重很低，影響糧食中轉調運和流通效率。在重要的物流節點，接卸中轉能力嚴重不足，散糧運輸工具發展滯后。糧食流通以包裝為主，物流成本居高不下。在河南，除了散糧儲存占較大比例外，多數糧庫糧食接卸及進出倉作業依然采取包糧形式，汽（火）車散糧接卸設施十分缺乏。全省只有少數糧庫具有淺圓倉和立筒倉等中轉能力強的倉型及相應散糧接發設施。散糧汽車數量不足，省內只有為數不多的大型面粉企業擁有散糧汽車，多數庫沒有平房倉專用的散糧出倉機。按照全產業鏈管理的要求建設糧食生產功能區有利于將糧食產業鏈上游的農戶和糧食生產服務企業、中游的糧食流通企業、下游的糧食加工企業和銷售企業重組，建立全產業鏈骨干企業，形成一個集糧食生產、倉儲、加工、批發、信息于一體的規模化、現代化的糧食物流網絡，有效降低糧食流通成本，構建高效的糧食現代物流體系，從而發揮整個產業鏈條優勢，提升糧食產業的核心競爭力，為全省乃至全國發展糧食現代物流樹立典型，積累經驗，確保國家糧食安全做貢獻。

綜上所述，基于糧食生產功能區構建現代糧食產業集群，將糧食及其產品的生產和流通所涉及的農戶、糧食收儲企業、糧食加工企業、糧食配送企業、糧食零售企業及其消費者連成一體的功能網絡結構模式，既是提高糧食產業運行質量的現實需要，又是保障國家糧食安全的戰略選擇。

4基于糧食生產功能區構建河南現代糧食產業集群的基本思路

基于糧食生產功能區構建河南糧食現代糧食產業集群的基本目標是：在糧食生產具有顯著優勢、糧食加工具有較好基礎、糧食物流具有優越條件的縣（市），以加快糧食產業發展方式轉變為主線，通過整合資源、創新體制、優化布局，構建涵蓋糧食規模化生產、產業化加工、現代化的糧食產業集群。在臨近糧食生產功能區的部分地區，實施較為特殊的農業政策、糧食加工政策、科技政策、投資政策和市場政策；基本思路是以下4點。

4.1以推進糧食產業轉型升級為核心

在糧食生產環節，廣泛采用最先進的農業科學技術和綠色生產方式，開發優質、高產、具有高抗病蟲害能力的品種，推廣科學的耕種技術。在糧食加工環節，整合糧食加工能力，以主食工業化生產為引領，積極開發主食工業化技術和主食廚房工程，形成糧食及其相關產品的精深加工鏈條。在糧食物流環節，按照“四散化”要求整合物流資源，完善糧食物流通道及其散糧設施，構建糧食現代物流體系。

4.2以完善糧食現代物流通道為重點

在糧食生產功能區周圍，引導糧食物流產業向適宜開發的區域集聚，構建物暢其流、集約高效、智能綠色的糧食現代物流大通道體系。積極發展散糧運輸，著力推進糧食物流大通道上的鐵路、公路區段的擴能改造，補上交通基礎設施短板。努力改善關鍵節點的服務功能，建設一批輻射帶動力強的糧食儲運樞紐。積極培育大型糧食現代物流企業，支持企業采取聯合經營、租賃等方式聯合交通運輸企業優化糧食物流鏈條，構建跨區域、跨行業的糧食物流戰略聯盟。推動建立區域間、部門間政策的協調聯動機制，強化多式聯運及其同意運輸方式干支運輸的協同高效。相互關聯的企業、供應商、服務機構有機結合，形成糧食產業與其他產業之間的“經濟生態圈”，糧食生產、加工、物流、銷售各個環節一體化運作。

4.3以促進一二三產業深度融合為途徑

積極推進糧食生產功能區所在縣（市）的農村一二三產業深度融合，鼓勵發展與糧食生產相關的種養結合型、鏈條延伸型、糧食產業功能拓展型等多種融合模式。在縣（市）域中心，大力發展農產品加工、物流等相關產業，支持糧食精深加工與休閑農業等集群化發展，提高農民參與農村產業融合的能力；積極發展信息、金融等服務行業，吸納更多的農民移居城市。在農戶自愿的基礎上，實行土地使用權的有償轉讓，使盡可能多的農民在拿到土地轉讓費后離開農村，到城市謀生。使糧食生產功能區成為不以犧牲農業和糧食、生態和環境為代價的新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展的試驗區。

4.4以強化定向支持政策為保障

在完善各類支持政策方面，進一步優化對糧食生產功能區的利益補償機制，提高糧食生產功能區所屬縣（市）的人均財力保障能力，積極推進各類資金的整合和統籌使用。在一些產糧大縣（市），對改善糧食生產、加工、物流條件實施差別化、定向化的支持政策。在糧食生產環節，加大對農田水利設施建設的支持力度，建立健全生態友好型農業發展的政策措施；在糧食加工環節，加大對糧食加工龍頭企業的扶持力度；在糧食物流環節，增加對糧食現代物流設施投資，推進糧食流通“四散化”發展。

5基于糧食生產功能區構建河南現代糧食產業集群的支持政策

基于糧食生產功能區構建現代糧食產業集群是一項系統工程，要實現糧食生產、加工和物流企業在較大范圍的區域集聚，必須整合有關資源加以支持，并出臺相應的優惠政策，創造良好的產業集聚環境。

5.1支持糧食規模化生產的政策

以大量農民離開土地為基礎，使土地大規模地向少數有發展潛力的農戶集中，實現糧食的規模化生產，做到土地集中連片。根據產糧大縣（市）的自然和經濟社會條件，采取靈活多樣的模式發展糧食規模經營。（1）農業投資優先向糧食生產功能區的產糧大縣（市）傾斜。在農業投資項目和基礎設施建設方面，整合發改委、農業、水利、財政等多部門資金，優先安排改善生產條件的項目資金。通過農業綜合開發和水利設施等項目的建設投入，提高耕地質量，改善水利灌溉條件。采取貸款貼息等方式支持新型農業經營主體發展糧食適度規模經營。（2）探索實行土地物權化，使土地成為農民的資產。在保持現有土地基本制度不變的前提下，鼓勵農民將土地使用權自愿有償轉讓。在有條件的地方依照法定程序進行估價，將其土地轉化為農民的資產，農民可用這筆資產開辟非農產業。（3）積極探索家庭農場和種糧大戶的融資渠道。可引導農民成立資金互助合作社，或由政府出資控股成立村鎮銀行，合理引導社會閑散資金入股，推行切實可行的適應家庭農場和種糧大戶需要的信貸方式。（4）建立農村土地流轉的保障機制。在引導農民將耕地向種糧大戶流轉的同時，探索解決流轉出土地農民的養老保險、進城就業、就醫和子女就學的實際問題。在糧食產業示范縣（市），政府在每年的財政預算中，安排一定數量的資金設立土地流轉基金，重點用于鼓勵農民參與土地流轉，培育家庭農場和種糧大戶。（5）支持發展勞動服務中介組織，為失去土地的流出戶農民提供求職登記、擇業指導、職業介紹、推薦安置等一系列服務。

5.2支持糧食綠色生產的政策

在糧食生產功能區，要把對糧食生產的支持與環境保護改善相掛鉤。率先在糧食生產功能區建立以綠色生態為導向的農業補貼制度，支持新品種新技術引進、綠色農業技術培訓、綠色產品營銷服務，鼓勵種糧大戶、家庭農場等新型農業經營主體進行地力建設等長期投資。將“沃土工程”、標準糧田建設、測土配方施肥、土壤有機質提升等補貼制度化、長期化，通過綠色補貼引導農民采用綠色的糧食生產方式。全面推進化肥、農藥零增長行動，加快有機肥替代和新型肥料應用。支持發展生態循環農業，推廣節水灌溉技術，推進秸稈、農膜等農業廢棄物資源化利用。創造條件建立多元化綠色農業投入機制，逐步建立政府引導、企業主導、農民參與、金融機構和其他投資為補充的多元化綠色農業投入體系。推行“公司+專業合作社+農戶”“公司+基地+農戶”“公司+擔保機構+農戶”等信貸模式，為綠色農業產業化主體提供資金支持。逐步完善保險制度等，提升農業生產的投資收益，激勵和引導民營資本投資特色農業、綠色農業、觀光農業等產業。拓寬綠色農業企業融資渠道，積極扶持市場前景好、商業信譽好、科技含量高、創新能力強的綠色農業企業上市。以糧食生產功能區建設為抓手，按照從“土地到餐桌”全程質量控制的要求，強化對產地環境、生產過程、投入品使用、質量檢測的全程監管。農業、技術監測、環保、工商等有關部門要加強協作、全程監控，建立完備的基地建設、環境監測、產品質檢、市場監督等管理體系。

5.3支持發展主食工業化生產的政策

在與糧食生產功能區毗鄰的適宜地區，積極發展主食工業化生產，推進糧食加工產業升級和企業戰略重組。（1）在產業政策上，科學制定糧食加工業區域布局規劃，加大對主食工業化技術和主食廚房工程項目的資金支持力度，培育具有較強核心競爭力的糧食加工企業，淘汰一部分效益低的落后產能。（2）中央和省級政府從財政支農資金和農業綜合開發資金中拿出一部分，在糧食產業示范區設立糧食加工業發展專項基金，增加對基地建設、科研開發、技術服務、質量標準、冷藏保鮮、衛生檢疫、信息網絡等加工業基礎設施的投入。（3）設立糧食加工高技術產業風險基金。政府可提供一部分墊底資金，實行稅收優惠政策，鼓勵銀行發展風險投資業務，為糧食加工技術創新創造有利的環境。支持企業建立國家、省級技術研發中心。（4）完善食品安全保障政策。圍繞凈化產地環境、保障食品原料質量、嚴格市場準入、規范生產經營行為等關鍵環節，制定科學的法規和制度，建立政府負總責、糧食企業負首責的安全責任體系，完善省、地區和企業三級糧食檢驗檢測系統。

5.4支持糧食現代物流發展的政策

結合河南省骨干糧庫的實際情況，切實加強糧食儲運體系建設。（1）完善糧食物流設施建設政策和規劃。政府出臺向糧食生產功能區糧食物流發展傾斜的政策，對糧食物流的發展方向、物流方式、投資方向、設施布局以及糧食物流設施公共信息平臺進行整體規劃。（2）對重要的糧食物流設施進行投資。積極爭取中央專項資金對現代糧食生產功能區內公益性的糧食物流項目給予扶持。在糧食生產功能區所在的主要交通樞紐和糧食集散地，完善重要的糧食物流節點，積極發展糧食散裝運輸，加強糧庫物流信息網絡建設，創造條件發展糧食電子商務，提高糧食快速反應和中轉能力。（3）拓寬糧食現代物流發展的融資渠道。對一般的糧食物流項目，充分發揮市場的主導作用，建立“誰投資、誰經營、誰受益”的市場運作機制，鼓勵社會資本多渠道投資建設糧食物流設施，對于符合國家規定的項目，可在資金、土地、信貸、稅收等方面享受優惠政策。

5.5支持糧食產業公共服務平臺建設政策

積極推進糧食物流與信息化的融合，建設一個區域性的糧食全產業鏈綜合服務平臺，提供統一的職能管理和綜合服務，推動區域性糧食物流公共信息平臺建設。首先，建立依托中心城市、面向廣大企業和農戶的技術開發支撐體系，建設和完善區域性的科技成果轉化服務機構和推廣交易網絡，發揮糧食科技成果轉化“孵化器”的作用。其次，完善糧食產業社會化服務體系。培育為家庭農場、種糧大戶、龍頭企業提供產前、產中和產后服務的專業機構。最后，構建糧食產業公共信息服務平臺。采用電子商務、地理信息系統等信息技術和網絡技術，實現糧食生產、購銷、儲存、加工、物流等各環節的互聯互通和資源共享，促進糧食物流和電子商務融合發展，提高糧食物流運營水平和組織化程度。