廣州市社會組織參與流浪乞討人員救助研究

一、社會組織參與流浪乞討

人員救助工作的總體情況

廣州是一個非常熱心公益的城市，有非常多的組織和個人關注到流浪乞討人員這一弱勢群體的存在，并且愿意為他們提供服務和幫助。引入社會組織參與流浪乞討人員救助工作，是提高救助效率的有效方式。它可以降低政府在城市流浪乞討人員救助方面的劣勢，防止政府失靈，同時也可以刺激社會組織發展。截至2017年12月底，廣州市共登記注冊社會組織7594家，社會組織的發展呈現制度化、社會化、品牌化、專業化、生態化等特點，廣州市社會組織的發展態勢良好，作用發揮日益明顯。據訪談，廣州市目前正在參與流浪乞討人員的救助工作的社會組織有17個。廣州市社會組織參與流浪乞討人員救助工作總體情況是：

（一）社會組織參與流浪乞討人員工作有制度保障

《社會救助暫行條例》《民政部促進社會力量參流浪乞討人員救助服務指導意見的通知》將流浪乞討人員救助納入了購買服務的范疇，政府為流浪乞討人員購買服務已是大勢所趨，這也為社會組織參與流浪乞討人員救助工作提供政策支持。政府部門不再壟斷地使用財政資金來向街頭流浪乞討人員提供服務，而是出現了越來越多的政府用財政資金向社會組織購買公共服務的現象，打破了以前由政府壟斷供應服務的局面。

（二）社會組織類型主要是社工機構和志愿者團體

民政部《關于促進社會力量參與流浪乞討人員救助服務的指導意見》指出，各地民政部門和救助管理機構可以通過購買服務、項目委托等方式，由愛心家庭和依法登記的福利機構、護理機構為特殊救助對象提供生活照料服務，可以通過與社會工作機構、心理咨詢機構、康復治療機構、教育培訓機構和社會組織開展項目合作的方式為流浪乞討人員提供心理疏導、教育矯治、行為干預、康復訓練和技能培訓等專業救助服務。在廣州，主要是公益志愿者團體和政府購買救助服務的社工機構開展流浪乞討人員救助服務工作，《指導意見》提及的其他社會組織比如心理咨詢機構、康復治療機構、教育培訓機構、就業技能培訓機構基本沒有參與流浪乞討人員救助服務工作。

（三）服務內容以提供物質幫助為主，多樣化服務并存

廣州的社會組織特別是志愿者團體主要為露宿街頭的流浪乞討人員提供愛心派餐、御寒衣物等物質幫助多，同時輔以提供情緒輔導、心理咨詢、就業指導等專業性服務。如暖加公益在提供愛心派餐的同時，強調食物以干凈衛生為主，并倡導流浪乞討人員要注意個人健康衛生;鼎和社工中心開展街頭流浪乞討人員勸離、勸返和勸助工作，強調流浪乞討人員特殊性，為每個流浪乞討人員建檔，并根據他們需要綜合審查提供就業崗位;還有一些社會組織提供義剪、協助急病救治等服務。在政府購買服務方面，主要購買街面流浪乞討人員介入的社工服務和救助管理站內社工服務。

（四）資金來源是政府財政資金和企業捐助

針對廣州市流浪乞討人員的救助服務需求，廣州市救助管理站市區分站通過政府購買服務的形式，引入市流浪乞討人員社會工作服務，承接此項目的是廣州市鼎和社會工作服務中心（以下簡稱鼎和社工中心）。該組織每年能獲得100萬購買服務資金，這筆資金包含了活動、培訓經費和社工團隊的薪資支出等。此外，鼎和社工中心還通過廣州市第三屆公益創投立項“簡愛·街友關懷愛心超市”總共籌得資金20余萬，其中8萬是政府撥款，其余資金是社會愛心捐助。今年海珠區民政局以35萬每年購買流浪乞討社工介入項目。除此之外如啟智關懷露宿者隊伍、尚丙輝關愛外來人員工作室等各類公益團體在內的多家義工團隊的救助服務資金基本上依靠團隊內部自籌或眾籌資金和社會企業的物資捐贈。

二、社會組織參與流浪乞討人員

救助工作面臨的主要問題

（一）參與救助工作的社會組織少

參與流浪乞討人員救助工作社會組織存量不足，承接流浪乞討人員救助工作的能力有限，目前仍較難滿足夠買方需求。參與流浪乞討人員救助工作的社會組織只有社工機構和志愿者團隊，其他專業社會組織比如心理咨詢機構、康復治療機構、教育培訓機構、護理機構、就業技能培訓機構參與流浪乞討人員救助服務工作的比較缺乏，無法滿足流浪乞討人員心理咨詢、情緒輔導、行為干預、康復訓練和技能培訓等方面的專業救助需要。

（二）社會組織資金來源渠道少

目前廣州市社會組織的資金來源主要有三個渠道：一是政府購買，包括招投標、公益創投、定向購買等形式;二是社會捐贈，捐贈人包括企業、個人等;三是服務收入。我市購買流浪乞討人員救助服務投入與其他老年人、精神病人專項服務相比尚有差距。自發開展流浪乞討人員救助服務的志愿者團體，他們更多是從社會募捐、組織內部成員自籌以及義賣等方面獲得的支持，缺乏政府的扶持和幫助，資金來源十分有限。

（三）社會倡導不夠

流浪乞討人員救助工作是全社會的共同行為，需要發動社會公眾的公共參與。但從實踐層面看，其結果并不理想，公眾參與流浪乞討人員救助的積極性和熱情度不高。社會組織面對社會公眾、社區居民的宣傳倡導比較欠缺，在廣州還有很多人不理解救助管理站或者社會組織做了什么工作，或者應該怎么去救助流浪乞討人員，他們不了解就難以支持政府或者社會組織開展救助工作，救助工作的效果未能更好發揮出來。另外，有一部分街面流浪乞討人員因為對救助管理站停留在舊思維，不愿接受救助管理站提供的救助。

三、社會組織參與流浪乞討人員

救助工作的建議

（一）加強對社會組織的培養和支持力度

加大政府對社會組織的培育和支持力度，優化社會組織發展環境，拓展社會組織的發展空間。一是拓寬資金來源渠道。社會組織要積極主動的在政府部門面前展現救助工作能力、通過優質的服務獲取政府的信任，從而贏得更多的財政支持。積極采取多種方式尋求更多地社會捐贈，運用更多的籌資方式來擴大資金來源，如利用義賣、義演、廣告勸募、上街勸募等方式來吸引社會公眾參與。同時，必須嚴格管理資金的使用，讓流浪乞討人員救助資金得到規范、有序、有效地運用。二是加大對社會組織的培養孵化。通過整合政府、社會有關方面的力量，有針對性地為初創期的社會組織提供支持和幫助，進一步激發和釋放社會活力以期更好地服務流浪乞討人員。

（二）加大救助服務的政府購買力度

社會組織能夠有效并及時地滿足日益增長的多樣化的流浪乞討人員救助需求，因此有必要構建政府購買機制，加大購買服務力度提供更多樣性的救助服務，如提供情緒疏導、心理輔導、街頭救助、電話熱線服務、法律援助等服務。通過購買服務，可以解決救助管理機構沒有時間做、沒有能力做、沒有人員做的工作，進一步提升流浪乞討人員救助工作的專業化水平、救助服務效率和流浪乞討人員滿意度。一方面社會組織專業程度高、服務類型廣，可以為流浪乞討人員提供專業化、多樣化的服務。比如說，就業培訓機構可以為其提供職業培訓、心理機構可以提供心理矯正、人才市場可以為流浪乞討人員介紹工作等等，從而解決了政府救助內容單一的問題。另一方面，政府購買服務使得社會組織有改變流浪乞討人員現實生活的外在動力，促使他們不斷提高專業能力和競爭能力，更好地提供滿足流浪乞討人員需求的人性化服務。再次，社會組織把公益性作為工作的首要目標，堅持保持民間立場，秉承利他主義和助人自助理念，開展更具有親和力的救助服務，讓流浪乞討人員感受到更多的關愛和尊重。

（三）加強社會組織專業性培養

一是重視社會組織的人才培養。加強社會組織成員和志愿者的責任感，構建社會組織獨特的文化，提升社會組織創新流浪乞討人員救助服務的人才儲備;通過引進優秀人才，優化社會組織隊伍結構，不斷提高隊伍的整體素質。二是提高救助服務的能力。在為流浪乞討人員提供服務的時候，也是社會組織工作人員經驗積累、專業服務水平提升和發現需求增加服務內容的機會;同時建立救助工作培訓長效機制，組織社會組織負責人和工作人員開展專業救助能力、專業理念、項目策劃等方面的培訓。三是提高主動合作能力。主要是與政府、企業和其他社會組織的合作，社會組織要積極參與到流浪乞討人員救助工作中，并利用自己的專業性和民間立場為他們提供多樣化和高質量的服務，同時為政府的救助管理工作建言獻策，不斷實現社會組織自身的價值和社會的共同價值。四是創建服務品牌。在服務流浪乞討人員過程中不斷總結好的經驗和做法，創新服務的內容和形式，探索出一個社會組織服務流浪乞討人員的模式和品牌非常必要。比如鼎和社工中心提出建立的“街友關懷巴士”，可以發揮類似流動救助管理站功能。如果流浪乞討人員不愿進救助管理站，可以來巴士洗澡、理發、聊天，在巴士里面可進行救助管理站情況宣傳，從而搭起救助管理站和服務對象之間的橋梁。

（四）加強社會組織的協調配合

一是健全流浪乞討人員救助網絡。為了更好地幫助流浪乞討人員，我們不能只停留在單單滿足于政府救助管理站的救助水平上，應當采用公共產品理論、有限政府理論和福利多元主義的理論來指導實踐，借助社會組織的力量，構建多方位的救助體系。針對流浪乞討人員救助工作的特點，認真分析每項救助工作，政府應該做什么、由哪個部門來做，社會應該做什么，由誰來做，研究各主體工作的職責，形成統一的整合協調機制，引導社會組織積極參與救助工作。為了更好地整合各有關方面力量，幫助流浪乞討人員早日回歸家庭，救助管理站作為救助流浪乞討人員的核心力量，可以主動搭建流浪乞討人員救助平臺，利用這個平臺匯聚社工機構、志愿者團隊以及社區救助的力量，構建一個整合社會力量和各方面資源的救助網絡系統，讓流浪乞討人員獲得多樣化、全方位、多層次的救助服務。同時救助管理站還應加強宣傳引導，讓廣大市民群眾參與流浪人員救助工作，特別是鼓勵愛心志愿者、環衛工人、出租車司機等參與救助流浪乞討人員。

二是建立社會組織的動態聯盟。比如成立“志愿者總隊”，出臺社會組織救助服務細則和規程，統籌廣州市志愿者團隊開展流浪乞討人員救助工作。根據志愿者團隊不同特點，安排部分志愿者團隊分時間段專門做愛心派餐，部分志愿者團隊專門做就業推薦，部分志愿者團隊專門協助救助管理站開展尋親工作，部分志愿者團隊專門開展衛生理念宣導等等。負責派餐的團隊在派發食物過程中，如果遇到特殊復雜案例，也要做好記錄和跟進，并告知下一個派餐隊伍，便于個案的持續性跟進和發揮服務的效果，避免資源浪費和人力浪費。志愿者總隊要根據實際情況，做好志愿者的培訓和指導工作，如救助政策法規培訓、情緒疏導培訓、理念宣導培訓、尋親工作培訓、醫療救助培訓、就業推薦培訓等等，為不同類型和需求流浪乞討人員提供個性化、專業化服務，增強志愿者服務的力量，提高服務的專業化水平。

（五）加大社會宣傳和倡導力度

政府和社會組織要大力提高流浪乞討人員救助工作的宣傳力度，在公交站、地鐵、公交車等人員集中的地方要設立指引性廣告牌，播報有吸引力的內容，營造關心流浪乞討人員的良好氛圍，提升社會公眾的支持和參與熱情;還可以充分利用現代信息技術手段，通過報紙、雜志、廣播、電視、網絡等新聞媒體，向公眾充分地展示流浪乞討人員救助工作的宗旨、和工作內容，告知救助管理站基本情況和如何開展流浪乞討人員救助工作等，及時發布救助、尋親等信息，引導社會公眾參與到流浪乞討人員救助服務的隊伍中來。流浪乞討人員救助工作應該重視公民參與，通過宣傳引導更多社會民眾參與到流浪乞討人員救助工作，將公益、志愿、服務的精神滲透到社會中。