國土資源業務檔案在線歸檔的途徑與方法

巫乃友

隨著國土資源信息化工作的深入推進，特別是國土資源業務信息化管理在全國范圍普及和推廣，傳統的以紙質檔案為主的國土資源檔案管理模式逐漸難以滿足高效的業務審批及便民服務的要求，以信息化技術為引領，以提升檔案管理效率、降低行政成本、提升便民服務水平為目標的新的檔案管理技術和體系必將是國土資源檔案管理的研究方向。

一、國土資源檔案管理的特點

國土資源檔案是國土資源管理工作各環節產生的具有保存和利用價值的各類材料。與其他行業的檔案相比，國土資源檔案的產生、整理、歸檔、利用都具有自身的特點。

（一）產生量大。國土資源檔案包含批、供、用、補、查、登以及綜合事務等各方面，檔案產生量大。以無錫市為例，2015年市區國土資源系統新增加各類檔案3.2萬卷。每年巨大的檔案新增量意味著巨大的檔案整理歸檔工作量和大額的相關經費支出。隨著不動產統一登記政策的實施，檔案量更是大幅增加。

（二）系統性強。國土資源檔案和國土資源行政審批過程息息相關，以一個建設項目為例，從建設用地預審開始，農轉用‘征收、土地供應、不動產登記整個過程都產生檔案，這些檔案上下關聯，自成體系，需要系統整理歸檔，以避免管理和查閱不便。

（三）管理分散。在一個地級市范圍內，縣級政府或國土部門在部分業務上具有相對獨立的審批權，各區（縣）級國土部門和鄉鎮國土所辦公地點分散，在日常工作中都產生檔案，導致了全國多數地區在地級市范圍內國土資源檔案分散管理。

（四）使用面廣。國土資源檔案對內廣泛應用于各業務處室的業務工作，對外應用于廣大群眾、公、檢、法及各行政機關單位。

鑒于上述特點，為了提高管理效率，目前國土資源檔案信息化管理普遍得到重視，檔案管理軟件系統廣泛應用，紙質檔案數字化掃描、數據建庫和數字檔案使用也是檔案信息化的主體工作。另外，部分地方開展公文在線歸檔工作，實現了擬文、閱簽、發文和歸檔信息化一條龍，提高了公文管理效率。但由于國土資源批、供、用、補、查、登等主體業務工作流程復雜，歸檔材料繁多且存在一定的不確定性，在線歸檔尚處于研究和起步階段。

二、國土資源業務檔案在線歸檔的意義

國土資源業務檔案在線歸檔，是在國土資源各類行政審批和綜合事務辦理全面在線運行的基礎上，在確保審批或者辦理各環節電子簽名合法有效、電子數據不可能篡改的前提下，將在線審批或者辦理過程中形成的各類有保存價值的電子材料，以一定的形式封裝保存至檔案信息系統的過程。

國土資源電子檔案云查詢是采用“數據物理分布、服務邏輯集成”的模式，檔案在各屬地產生、歸檔并形成電子檔案，統一實現跨部門大聯網的數據云端查詢管理，使分散在全市各地的檔案能在全市任意一個國土服務窗口提供查詢利用。

開展國土資源業務檔案在線歸檔，具有以下重要意義：

（一）大幅提升歸檔效率?，F行的檔案歸檔為年度歸檔，歸檔效率較低，且時間滯后不利于查詢利用。少數地區業務檔案歸檔及時，基本在檔案產生的一個月以內完成，但必須以相當規模人數的專門的檔案整理隊伍為基礎。開展國土資源業務檔案在線歸檔，以電子檔案為原始檔案，取代數字化掃描，可以實現業務辦結同時生成電子檔案，大幅提升檔案歸檔效率[1]。

（二）大幅降低行政成本。檔案歸檔的成本主要在紙質材料的整理歸檔和數字化掃描兩部分，對國土資源部門來說，檔案量大，數字化掃描的成本較高，在線歸檔可以有效降低這部分成本。

（三）有效確保檔案的完整性。在傳統紙質材料歸檔時，由于檔案整理人員一般在國土資源審批業務方面不夠精通，時常出現檔案缺漏現象，使后期補充材料和補充掃描業務量大增。在線歸檔和審批流程一體化，通過軟件實現審批過程中所有材料按順序排列歸檔，可以有效避免缺漏[2]。

三、國土資源業務檔案在線歸檔的建設內容

國土資源檔案在線歸檔，總體建設思路如下：

（一）在線歸檔系統建設

在線歸檔系統主要包括CA認證系統建設、電子元數據歸檔和檔案電子復制品歸檔三部分。

1. CA（Certificate Authority）認證系統建設

電子數據在線歸檔的基本前提是必須確保審批過程真實，每個審批節點的人員身份確定，每個審批節點形成的數據不可篡改，審批以后無法抵賴。為解決這個基礎性問題，本系統在設計時引入全員CA認證系統，向電子政務證書認證部門申請公務員數字證書（包含姓名、身份證號等完整個人信息），將證書存儲在安全USBKEY中，安全USBKEY經過保密部門認證，能防止證書的私鑰被導出，保障證書安全。該系統能確保業務審批系統中產生數據的安全性、真實性、可靠性和不可抵賴性。

2.電子元數據多級校驗分步歸檔

電子元數據包括整個審批過程中的基礎環境信息（軟、硬件技術環境，數據類型、格式等），以及整個審批過程信息（各環節審批人、批示內容、簽名、電子印章等）[3，4]。由于整個審批是在信息平臺中完成，因此電子元數據必然是最原始的檔案。電子元數據歸檔是整個在線歸檔系統中最關鍵的部分。

（1）元數據多級校驗分步歸檔

要確保歸檔的電子元數據完整、有效，必須解決三個基礎問題。一是審批過程是在一個軟件系統中完成。雖然有軟件自身監管，但缺乏第三方軟件的系統性監管，所生產的元數據檔案不具備公信力。二是CA認證能有效確保每一個審批人所做的審批活動真實有效，但無法兼顧多個審批節點之間的先后順序組合。三是CA認證專注于審批人的身份確認和審批意見的安全，對每個審批節點上傳的附件材料是否被更改監管力不夠。

為解決上述問題，本系統研究開創性地采用電子元數據多級校驗分步歸檔。在業務系統審批的每個環節首先進行CA認證，然后將本審批環節的CA認證信息、電子文件以及電子元數據進行打包封裝，并傳送至檔案管理系統保存；在業務審批的下一個環節，系統首先將業務系統上個環節產生的元數據和電子文件與上個環節保存至檔案系統中的元數據、電子文件進行比對，如果兩個數據一致，則進入審批，否則系統提示數據被篡改，無法繼續。每個審批環節都進行數據的第三方校驗（檔案管理系統），這樣能有效確保整個審批流程數據順序清晰、結構完整，材料不被更改。在整個業務審批流程完成以后，將分步歸檔的電子文件和電子元數據整合，正式歸檔。整個過程如圖1所示。

（2）多維文件的元數據結構

在歸檔和使用過程中，為提升數據存儲和使用效率，本次研究提出了“多維文件的元數據結構”的設想。多維文件結構體系是一個由頭文件和多個附件文件組成標準的XML結構文件。頭文件包括文件編碼、工作流節點記錄集、多維文件CA碼等。文件編碼是指本電子文件產生后形成的唯一編碼；工作流節點記錄集，是指通過業務審批系統的工作流程號，以及對應歸檔的所有文件情況表，類似于文件的卷內目錄；多維文件CA碼是指在流轉過程中，所有文件形成時通過CA驗證后的哈希值（唯一的二進制值），按流程產生時間存入本碼集。

以上數據結構，可以將整個審批流程中的元數據和電子文件組織起來，通過頭文件來檢索、查詢和分析。在電子文件對外交流時，可以采用XML方式將電子文件組合起來進行傳遞，也可以將其“封裝”在加密二進制文件流中進行傳遞，不僅提升了存儲、查詢利用的效率，其完整性、原創性和安全性都得到了保障。

3.檔案電子復制品的生成和歸檔

傳統的紙質檔案數字化掃描時間長、成本高。在開展電子元數據歸檔的基礎上，為方便檔案管理人員日常使用，有必要開展檔案電子文件復制品的生成和歸檔，以取代紙質檔案掃描。并將元數據的電子復制品對外提供使用。

在分析國土資源批、供、用、補、查、登等主體業務后，可將檔案電子文件分為收件材料、過程材料、結果材料三類文件。收件材料一般為辦理業務的客戶提供的資質、證明等基礎性材料，在業務辦理時，一般都會將這類材料掃描上傳到業務系統，以便后續審批查閱；過程材料是在業務審批過程中系統生成的圖、表、卡、冊以及審批意見，這類材料在實際使用過程中往往會打印以紙質材料形式向各級部門報批；結果材料是某類審批形成的紅頭文件、蓋章文件等?？傮w來講，三類文件形成檔案復制品的途徑分別為收件材料掃描、過程文件在業務系統中自動生成JPG或PDF文件（可加蓋電子公章）、結果文件補充掃描。

每個業務辦理完成以后，系統自動生成一個待歸檔任務，操作人員按照固定的檔案卷內目錄將已上傳到業務系統中的收件材料、過程材料、結果材料導入歸檔系統，系統自動對檔案材料進行編頁，按照檔案管理的規則，自動生成案卷標題、目錄號、分類號、案卷號等信息，并生成案卷封皮信息和卷內目錄信息[5]，一次性推送至檔案管理系統，通過檔案管理人員審查后正式進入檔案數據庫。具體在線歸檔流程見圖2。

四、重點難點問題分析

（一）三種檔案的關系問題

在整個審批業務過程中形成同一內容的三種檔案，即電子元數據檔案、電子復制品檔案和紙質檔案。在傳統的以紙質材料審批和傳遞為主的業務審批時，紙質檔案為原始檔案，數字化掃描檔案作為復制品提供使用[6]。而在信息化時代，所有簽名和審批意見都在系統中完成，因此電子元數據檔案應作為原始檔案，而電子復制品檔案取代數字化掃描檔案對外提供使用。由于在審批過程中個別節點需紙質材料報請審批，同時，在公、檢、法及其他單位使用檔案時需要紙質材料，因此紙質檔案有存在的必要，但應視作紙質的檔案復制品，而不是原始檔案。

（二）電子元數據安全有效性問題

將電子元數據作為原始檔案（非紙質檔案）是由檔案產生的過程決定的，但前提是形成電子元數據的業務審批過程真實合法，數據完整且安全無篡改，這是國土資源業務檔案在線歸檔最基礎最關鍵的問題，本研究通過CA認證系統建設和元數據多級分步校驗的方法實現。

（三）紙質檔案和電子檔案的一致性問題

同為對外提供使用的兩種檔案，紙質檔案和電子復制品檔案必須在目錄、編頁、內容上完全一致（相當于數字化掃描）。在電子復制品檔案生成時必須做到兩點：一是必須按照檔案材料的先后順序，固定電子文件檔案材料目錄；二是業務系統審批時對各節點材料上傳嚴格控制，原則上未按要求上傳附件材料不得完成當前審批環節；同時，在紙質材料歸檔時，嚴格按照與電子檔案相同的檔案材料目錄整理、編頁、歸檔。

（四）操作習慣和規范性要求的矛盾問題

國土資源業務檔案在歸檔時對各環節操作規范性要求高，但在在日常操作中，由于具體辦理人員檔案業務素質普遍不高，在數據錄入、接件掃描等過程中隨意性大，會經常導致生成的電子復制品檔案達不到檔案入庫要求。同時，云查詢平臺可以查詢全市各國土資源部門的電子檔案，檔案泄密的問題則不容忽視。本次研究主要通過三個方法來解決：一是建立完善的軟件操作規范和檔案管理制度，并開展大范圍操作培訓進行強化；二是建立完善的軟件追責系統，對不規范的數據錄入進行自動識別限制入庫，對云查詢端所有的查詢、打印等操作建立詳細的日志備查；三是建立監督機制，對檔案管理人員的操作痕跡進行抽查，對不規范的操作進行通報，對問題嚴重的操作人員進行問責。

*本文系國家檔案局科技項目“行政審批類業務檔案管理模式及實現途徑研究”（項目編號：2017-X-19）的研究成果。

參考文獻

[1]詹驍陽，劉家真.電子辦公系統的文件歸檔問題與建議[J].湘潭大學學報，2010（2）.

[2]陳永生，侯衡，蘇煥寧，楊茜茜.電子政務系統中的檔案管理：文件歸檔[J].檔案學研究，2005（3）.

[3]GB/T18894-2002，電子文件歸檔與管理規范[S].國土資源部，2002.

[4]國土資源數字檔案管理省級規范[S].國土資源部，2009.

[5]王波，昆明市電子文件歸檔管理系統分析與設計[D].昆明：云南大學，2010.

[6]藏國棟，電子文件的檔案化管理思路探究[J].辦公室業務，2016（6）.