國際移民組織

王昉

在全球化的影響下，移民問題對國家和人民的影響比以往任何時期都大。移民與地緣政治、貿易和文化交流交織在一起，為國家、企業(yè)和社會提供了巨大的利益。移民有助于改善原籍國和目的地國人民的生活，并為全世界數百萬人在國外創(chuàng)造安全和有意義的生活提供了機會。然而，并非所有遷移都發(fā)生在積極的環(huán)境中。近年來，由于沖突、迫害、環(huán)境退化和變化以及人類安全和機會的嚴重缺乏，導致消極的遷移增加了。根據國際移民組織《2018年世界移民報告》的統(tǒng)計數據顯示，截至2017年底，全球約有2.4億名國際移徙者（占世界人口的3.3%）。全球流離失所人數創(chuàng)下歷史新高，境內流離失所者人數超過4000萬人，難民人數超過2200萬人。為了確保移民在全世界范圍有序地流動，需要國際移民組織協(xié)助有關國家處理移民問題。

國際移民組織成立于1951年12月5日，成立之初名為“歐洲移民遷移政府間臨時委員會”（Provisional Intergovernmental Committee for the Movements of Migrants from Europe，PICMME）。1952 年更名為“歐洲移民問題政府間委員會”（Intergovernmental Committee for European Migration，ICEM）；1980 年，再次更名為“政府間移民問題委員會”（Intergovernmental Committee for Migration，ICM）；1987年，該組織修訂章程，并于1989年執(zhí)行后，更名為“國際移民組織”（International Organization for Migration，IOM）。目前，國際移民組織擁有166個成員國和8個觀察員國。總部設在日內瓦，在100多個國家設有辦事處。

一、國際移民組織的組織架構及其主要職能

（一）組織架構

1.理事會

由全體成員國的代表組成，每年舉行一次會議，理事會主席任期一年。理事會的職能是決定該組織的政策，審議并批準執(zhí)行委員會和總干事的報告，審議該組織活動方案、預算、開支等。

2.執(zhí)行委員會

由理事會選舉產生的11個成員國的代表組成，任期兩年。執(zhí)委會每年至少舉行一次會議，研究和審議該組織的政策、計劃和活動、總干事的年度報告，審查理事會權限內的財政或預算，在理事會休會期間，就理事會權限內的問題作出緊急決定等。

3.行政署

由總干事、副總干事和理事會決定的其他工作人員組成，總干事和副總干事由理事會選舉產生，任期五年，可連任。總干事對理事會和執(zhí)委會負責。

4.區(qū)域辦事處

制定區(qū)域戰(zhàn)略和行動計劃，并為其區(qū)域內的國家提供計劃和行政支持。國際移民組織有九個區(qū)域辦事處，這些區(qū)域辦事處設在塞內加爾達喀爾、肯尼亞內羅畢、埃及開羅、南非茨瓦內、哥斯達黎加圣何塞、阿根廷布宜諾斯艾利斯、泰國曼谷、比利時布魯塞爾和奧地利維也納。

5.多邊機構

外交使團和非政府組織關系的特別聯絡處。這些辦事處設在美利堅合眾國的紐約和埃塞俄比亞的亞的斯亞貝巴。

6.行政中心

國際移民組織有兩個行政中心（巴拿馬和馬尼拉），為國際移民組織的辦事處網絡提供信息技術和行政服務方面的核心支持。為了實現馬尼拉和巴拿馬行政中心效率和管理增長，國際移民組織開展了一項行動，將總部和其他高成本地點的某些職能轉移到成本較低的地點。馬尼拉和巴拿馬行政中心在財務、信息技術、工作人員安全、項目跟蹤、健康和保險等領域提供支持。每個行政中心的大部分功能區(qū)域都涵蓋不同的地理區(qū)域：巴拿馬行政中心為美洲提供支持，馬尼拉行政中心為世界其他地區(qū)提供支持。

7.國家辦事處

國家辦事處具有資源調動職能，通過協(xié)助籌資活動以及就籌資政策、優(yōu)先事項和程序提供咨詢意見，進一步負責調動資源。這些辦事處位于日本東京、德國柏林、芬蘭赫爾辛基和美國華盛頓特區(qū)。

（二）主要職能

國際移民組織是非政治性的人道主義組織，其宗旨是通過與各國合作處理移民問題，確保移民有秩序地移居接收國。為此規(guī)定了以下五大職能。

1.安排沒有特別協(xié)助的移民者有組織地遷移至那些提供移民機會的國家。

2.參與對難民、流離失所者和其他需要國際移民服務的個人進行有組織的遷移，對這些人可由本組織和有關國家包括承諾接受這些人員的國家作出安排。

3.應有關國家的要求并同其達成協(xié)議，提供移民服務，如招募、選擇、分類、語言培訓、定向活動、醫(yī)療檢查、安置、有助于接收和融合的活動，并就移民問題提供咨詢服務和符合本組織目標的其他協(xié)助。

4.應各國要求或同其他有關國際組織合作，為移民自愿返回包括自愿遣返提供類似的服務。

5.為各國及國際組織和其他組織提供論壇，交換意見和經驗，促進國際移民問題上各種努力的合作和協(xié)調，包括對這些問題進行研究以尋求切實的解決方法。

二、國際移民組織的歷史沿革

（一）歐洲人口遷移的區(qū)域組織（1951年—1979年）

二戰(zhàn)結束后，處于戰(zhàn)后恢復期的歐洲失業(yè)率居高不下，致使大量勞動力流入美國。1951年12月5日，由美國主導召開的布魯塞爾會議結束的當天成立了獨立于聯合國體系之外的組織——歐洲移民遷移政府間臨時委員會。按照會議的安排，臨時委員會主要目標是為西歐大多數流離失所者、失業(yè)者或者等待就業(yè)的人提供遷移服務。1952年1月，臨時委員會召開第一次會議，規(guī)定從1952年2月1日起開始運行。幾個月后，臨時委員會于1952年10月13日至21日召開第四次會議，20個國家的政府代表參加會議，就委員會是否還有存在的必要進行討論。經過九天會議，代表們一致同意組建正式組織即“歐洲移民問題政府間委員會”。 從 1952 年的“歐洲移民遷移政府間臨時委員會”（CPICMME）到 1953 年更名為“歐洲移民問題政府間委員會”（ICEM），再到 1980 年改名為“政府間移民問題委員會”（ICM），該組織在處理移民問題上不斷突破地域限制，冷戰(zhàn)色彩逐步淡化，移民治理功能得以擴展。

（二）由區(qū)域組織發(fā)展為國際組織（1980年—2000年）

經過20世紀70年代的發(fā)展，ICEM 援助對象不再局限于國家移民，還包含難民等；援助內容除傳統(tǒng)的運輸任務外，還形成涵蓋登記、培訓、醫(yī)療等全方位的服務內容；援助對象的來源地不再集中在歐洲，而是過渡到亞非拉美國家。1980年11月1日，在第55次會議上，為了更好地運作，理事會通過一項決議——委員會改名為政府間移民問題委員會（ICM）

這一時期，除了進行難民安置工作外，借鑒在非洲國家開展移民發(fā)展計劃的成功經驗，ICM在亞洲、非洲國家也開展了移民發(fā)展計劃。1985年在馬來西亞啟動職業(yè)培訓計劃；1989年在曼谷與泰國政府聯合成立人力資源發(fā)展辦公室，致力于促進發(fā)展中國家之間的專家交流。ICM還在非洲國家肯尼亞（1982年）和索馬里（1984年）相繼組建區(qū)域辦公室，幫助這些國家分析國內就業(yè)狀況，并將高技能非洲人回遷到這些國家。

1987年5月20日，成員國在修訂章程上達成一致，并于1989年11月14日開始執(zhí)行。修訂的章程執(zhí)行后，委員會改為現名國際移民組織（IOM）。

（三）加入全球移民治理工作 （2001年至今）

進入21世紀后，國際移民組織一方面不斷發(fā)展以應對全球移民遷移及其帶來的挑戰(zhàn)，另一方面，則不斷地促使各國參與到全球移民治理的討論、全球移民治理事務中來。這一時期，國際移民組織成員國數量劇增，從2001年的86個成員國增加到2017年的166個成員國，基本上涵蓋了世界各大洲的國家。

為了加強成員國國家間的交流與合作，促進移民治理經驗的分享實踐，2001年11月，國際移民組織搭建國際移民論壇，成為全球移民問題領域的動員樞紐。通過論壇探尋應對國際移民問題挑戰(zhàn)的合作治理途徑的一個非正式機制。

2016年7月25日，聯大通過決議，批準了《聯合國同國際移民組織間關系協(xié)定》的決議草案，同意國際移民組織成為聯合國系統(tǒng)的相關機構。這一協(xié)定旨在加強雙方合作，增強各自履行任務的能力，對今后的合作與協(xié)調方式等作出一系列具體安排。

三、中國與國際移民組織的關系

國際移民組織成立的早期，與中國的聯系和交往并不多。1952年3月，國際移民組織在香港地區(qū)成立了辦事處。20 世紀 70 年代后期，中國開始對外開放，隨著改革開放的不斷深入，中國也加強了與國際移民組織的合作。1996年，中國參與了由國際移民組織發(fā)起的打擊和減少東亞和東南亞人口販賣和偷渡的“馬尼拉機制” （Manila Process）。隨后每年中國均參加該機制的移民問題會議。

2001年，中國成為國際移民組織的觀察員國，而后出席國際移民組織理事會的歷屆會議。2004年至2006年，中國參加了國際移民組織主辦的國際移民論壇（International Dialogue on Migration）、伯爾尼倡議（Berne Initiative）亞洲區(qū)域磋商會議。

經過長達20年的溝通與合作，2016年6月30日，中國正式成為國際移民組織的成員國，標志著中國與國際移民組織的合作取得了歷史性進步。中國加入國際移民組織不僅有助于完善國際移民管理制度，促進本國出入境管理體制改革，還有助于加強與國際社會的合作，共同防控非法移民、解決難民問題和打擊國際犯罪。 ■