優化整合 差別管護

劉琪 王蓓

核心閱讀

自然保護地是自然生態空間最重要、最精華的組成部分，當今世界大部分國家在構建本國生態安全格局時都以自然保護地的形式進行，自然保護地體系也是目前國際上被認為最有效的自然保護手段之一。據初步統計，我國目前各類自然保護地超過1萬個，覆蓋了陸地面積的18%左右，國家林業和草原局從6月開始利用半年時間，在全國集中開展自然保護地大檢查，全面掌握各類自然保護地現狀，預防和遏制自然保護地生態破壞問題。

從國際視野來看，目前已有超過180個國家和地區參照世界自然保護聯盟（IUCN）的自然保護地分類體系劃定了本國或地區的生態保護地范圍，還參照IUCN自然保護地體系對不同類型的保護區實行不同級別的管理，通過健全法律體系、整合保護區域、明確管理機構等方式強化自然地保護。

IUCN的自然保護地分類體系

自然保護地體系目前仍在不斷發展完善中，世界自然保護聯盟（IUCN）、聯合國教科文組織（UNESCO）、濕地國際（WI）、聯合國糧農組織（FAO）等不同的國際機構組織先后提出不同類型的自然保護地類型。其中，影響范圍最廣、最受世界各國認可的是IUCN的自然保護地分類體系。世界上已建立起自然保護地（區）體系的國家大多沿用了IUCN的分級管理經驗， 雖然不同國家和地區在保護地的面積和數量上存在較大的差異，根據各國國情的不同在具體管理模式上也各自特色，但總體來看仍有許多共性的成功經驗和模式值得我國在推動自然保護地管理中學習和借鑒。

世界自然保護聯盟（IUCN）成立于1948年，是歷史最悠久、規模最大的國際性非營利環保機構，也是自然環境保護與可持續發展領域唯一作為聯合國大會永久觀察員的國際組織。IUCN于1994年出版了《自然保護地管理類型指南》，根據主要管理目標將自然保護地管制級別分成了7類，并明確了相應的定義和目標。其中，IUCN下屬的六個專家委員會之一的世界保護地委員會（WCPA） 專門負責推動成立陸地及海洋保護區，并推動對保護區進行有效的管理。根據IUCN的相關報告，目前被WCPA收錄的各類自然保護地超過10萬個，覆蓋了地球表面超過1800萬平方公里的土地，占陸地總面積的比重超過13%。2014年起，IUCN為了樹立和推廣優秀典型，建立和發布了“世界最佳管理保護地綠色名錄”（Green List，IUCN綠色名錄）。首批列入全球綠色名錄的自然保護地共23個，包括世界遺產地、自然保護區、風景名勝區、森林公園、濕地公園、地質公園、水利風景區等，中國有6個保護地入選。

以健全法律體系作為保障

根據IUCN所界定的概念，自然保護地是一塊清晰界定的，以法律或其他有效方式予以認可的、旨在實現長期保存自然以及相關生態系統的服務和文化價值的地理區域。采用IUCN保護地分類系統，需要在建立保護區時就依法明確其所屬類別并相應確定其主要管理目標。因此，法制建設理所應當是自然保護地建設和管理最基本的保障。

很多國家都高度重視立法對自然保護地的重要作用，通過立法來加強自然保護地建設和管理，使自然保護地在分類管理上有法可依。如英國早在1949年就制定出臺了《國家公園與鄉土利用法》，初步確立了英國自然保護地的管理體系和模式，而后又相繼出臺《野生生物與鄉村法》《環境保護法》等法律予以進一步明確和強化。俄羅斯1995年頒布《俄羅斯聯邦特保自然區法》，明確了各類自然保護地的性質、資源權屬、批準程序以及主要任務管理制度。澳大利亞1999年在原有涉及環境保護和生物多樣性保護的5部法律基礎上，整合頒布了國家《環境保護與生物多樣性保存法》，作為本國自然保護地的最高法。另外，加拿大的《國家公園法》《加拿大野生生物法》對本國野生生物保護區體系和國家公園體系的管理體制予以了法律上的明確。而日本則形成了以《環境基本法》為基礎、《自然環境保全法》為核心，自然公園、林地保護等專門法律為輔佐的自然保護地法律保障體系。

以整合保護區域作為前提

北美、歐洲、亞洲、大洋洲的大部分國家都是參考IUCN自然保護地系統按照生態要素或生態用地，將本國各類自然保護地在優化整合的基礎上劃分為幾個大類， 這樣的劃分便于后續明確管理部門，并厘清管理職責。比如日本在《自然環境保全法》中明確本國自然保護地類型分為三類：原生自然環境保全地域、自然環境保全地域、以及都道府縣設立的自然環境保全地域;俄羅斯自然保護地體系由國家自然保護區、國家公園、自然公園、國家禁伐（禁獵、禁漁）區、自然遺跡地、森林公園及植物園等構成;澳大利亞的自然保護地體系設有世界遺產地、具有國際重要性的濕地、生物圈保護區、聯邦保護區和保存區等類型，其中聯邦保護區是核心;美國的自然保護區則大致包括國家公園、國家野生生物避難所、荒野保持地區和國家海洋保護區等。

以明確管理機構作為重點

由于各國政體不同，自然保護地管理機構的設置和管理機構職責權限的劃分各有特點。但可以肯定的是，各國均把根據自然保護地的特點明確其管理機構作為重點，概括起來目前國際上自然保護地的管理體制可以分為兩種模式。

第一種模式是多部門分工負責。美國是這種模式的典型代表， 美國的各類自然保護地主要由商務部和內政部負責管理，其中商務部負責海洋保護區的管理，而內政部下屬的國家公園署、魚類和野生生物署、土地管理局、森林署等則分別負責對國家公園、野生生物避難所和荒野地保護區的管理。加拿大的做法與美國相似，該國的國家公園由遺產部國家公園署負責管理，而野生生物保護區則是由環境部野生生物署負責管理。

第二種模式是明確由專門的部門統一管理。這種模式目前是主流，世界上大部分國家都是采取的這種模式。如，日本自然環境保護包括自然保護地的管理工作主要由環境廳下設的自然保護局負責;俄羅斯明確屬國家聯邦級的特別自然保護區統一由自然資源環境部管理;英國成立自然保護聯合委員會負責對英格蘭自然保護委員會、蘇格蘭自然遺產委員會和威爾士鄉村委員會的協調和指導，以此來加強對全國自然保護區的管理; 澳大利亞和新西蘭分別由環境、遺產、水資源部和自然保護部來管理保護地。

以強化差異化管控作為抓手

在對本國自然保護地進行好分類并明確管理機構的前提下，世界各國還參照IUCN自然保護地體系對不同類型的保護區實行不同級別的管理。對原始生態保存越好、保護級別越高的地區執行越嚴格的保護措施， 甚至禁止任何形式的開發建設活動。而對那些人類活動已經對自然環境發生較大改變的地區，相應的管理等級就較為寬松， 允許在該區域進行開發建設活動的范圍也越寬。比如：俄羅斯將國家自然保護區和國家公園列為管控級別最高的一類特別保護區域，規定在此區域除了能夠開展自然科學研究、動植物研究、生態宣傳教育活動，以及符合規定的旅游活動外， 禁止開展其他任何形式開發建設或者經營活動;規定在水庫及水源保護地禁止一切形式的污染、伐木甚至旅游活動， 而在沿江河水域保護和魚類洄游區域則可以在不影響河流水源供給的前提下適度開展伐木活動等。美國針對不同類型保護地的管理實行“保護優先、適度開發”的原則， 也就是允許在不破壞保護地原有生態系統功能的前提下適度開展休閑、旅游等開發和經營活動，但是對國家公園這類保護級別高的區域，經營權通常是通過特許經營的方式委托給企業。德國則是將生態用地的保護利用與土地規劃的制定相結合，也就是通過規劃手段預留保護地，達到對生態用地保護的目的， 如柏林州在土地規劃中明確規定自然保護區面積占城市總面積的比例應該達到3%以上，景觀保護區域的面積占城市總面積的比例應該達到20%以上。（原載《中國自然資源報》）