歐洲主要國家移民機構

趙旭輝

根據不同的權力配置方式，歐洲國家移民機構可以分為集中型和分散型兩種類型。一是集中型，即有關移民管理、服務、執法的權力，統一由單個部門行使，如法國、德國、俄羅斯、瑞典、瑞士等。二是分散型，即有關移民管理、服務、執法的權力，由不同部門分別行使，如英國、芬蘭等。總體上看，集中型國家是主流，且多為大陸法系國家，有集中行使權力的傳統；分散型國家多為英美法系國家，傳統上強調分權制衡，所以權力配置相對分散，但近年來也呈現出集權的發展趨勢，說明移民事務屬于中央事權，需要更加集中、高效、權威地行使權力。

一、英國

1920年，英國內政部成立了外國人事務處（Aliens Branch），1933年改名為移民事務處（Immigration Branch），1973年升格為移民及歸化局（Immigration and Nationality Directorate，IND），負責管理移民、庇護、難民識別、入籍、遣返等事務。2007年4月1日，移民及歸化局改組為邊境及移民調查署（Border and Immigration Agency，BIA）。2008年4月1日，英國將內政部的邊境及移民調查署、外交部的簽證局（UK visas）、稅務及海關總署（HMRC）的入境口岸合并，組建英國邊境署（UK Border Agency，UKBA） ，編制2.35萬人，均隸屬于內政部。2013年4月1日，英國邊境署撤銷，原職能分別由邊防警察局（Border Force）、移民執法局（Immigration Enforcement）、簽證及移民局（Visas and Immigration）等承擔。

目前，英國與移民事務有關的部門主要有六個，分別是內政部的邊防警察局（Border Force）、移民執法局（Immigration Enforcement）、簽證及移民局（Visas and Immigration）、移民服務專員（OISC）、邊境及移民事務獨立監察專員（ICIBI）以及司法部的監獄、移民、遣返中心及短期留置獨立監督委員會（IMBPIRC）。

1. 邊防警察局（Border Force）成立于2012年3月1日，編制8000人，分布在英國本土及海外的5個行動區域、140余個港口及機場，旨在預防可能損害國家利益的人員、物品進入英國，維護合法貿易及個人合法權益、保護海關收益，負責對出入境人員進行檢查，搜查非法移民及其攜帶的物品，海上巡邏及搜查可疑船只，搜集情報，與警察及其他安全部門開展執法合作。

2. 移民執法局（Immigration Enforcement）成立于2012年4月1日，負責防控和監督非法移民，維護移民法，與警察開展執法合作，使移民符合政府戰略并促進經濟增長。移民執法局設局長一名，分管戰略、轉型及合作，刑事執法，政策評估及遣返，國內及國際行動的副局長（高級主管）四名。

3. 簽證及移民局（Visas and Immigration）成立于2013年4月，編制7500人，負責受理年均300萬人的簽證申請，作出是否同意申請者來英旅游、學習、工作的決定，審核加入英國國籍并永久居留的申請，根據《1951年日內瓦公約》為符合條件的申請人提供庇護，處理有關申訴。

4. 移民服務專員（Office of the Immigration Services Commissioner，OISC）根據《1999年移民及庇護法》，負責管理移民咨詢行業，制定行業標準，確保移民咨詢機構符合資質，處理對移民咨詢機構的投訴。

5. 邊境及移民事務獨立監察專員（Independent Chief Inspector of Borders and Immigration，ICIBI）根據《2007年英國邊境法》，設立于2008年4月1日，負責評估有關移民、庇護、國籍、海關事務的工作效能，監督與刑事訴訟有關的犯罪預防、逮捕、調查行動，確保政策依法合規，處理投訴，并向內政部長報告。2009年，ICIBI設立了國家信息獨立咨詢委員會（IAGCI），委員會共八人，由五名來自牛津大學、東方及非洲研究院（SOAS）等科研院校的個人委員以及三名來自英國移民及庇護事務特別法庭（First Tier Tribunal， Immigration and Asylum Chamber）、聯合國難民署（UNHCR）、移民法從業者協會（Immigration Law Practitioners Association，ILPA）的機構代表組成。

6. 監獄、移民、遣返中心及短期留置獨立監督委員會（Independent Monitoring Boards of Prisons， Immigration， Removal Centre and Short Term Holding Rooms，IMBPIRC）隸屬于司法部，委員會由當地志愿者組成，每月工作兩至三天，有權到監獄、遣返中心等處聽取有關當事人的意見，反映問題。

二、法國

依據1945年11月2日法令，法國成立國家移民辦（Office national de limmigration，ONI），旨在吸引國外移民，以彌補國內戰后勞動力的不足。20世紀70年代，國家移民辦增加了打擊非法雇用移民行為的職能，有權對違法雇主進行罰款，并幫助被非法雇主剝削的外國人自愿返回原籍國。1990年后，國家移民辦改稱國際移民辦（Office des Migrations Internationales，OMI），增加了對在法居留三個月以上的外國人進行醫療檢查監督的職能。2005年1月18日，國際移民辦公室（OMI）和移民社會服務局（Service Social dAide aux Emigrants，SSAE）合并，組建外國人及移民服務局（Agence nationale de laccueil des étrangers et des migrations，ANAEM）。2009年3月25日，根據2009-331號法令，ANAEM和“國家促進社會團結與機會平等處”（Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances，ACSE）的部分機構合并，組建移民和融合辦（Office Fran?ais de lImmigration et de lIntégration，OFII）。

目前，法國移民管理機關包括內政部和省政府。其中，內政部的移民和融合辦（OFII）旨在為外國人移民法國以及法國人出國提供服務，負責出入境許可、醫療檢查監督，為移民提供庇護、經濟援助、就業指導，打擊非法雇傭移民的行為。國家警察總局的邊防管理中央局（Police Aux Frontieres）負責邊境證照查驗、打擊非法移民、非法居留、非法就業等活動，省政府負責為移民辦理居留證。

國家警察總局邊防管理中央局成立于1999年，經過2003年的改革，目前下設一個指揮部、四個業務處以及數十個駐外辦事機構。各分支機構具體設置情況如下。

1. 指揮部。指揮部負責指導、協助所有邊防警察履行職務，搜集、分析、提供有關情報信息。

2. 鐵路警察處。該處負責協調運營者維護全國鐵路運行安全，與鄰國開展聯合巡邏，并參與打擊非法移民。

3. 國際、跨界安全事務處。該處負責參與設計、起草和執行有關國際、跨界警務規則，協調有關跨部門警務行動，對邊境安全進行監控，并開展警務合作。

4. 非法移民事務處。根據1996年8月6日的96-691號法令，該處負責打擊非法移民、非法居留、非法就業活動。該處下設三個科：（1）監控科。（2）行動科。該科下設中國、南亞、東南亞、中東/歐洲、非洲/南美洲等五個非法移民來源地的行動組，一個案件調查組，一個技術支援與培訓組。（3）情報分析科。該科下設三個組：跨部門協作組、戰略分析組、公共關系組（UFRP）。

5. 資源處。該處負責預算分析、會計和物資管理。

6. 駐外機構。邊防管理中央局在各地設有北部、東部、東南部、南部、西南部、西部、法屬圭亞那等七個跨區域辦事處，奧利、布爾熱等兩個機場辦事處，新喀里多尼亞、波利尼西亞、圣皮埃爾和密克隆群島、馬約特島等四個海外辦事處，45個駐省辦事處，7個鐵路辦事處，7個情報分析與管理處，十個航空警務處，15個行政拘留中心。此外，邊關管理中央局還在歐洲參與組建了10個加強警察與海關合作中心（CCPD），與德國、比利時、西班牙、意大利、瑞士和盧森堡有關部門共同組建了4個聯合警察局。

三、德國

1953年，聯邦德國成立聯邦難民局，接受來自東德、蘇聯的難民。2005年，聯邦難民局改組為聯邦移民及難民局（Bundesamt für Migration und Flüchtlinge，BAMF），總部位于紐倫堡，負責以下事項：難民庇護；永久居留權；外國人登記；管理移民個人信息；歐洲及國際合作；人道主義難民救援；接受蘇聯猶太移民；移民融合為移民提供德語及就業培訓；移民咨詢；為移民融入社區提供基礎建設項目支持；歸化測試；承擔國家與穆斯林對話委員會（2006年成立）的日常工作；整合、宣傳移民政策信息。

聯邦移民及難民局設有局長一名、副局長（Deputy Head/Vice President）兩名、部門主管（Directorates-General）八名。

聯邦移民及難民局總部設以下八個部門。

1. 總部及人力資源部下設人力資源及財務處、法務處等兩個處。

2. 與庇護及移民有關的國際行動與政策部下設歐盟事務管理處、移民、庇護及移民信息中心、庇護、偵查及安全處、國際合作處等四個處（中心）。

3. 移民融合及社會凝聚部下設移民融合處、培訓及咨詢處等兩個處。

4. 北部事務部下轄柏林、不萊梅等九個地方的分支機構。

5. 南部事務部下轄黑森等四個地方的分支機構。

6. 北部事務部下轄巴伐利亞等七個地方的分支機構。

7. 基礎設施及信息技術部下設基礎設施處、信息技術處等兩個處。

8. 行政管理及規則部下設行政管理及政務聯絡處、國會問詢處、風險管理處、項目規劃處、公共關系處、出版處等六個處。

聯邦移民及難民局在各地設有50個地方分局（branch/regional offices）、21個庇護接待中心（Reception centres，受理庇護申請、醫學檢查、信息采集）、四個決策中心（Decision-making centres，審批敘利亞、伊拉克、厄立特里亞難民提出的庇護申請）、五個接待中心（Processing lines，為庇護申請者提供登記、拍照、醫學檢查、指紋提取等服務）、兩個等候室（Waiting rooms提供緊急救助、采集信息與警方數據庫比對）。

四、俄羅斯

1992年6月14日，俄羅斯成立聯邦移民局（Federal Migration Service，FMS），取代原勞動及就業部的移民委員會。1993年，俄羅斯聯邦內務部根據聯邦政府決議，負責簽發護照、公民登記及地址查詢、入境許可、外國公民和無國籍人在俄羅斯的停留登記、簽發居留權、執行國籍法、打擊移民犯罪。1999年，時任俄羅斯總統葉利欽簽署法令，將聯邦移民局改組為聯邦事務、民族及移民政策部。2001年，普京簽署法令，撤銷聯邦事務、民族及移民政策部，改由聯邦內務部管理移民事務。2002年2月23日，俄羅斯聯邦內務部成立移民事務部（Department for Migration Affairs）。2004年7月19日，俄羅斯總統普京簽署法令，決定重建聯邦移民局。2006年1月1日，聯邦移民局正式重建，隸屬于內務部，負責護照、簽證、移民管理等事務。2012年，聯邦移民局從隸屬于內務部改為聯邦政府直屬。2016年4月5日，聯邦移民局再次撤銷，原職能由內務部的移民事務總局（GUVM）承擔。目前，移民事務總局負責起草和執行國家移民政策和法律，實施移民監督管理，提供移民服務。

五、瑞典

瑞典移民局（Swedish Migration Agency）隸屬于司法部，在全國設有40個辦事處，負責審批到瑞典訪問、避難、永久居留的申請，為難民在申請庇護期間提供食宿。如果移民局同意申請人在瑞典居住，將給地方市、鎮議會發放補償金，由地方市、鎮議會負責對難民進行安置就業、提供公共服務。如果移民局不同意申請人在瑞典居住，將負責遣返難民。此外，瑞典司法部所轄的警察總局（Swedish Police Authority）負責打擊移民犯罪。

截至2016年4月，瑞典移民局總部設局長一名，分管行動、服務質量的副局長兩名，指揮部、行動部、服務質量部等三大部門以及局長辦、國內合作處、歐盟事務處、監督處、內部審計處、情報分析處等六個直屬處。指揮部隸屬于局長，下設人事處、公共關系處、發展處、財務處、法務處、行動支援處、國際合作處等七個處。行動部隸屬于行動副局長，下設東、南、西、北、中、斯德哥爾摩等六個地方分局以及拘留處、訴訟（litigation）處兩個處。各分局設有若干辦事處，負責接待難民、受理各類申請。拘留處負責對難民進行收容遣送。訴訟處負責有關移民案件的出庭應訴。

六、瑞士

瑞士聯邦移民局（The Federal Office for Migration，FOM）成立于2005年1月1日，由原聯邦難民局（the Federal Office for Refugees，FOR）、聯邦移民及融合局（the Federal Office of Immigration， Integration and Emigration ，IMES）合并而成，負責出入境及停居留、庇護許可，外國人就業、入籍、融合及遣返等事務。聯邦移民局設局長一名，副局長一名，局長下轄庇護、移民及融合處、國際合作處、規劃及資源處等四個處，副局長下轄行政管理處、聯邦中心、信息及公共關系處、法務處等四個處（中心）。

七、芬蘭

芬蘭移民事務涉及多個部門，包括內政部及其下屬的移民局、邊防局、警察總局，外交部及其駐外使領館，就業及經濟部及其所轄就業及經濟發展辦事處、經濟發展、交通運輸及環境服務中心，教育部及其所轄國際交流中心，司法部、赫爾辛基行政法院、最高法院、地方政府等。

其中，內政部負責制定移民政策，推動移民立法，對移民局進行指導，設置或撤銷難民接待中心。移民局、邊防局、警察總局均有拒絕入境權。警察總局、邊防局有驅逐出境建議權，移民局有驅逐出境決定權，警察總局負責執行驅逐出境。

移民局負責審批移民居留許可、受理庇護申請、接待難民并提供人道主義援助、特殊情形下的特別許可，發放護照等工作，設局長一名、副局長一名，移民處、庇護處、接待處、國籍處、公共關系處、管理與發展處、規劃與財務處、法務處、信息系統管理處等九個處，現有工作人員800人。

警察總局負責芬蘭公民、歐盟居民的居留許可，審批特別許可。警察總局下設犯罪調查局、國家安全與情報局、警察學院等三個業務局（校），法務處、國際及歐盟事務處、規劃處等三個直屬處室以及11個地方警察局。2015年，警察總局共有工作人員1.05萬人（警民比為萬分之十九），其中正式警察7500人（警民比為萬分之十四）、文職人員3000人，年度預算7.8億歐元，其中6.9億歐元（約占88.5%）由地方財政承擔，0.9億歐元（約占11.5%）由中央財政承擔。

邊防局成立于1919年3月21日，負責邊境管理（包括邊境巡邏檢查、犯罪偵查等）、海上搜救等，設有一個總部及其所轄人事處、邊境及海岸警衛處、技術處、法務處、規劃及財務處等五個處，一支空中巡邏隊，一個邊防學院，東南芬蘭、拉普蘭、北卡累利阿、凱努等四個陸上分局，芬蘭灣、西芬蘭等二個海岸分局以及各陸上（海岸）分局所轄的15個邊防營，共有3800名現役人員、12600名預備役人員。

外交部及其駐外使領館負責簽證。

就業及經濟部的就業及經濟發展辦事處負責受雇他人者（employed person）的居留許可，經濟發展、交通運輸及環境中心負責自謀職業者（self-employed）的居留許可，為難民及獲批庇護者發放居住證，并與地方市鎮議會共同負責移民的社會融合。

除此之外，司法部、最高法院、赫爾辛基行政法院負責處理與移民有關的訴訟。教育部負責與移民有關的教育及文化事務。