美國聯邦調查局（上）

戴銘

概述

美國聯邦調查局承擔著情報搜集和執法雙重職能，是個以情報驅動、聚焦于風險防控的國家安全組織。它擁有一支3.6萬余人的全天候運轉、遍布全球的專職隊伍，保護美國不受恐怖活動、間諜行為、網絡犯罪和其他嚴重刑事犯罪的威脅，并為眾多的合作伙伴提供必要的服務、支持、培訓等。聯邦調查局同時向美國司法部長和情報部門負責人匯報工作，向上至國家政策制定者、下至地方合作者的各類群體分享它搜集、分析、合成的重要情報信息。

1908年，底特律福特公司的流水裝配線上開出了第一輛T型小汽車，聯邦調查局的工作也是始于那一年。在工作中，它主張踐行以下的核心價值觀：

嚴格執行美國憲法

尊重被保護者的尊嚴

具有在任何時候都能提供關心與幫助的同情心

無畏無私維護法律的公正

毫不妥協的個人誠信和制度正直

具有承擔本局行動和決策后果的責任心

具有在個人和專業方面體現出的領導力

同時要求秉承忠誠、勇敢和正直的信條，遵循著以下優先等級：

1. 預防和抵御恐怖襲擊。

2. 及時發現和制止間諜與情報活動。

3. 打擊網絡犯罪和高科技犯罪。

4. 打擊各層面的公共腐敗行為。

5. 保護公民權益。

6. 打擊國內外犯罪集團和企業。

7. 打擊嚴重的白領階層犯罪。

8. 打擊嚴重暴力型犯罪。

9. 為聯邦、州、地方和國際合作伙伴提供支持。

10. 提升科技含量以更好地完成各項工作任務。

聯邦調查局可以調查的案件范圍包括：①聯邦法律規定的除排他性案件外的所有聯邦犯罪。②“綁架和襲擊法案”等其他法律規定的專門性案件。③一定范圍內對部分違反州法律的案件享有特別管轄權。如：情節嚴重的殺害州執法人員的案件、侵害州際旅行者的暴力性犯罪，以及連環殺手案件等。但需要有相關州部門的正式請求才能介入案件偵查。④根據總統行政令、司法部長授權和各類法律規定調查威脅國家安全的案件。如：由境外勢力操控的國際恐怖主義犯罪、間諜和其他情報活動、計算機犯罪、陰謀破壞和暗殺活動等。

2001年“9·11”事件后，聯邦調查局不僅拓寬了與境內外合作伙伴的傳統合作范圍，還加強了與工商界、學術界等和公眾的新型伙伴關系，這些合作伙伴為調查局完成任務也作出了巨大的貢獻。

聯邦調查局總部位于華盛頓，隨著其規模的不斷發展壯大，一些總部的職能轉移到了其他城市，現在刑事司法信息服務部門在弗吉尼亞州西部的克拉克斯堡，行動技術部門和培訓學院在弗吉尼亞州的匡蒂科，聯邦調查局的反恐部門和中央情報反恐部門位于弗吉尼亞州國家反恐中心，還有其他一些像高科技、計算機和法醫中心這樣的專業部門，則遍布全國各地。在局總部除了領導層和相應的行政辦公室外，還設有國家安全、刑事和網絡犯罪應對及服務、人力資源、科學技術和信息科技等工作部門。

聯邦調查局的具體工作由它的56個外勤辦公室和約380個衛星辦公室開展。除了位于紐約、洛杉磯和華盛頓的幾個最大的外勤辦公室直接由局長助理負責外，其他的外勤辦事機構都由一個專門部門負責日常工作監督。其分布于全球的63個海外辦事處和15個二級辦事處，負責與世界各國執法人員和情報部門聯系溝通，應對日益突出的跨境刑事犯罪和恐怖活動威脅。這些海外辦事機構通常設在美國駐外使領館內，設在中國的辦事處有兩個，分別位于北京和香港。通常美國與各海外辦事處駐在國以簽訂正式協議的形式明確聯合行動開展的方式和信息共享的規則。除此之外，必要時聯邦調查局也會派遣特工和犯罪現場勘查專家協助發生在境外的涉及美國公民的案件調查工作，或是向國際刑警組織、歐洲刑事警察組織等國際合作機構派遣工作人員。

歷史沿革

聯邦調查局自始建以來，經歷了七個歷史發展階段：

1.現實的召喚（1908～1923）

1908年的夏天，時任司法部長查爾斯·波拿巴遇到個難題，他迫切需要一支可以為其所用的調查聯邦犯罪的調查小組。之前他曾向私人偵探社借用人手，但當他向國會抱怨此舉經濟成本太高昂時，國會卻完全禁止了這一行為，于是波拿巴決定自己解決這個問題。6月下旬，他低調地建立了一個34人的調查組；7月26日，又簽發命令，表示一個“常規的特種部門”將用于調查司法部的特定案件。這份命令標志著聯邦調查局前身的正式成立。

這支新隊伍最初并沒有名稱，直到1909年3月才有了它的第一個名字“調查局”。因為缺乏培訓和管理經驗以及諸多政治因素的影響，早期的調查局運行并不理想，但它在調查白領階層詐騙、侵犯公民權利犯罪和販賣人口犯罪等方面取得了一些經驗，這幾類犯罪現在也屬于聯邦調查局的重要工作。當年的調查局甚至還涉足了國家安全領域的調查，如叛國、無政府主義和跨境走私等。1917年第一次世界大戰爆發后，調查局被安排調查間諜、陰謀破壞和暴動等行為，在其歷史上有近十年的時間都在做這些反間諜的工作。1919至1920年間因無政府主義者直接針對美國政府領導人的一系列襲擊，調查局被首次賦予反恐的職責，并引發了大規模圍捕“左翼分子”的“帕墨突襲”行動。這次行動對年輕的調查局是個重要教訓，但也幫助緩解了美國政府對激進主義的態度。

2.聯邦調查局和美國黑幫（1924～1938）

20世紀20年代，美國的犯罪率隨著城市規模的擴大而上升。1920年1月17日凌晨，美國憲法第18號修正案《禁酒法案》正式生效。此項法案的本意是維持社會穩定，然而后續事態的發展卻大大出乎了聯邦政府的意料，因為它根本無法扼制民眾喝酒的剛性需求。相反，由于禁酒令的施行，正面市場被禁帶來了地下黑市的迅速發展，美國黑幫通過私自生產和銷售酒類產品獲得了高額收益，逐漸發展壯大。在芝加哥、紐約和其他一些大城市，逍遙法外的職業罪犯和黑幫成員不斷增多。在被稱作“咆哮的20年代”的北美地區20世紀20年代，銀行搶劫、綁架、汽車盜竊、賭博和毒品走私等逐漸成為日益普遍的犯罪。

因為缺乏專業培訓和必要的工具，調查局執法人員面對國家日益洶涌的犯罪浪潮深感力不從心。而低效的運作模式和日益增長的“政治調查”的壞名聲讓調查局本身的情況也沒好到哪兒去。直到1924年，司法部一個名叫埃德加·胡佛的年輕律師被任命為調查局局長后，形勢才發生改觀。胡佛迅速而堅定地推出改革措施，辭退了不稱職的雇員，增加了特工數量，建立起對總部和外勤辦公室的常規督查制度。通過與各州警察局長和其他相關方的合作，胡佛將調查局帶入了一個前所未有的新時代：他們于1924年搭建起國家指紋數據庫，分別于1928年和1935年推出特工專業培訓制度和執法人員專業培訓制度，于1930年全面收集和統計犯罪數據，并于1932年建立了調查局第一個犯罪實驗室。

改革開展得非常及時，因為像約翰·迪林杰，“帥哥黨”弗洛伊德、波尼和克萊德，阿爾文·卡爾皮斯和“巴克幫”，以及“娃娃臉”尼爾森等這些聲名狼藉的兇殘黑幫犯罪分子在20世紀30年代正活躍于社會舞臺。以前調查局對大部分的地方性案件通常沒有管轄權，但是在1933年的“堪薩斯城大屠殺”造成一名特工和三名警員死亡后，調查局對黑幫犯罪有了更大的管轄權。新法律允許特工攜帶武器、執行逮捕，并授予了調查局對綁架案和銀行搶劫案的聯邦管轄權。1935年7月，調查局正式更名為“聯邦調查局”。到了1936年，所有的“公眾敵人”要么被捕入獄，要么已經離世，聯邦調查局和它的“特工”形象也已家喻戶曉，甚至成為流行文化的一種象征。但是隨著歐洲另一場世界大戰的爆發，新的挑戰也近在咫尺。

3.世界大戰和冷戰（1939～1953）

進入30年代后期，聯邦調查局比之前任何時候更具戰斗力，然而隨著世界范圍內戰爭的爆發，美國當局的關注點回到了國家安全上，聯邦調查局又要重新調整它的工作職能。在第二次世界大戰爆發前，美國為了預警威脅而搜集各類情報信息，從30年代起，聯邦調查局已經開始按照政府的要求收集法西斯和其他政治敵人可能對國家造成的安全威脅方面的信息。1940年，羅斯福總統要求聯邦調查局在西半球建一個情報網絡，于是特種情報處應運而生，在戰爭期間向中南美地區派遣了大量秘密特工，成功摧毀了對手的情報中樞。當時，聯邦調查局開始向美國駐外使領館派駐作為外交聯絡員的特工，協調與國內工作相關的國際事務，這就是今天海外辦事處的前身。1947年美國成立中情局后，特種情報處取消，但之前特種情報處的工作已經幫助聯邦調查局提高了情報搜集運用能力，鞏固了美國日益完善的全球情報網絡。

珍珠港事件后，太平洋戰爭爆發，聯邦調查局局長胡佛迅速啟動了準備好的作戰計劃，全局投入到保衛國家安全的全天候運行狀態。從圍捕逃避兵役的人到調查戰時制造業造假，從追蹤境內間諜到破解敵方密碼，從協助保護大型工廠安全到挖掘潛在襲擊線索預防美國境內的破壞活動，聯邦調查局都發揮了重要的作用。

1945年二戰結束后，美國與蘇聯之間更隱密的新沖突又開始了。通過聯邦調查局在戰時和戰后收集的信息，以及英美情報機構于1943年初啟動、為期37年的“維諾那計劃”（聯邦調查局從1947年開始參與此計劃）中破解的蘇聯駐美使領館電報往來中泄露的蘇聯高層外交信息，美國獲悉了大量蘇聯在美間諜人員的情報資料，這些間諜滲透在包括美國政府在內的許多部門。當時，除了日常追捕罪犯的工作外，聯邦調查局還與相關部門聯手破壞了間諜網。聯邦調查局在冷戰形勢下發揮了至關重要的作用，并將這項工作一直延續到今天。

4.為了大眾的公平正義（1954～1971）

1954年美國最高法院取消公立學校的種族隔離制度和1955年亞拉巴馬州的黑人女性羅莎·帕克斯拒絕在乘坐公交車時給白人讓座的事件，導致了被壓抑已久的民權運動的爆發，領導這項運動的是年輕的馬丁·路德·金。接下來的20年是充斥著動亂、抗議和暴行的20年，因為美國政府對內因種族平等問題飽受非議，對外又發動了不受民眾歡迎的越南戰爭。聯邦調查局深涉紛爭之中，參與調查民權犯罪并成功打擊了20世紀20年代復蘇的三K黨活動。當然在早期它也遇到過許多困難，比如對濫用私刑和其他一些基于偏見的犯罪缺乏管轄權、證人不愿意合作、陪審團不愿意定罪等。在50年代和60年代初期，三K黨死灰復燃，用殘暴手段重創了美國國內蓬勃發展的民權運動。1963年，他們在密西西比州民權運動積極分子梅加·埃弗斯的住宅前將他射殺；同年9月，在伯明翰市黑人教堂制造的爆炸事件造成三名美籍非裔女學生死亡；1964年，在著名的“密西西比燃燒”事件中，三K黨成員又謀殺了三名民權運動者。當時的聯邦調查局局長胡佛命令他的特工“不惜一切代價打擊三K黨”，特工們冒著生命危險做到了。除了在破獲大要案件上投入大量火力外，聯邦調查局還建立起一個信息資源庫，花費大量時間研究三K黨的活動規律。雖然一些三K黨罪犯在陪審團的幫助下逃避了法律制裁，但最終聯邦調查局還是搗毀了三K黨在南方的背后勢力。直到今天，像預防和發現仇恨犯罪、查處警察暴行、販賣人口和其他侵犯美國公民自由的犯罪這類保護公民權益的工作，仍然是聯邦調查局的優先任務。

聯邦調查局在處理暴力襲擊和破壞政府大樓的越戰抗議者方面的陰暗記錄更為復雜。他們運用了和對付蘇聯間諜一樣的技術手段搜集關于國內破壞分子的情報信息，盡管取得了一些成功，但當這些手段70年代被曝光時，卻因為涉及侵犯公民個人隱私而未能受到美國民眾的認可。因此，1972年，在位48年之久的局長埃德加·胡佛去世之后，聯邦調查局進行了自我革新，在加強國家安全控制的同時，制定了一系列更為嚴格的行動準則。

5.美國各地的犯罪和腐敗（1972～1988）

1972年6月17日，胡佛去世不到兩個月，有五人因私闖位于水門大廈的民主黨全國委員會辦公室安裝竊聽器而被捕，即震驚世界的“水門事件”。一場拙劣的入室違法行為滾雪球般演變成一個國家丑聞，導致了時任美國總統尼克松的下臺，也開啟了一個懷疑和嘲諷政府的新時代。對“水門事件”的調查工作是聯邦調查局歷史上最重要也是最敏感的調查之一。此時，需要變革的跡象已若隱若現。因為在“水門事件”調查中扮演的一些爭議性角色和胡佛在任時期一些受質疑的工作方法，聯邦調查局的工作受到越來越嚴格的監管。在接下來的20多年間，聯調調查局在克拉倫斯·凱利（1973-1978）、威廉·韋伯斯特（1978-1987）、威廉姆斯·塞森斯（1987-1993）三任局長的領導下進行了一系列改革，聚焦于最重要的威脅，更加注重調查的質量而不僅僅是數量。在70年代，還讓更多的女性加入到聯邦調查局的工作，并有史以來首次啟用了女特工。

激進的動蕩延續到70年代后愈演愈烈，如美國本土的左翼激進組織“地下氣象員”爆炸襲擊了包括國會大廈等在內的多座政府建筑，恐怖組織“共生解放軍”綁架了報業大王的女繼承人帕蒂·赫斯特等。冷戰遺留下的間諜和許多政府部門的敗類出賣國家秘密的案件也十分突出，1985年聯邦調查局查處了大量的間諜活動，所以美國媒體稱那年為“間諜之年”。犯罪和腐敗在美國全面爆發，白領階層通過欺詐中飽私囊的犯罪越來越多，有組織犯罪集團也有意識地向國內其他大城市延伸。聯邦調查局通過長期的秘密行動和新的反企業欺詐法律，破獲了意大利黑手黨比薩連鎖店販毒案、眾議院回扣丑聞、庫克郡司法腐敗案和國會議員受賄案等有影響的大案，削弱了黑手黨在美國的勢力，根除了政府部門的欺詐行為。

在這個時期，聯邦調查局協助首創了DNA分析法和犯罪心理畫像，在聯邦調查局位于弗吉尼亞的新學院拓展了培訓范圍。1982年，它開始與緝毒部門合作查處毒品犯罪，并在反恐工作上擁有了更多的調查權，建立起多部門聯合反恐力量以預防和應對日益嚴峻的反恐形勢。

6.充滿紛爭的世界（1989～2001）

對恐怖活動的關注并非空穴來風。1988年12月21日，美國泛美航空PA103航班在蘇格蘭洛克比上空爆炸解體，機上259名乘客和機組成員全部遇難，其中包括180名美國人，成為迄今為止針對美國的最嚴重的恐怖襲擊之一。洛克比空難最終通過大規模的多國聯合行動得以調查終結，也由此拉開了跨境犯罪和恐怖活動新時代的序幕。在接下來的短短一年內，柏林墻被拆除，蘇聯解體，冷戰結束。幾年后，科技的進步將人類帶入計算機全球網絡時代，這一改變帶來了全新的安全挑戰。越來越多的國際犯罪團伙開始肆無忌憚地實施跨國犯罪活動，走私毒品、違禁品等一切可以走私的物品，甚至包括婦女和兒童。隨著全球市場競爭的日益激烈，經濟間諜活動和侵犯知識產權行為迅猛增長。同時，隨著互聯網絡的發展壯大，間諜和其他犯罪分子在他們舒適的窩點里就可以隨時隨地發動在線襲擊。在美國本土和海外專門襲擊美國公民的恐怖分子也越來越多，其中較為著名的是奧薩馬·本·拉登在阿富汗建立的基地組織。1993年，基地組織在紐約世貿中心制造的爆炸案造成六人死亡、千余人受傷。兩年后，反政府激進分子蒂莫西·麥克維將裝滿炸藥的卡車停在俄克拉何馬城聯邦大樓下，制造了當時美國本土歷史上最嚴重的恐怖襲擊，造成168人死亡。1998年，基地組織再次行動，同時襲擊了美國駐坦桑尼亞首都達累斯薩拉姆和肯尼亞首都內羅畢的大使館；2000年，該組織又在也門亞丁港使用自殺式小艇將美國海軍科爾號驅逐艦炸出一個大洞，造成嚴重人員傷亡。

為此，聯邦調查局通過增設海外辦事處和海外專員的方式應對犯罪和恐怖主義全球化的趨勢。這些在二戰后就開始在美國駐外使領館運作的海外辦事處，與駐在國在線索追蹤、信息共享和案件查處等方面建立起了共贏的合作伙伴關系。到2001年初，聯邦調查局的海外辦事處已經達到44個，比以前翻了一番。同時，聯邦調查局還加大了反恐工作力度，于1999建立了第一個反恐部門，以鞏固其日漸提升的反恐水平，并著重提升了網絡技能，創建了旨在保護基礎設施、收集電子證據、保護兒童不受網絡犯罪侵害的新項目。

7.保衛國家安全的新時代（2001至今）

2001年9月11日的早晨是美國歷史上最恐怖的一個早晨，數架被劫持的飛機猛然撞上了幾座國家地標性建設，奪去了近三千人的生命。這場由本·拉登指使基地組織發動的“9·11”襲擊，是美國有史以來經歷的最慘烈的災難，不亞于一場預謀的大屠殺。對聯邦調查局和全體美國人而言，一個保衛國家安全的新時代開啟了。

“9·11”案件的調查確認工作是聯邦調查局有史以來最大規模的調查任務，調查人員迅速確定了劫機者的身份以及他們與基地組織的密切聯系，并反復確定了沒有其他的嫌疑人在伺機采取進一步行動。當時新上任的聯邦調查局長、洛克比空難案件的檢察官羅伯特·穆勒意識到改革勢在必行：聯邦調查局的工作要更有前瞻性和預見性，不能只是調查恐怖活動和大要案件，還要著力于預防這些案件的發生。而且聯邦調查局一定要成為一個特別的部門，一個以情報驅動引領所有涉及國家安全和刑事犯罪威脅查處的部門。穆勒局長根據“9·11”獨立調查委員會和其他相關獨立機構的建議，開始逐步推進聯邦調查局有史以來動作最大的改革措施。他增設了一些新機構，如情報理事會和國家安全處等，極大地增強了反恐工作力度；新聘了大量的分析員和其他相關領域的專業人員，鼓勵合作和情報共享，并加大了對新科技裝備的使用。從那以后，聯邦調查局利用這些新技術和新裝備，不僅遏制了一系列恐怖分子的陰謀，還給美國在伊拉克和阿富汗的行動提供了巨大支持，并逐步在情報領域和其他國家安全機構中廣泛運用。

社會治安形勢在不斷地發展變化，本土的社區黑幫現象日益突出，公司犯罪、高收入和白領階層犯罪等大要案件越來越多，公共腐敗案件不見收斂，線上詐騙和來自各地的網絡襲擊持續蔓延，聯邦調查局對這些新興的犯罪形態采取了積極應對的態度。 100多年來，聯邦調查局不斷從失敗中汲取教訓，表現出極強的適應性與靈活性，積累了應對各種威脅的調查能力和情報水平，并在平衡執法力量的使用與維護美國公民權利與自由方面取得了較多的經驗。（未完待續）