公共財政支持軍民融合發(fā)展的理論分析

王哲 祁智宏 徐楠

一、公共財政支持軍民融合發(fā)展面臨的形勢

隨著軍民融合上升為國家戰(zhàn)略，經(jīng)濟社會發(fā)展與戰(zhàn)斗力的耦合關聯(lián)更加緊密。公共財政作為推動武警部隊軍民融合發(fā)展的重要“主動輪”，開支的規(guī)模結(jié)構和方式方法都對軍民融合產(chǎn)生直接影響。公共財政支持軍民融合發(fā)展，必須適應國家財政經(jīng)濟發(fā)展的形勢任務和改革要求。

（一）經(jīng)濟新常態(tài)促使軍民融合重視內(nèi)涵集約式發(fā)展

當前國家經(jīng)濟發(fā)展進入轉(zhuǎn)動能、調(diào)結(jié)構、穩(wěn)增長的新常態(tài)。供給側(cè)結(jié)構性改革推動經(jīng)濟發(fā)展從原來數(shù)量規(guī)模型向內(nèi)涵集約式轉(zhuǎn)變。供給側(cè)結(jié)構性改革注重從有效需求和有效供給相銜接的角度同時發(fā)力，在擴大優(yōu)質(zhì)增量供給的過程中實現(xiàn)經(jīng)濟供需動態(tài)均衡。適應供給側(cè)結(jié)構性改革要求，當前公共財政在促進經(jīng)濟社會發(fā)展過程中不再簡單尋求短平快、“攤大餅”式的短期財政刺激政策，而是更加注重財政支出的結(jié)構匹配、集約高效，激發(fā)市場主體的長期內(nèi)生動力。基于此，公共財政支持武警部隊軍民融合發(fā)展，一方面在軍民融合規(guī)劃牽引下，進一步促進軍地廣泛合作，穩(wěn)定擴大軍民融合需求側(cè)市場，有效激發(fā)民口領域各類微觀主體活力；另一方面則適應經(jīng)濟新常態(tài)對軍民融合的影響，以市場經(jīng)濟為基礎，更加注重提升既定財政支出的匹配性、集約性、有效性，通過創(chuàng)新支出方式提高財政資金投入的邊際生產(chǎn)率，以公共財政供給側(cè)改革帶動實現(xiàn)經(jīng)費供需動態(tài)均衡，推動武警部隊軍民融合走好內(nèi)涵式、集約式發(fā)展道路。

（二）經(jīng)濟模式轉(zhuǎn)變推動軍民融合尋求更深厚的基礎

供給側(cè)結(jié)構性改革催生了以開放、共享、融合為特征的新經(jīng)濟發(fā)展模式。公共財政支持武警部隊軍民融合發(fā)展，需要在資金來源渠道、軍民融合市場和軍地合作模式等方面尋求更深厚的基礎。一是基于開放特征，公共財政要著力促進軍民融合領域各類要素特別是金融資本充分流動和有效配置。財政資金要統(tǒng)籌優(yōu)化政策性資金的規(guī)模和結(jié)構，建立適應性的軍地協(xié)作治理模式，鼓勵和支持多層次多元化的商業(yè)資本在武警部隊軍民融合領域發(fā)揮更重要的主體作用，拓寬軍民融合的資金來源渠道、提升資本供給質(zhì)量。二是基于共享特征，財政資金著力促進各類資源流轉(zhuǎn)共用、各類主體協(xié)同創(chuàng)新、各種產(chǎn)業(yè)鏈條培育共建，實現(xiàn)資源共享、市場共育、治理模式共用，通過借力市場更好發(fā)揮引導、主導、支撐和補充作用。三是基于融合特征，公共財政需要通過資金融通，促進軍政銀學企等主體融合協(xié)作，特別是引進和創(chuàng)立適應性的治理模式，促進政策性資金與多元化多層次產(chǎn)業(yè)資本、金融資本融合，促進軍民融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、訓練保障等領域與現(xiàn)代財政金融服務的有效融合，使各主體基于比較優(yōu)勢更好地參與到武警部隊軍民融合中來。

（三）財政投融資體制改革要求財政作用更加精準有效

在適應經(jīng)濟新常態(tài)和經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)變過程中，公共財政工具具有很強的靈活性和廣泛適用性。公共財政可以綜合運用專項支出、稅收優(yōu)惠、財政信用、財政補貼等杠桿以及財政參股、控股等方式，利用政府與社會資本合作等創(chuàng)新模式，把各類經(jīng)濟資源以市場化方式引入軍民融合領域。基于公共財政投融資體制改革，產(chǎn)業(yè)金融資本已成為社會投資的主力軍，要實現(xiàn)軍民融合深度發(fā)展，軍地資本的融合不可或缺。對于中央財政，充分發(fā)揮導向和杠桿作用撬動社會資本參與軍民融合建設，有助于減輕財政支出壓力，加快政府職能轉(zhuǎn)變；對于武警部隊建設，軍民融合作為一種創(chuàng)新的公共服務供給管理模式，資本融合采取利益共享、風險共擔、全程合作的方式，既減輕公共財政負擔，也能夠統(tǒng)籌實現(xiàn)軍事效益和經(jīng)濟效益；對于社會資本，通過放寬市場準入，與財政資金共同參與軍事設施等項目建設，能夠穩(wěn)定社會的政策預期，增強社會資本信心，更好地激發(fā)各類社會主體的活力。

二、公共財政支持軍民融合發(fā)展的任務要求

武警部隊軍民融合發(fā)展還存在與公共財政協(xié)同方式滯后、資源統(tǒng)籌使用不夠、自我保障包袱太重等問題。適應財政經(jīng)濟改革的形勢任務要求，公共財政支持武警部隊軍民融合發(fā)展需要結(jié)合融合的內(nèi)外部條件，分析軍民融合的依托基礎，綜合制定適應性支持措施。

（一）著眼部隊任務屬性推進軍民融合發(fā)展

武警部隊與經(jīng)濟社會接觸極為廣泛，除常態(tài)化執(zhí)勤任務外，處突維穩(wěn)任務也相當頻繁，能為武警部隊軍民融合發(fā)展提供廣闊空間。武警部隊的任務形態(tài)與能力建設內(nèi)容決定了推進武警部隊軍民融合發(fā)展具備天然的有利條件，其中經(jīng)濟社會保障力量一直是武警部隊發(fā)展不可或缺的部分。例如交通部隊在各類大型搶險救災中走在前列，一個因素就是有效依托地方交通、裝備、飲食保障開展救援。因此公共財政政策需要支持武警部隊在用好軍地優(yōu)勢資源中加強融合，充分借助軍地優(yōu)勢資源補齊短板弱項，從整體提升部隊融合發(fā)展質(zhì)量。

（二）緊跟現(xiàn)代多元化資本市場發(fā)展趨勢

在軍民融合市場環(huán)境中，在財政資金之外，產(chǎn)業(yè)資本、金融資本等各類投融資主體也為武警部隊軍民融合發(fā)展提供了多元化的資金來源。公共財政需要將政策性資金與多元化社會資本相結(jié)合，并由此創(chuàng)新軍民融合項目治理結(jié)構。適應國家投融資改革要求，公共財政資金在軍民融合領域并非都要全程發(fā)揮主導甚至唯一的作用。包括天使資本、風險資本、創(chuàng)投資本以及其他金融資本在內(nèi)的商業(yè)性資金，在數(shù)量規(guī)模、項目治理、市場運營方面往往具有專業(yè)優(yōu)勢。因此財政資金通過適當?shù)姆止ず献鞣绞剑椭С指黝惿鐣Y本參與到武警部隊軍民融合發(fā)展過程中成為必然要求。

（三）適應和支持現(xiàn)代社會治理方式方法

十九大報告提出創(chuàng)新社會治理方式。當前開放互聯(lián)技術使公共治理日趨扁平化，以信息網(wǎng)絡為載體和依據(jù)，開放共享理念正在重塑包括軍民融合在內(nèi)的公共治理的模式。具體而言，眾包、創(chuàng)客、項目孵化等方式使得軍民融合協(xié)同創(chuàng)新和項目合作更加扁平化、開放式和靈活多樣，特別是中小微創(chuàng)新企業(yè)和團隊日趨成為軍民融合創(chuàng)新的重要主體。與軍民融合治理模式創(chuàng)新相適應，公共財政需要發(fā)展對應的投資方式，在推動建立軍民融合產(chǎn)業(yè)園區(qū)、成立產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟和產(chǎn)業(yè)投資基金、引導私募股權基金、促進資金鏈與產(chǎn)業(yè)鏈一體化的產(chǎn)融結(jié)合模式等方面發(fā)揮引導和杠桿作用。

（四）根據(jù)經(jīng)濟體制改革協(xié)調(diào)計劃與市場關系

當前軍民融合領域兩種機制、多類要素、多元主體的協(xié)調(diào)問題愈發(fā)凸顯。公共財政是實施計劃調(diào)控機制的重要工具，而包括社會資本方在內(nèi)的各類市場微觀主體，則根據(jù)市場機制參與軍民融合。根據(jù)需求牽引、政府主導、市場運作原則，公共財政需要協(xié)調(diào)好兩種機制，激發(fā)和保護多元主體的積極性。一方面要更好地發(fā)揮財政調(diào)控作用，通過優(yōu)化內(nèi)部支出結(jié)構、確定支出重點項目和重點環(huán)節(jié)，為軍民融合發(fā)展確定方向。另一方面公共財政要通過先期引導、配套支持、杠桿撬動、保險支撐等方式更加有力有效地吸引、支持市場機制在武警部隊軍民融合市場中發(fā)揮資源配置的決定性作用。

三、公共財政支持軍民融合發(fā)展的原則、職能和方法分析

（一）公共財政支持的原則分析

一是合理劃分財權、權責對等。在中央財政和地方財政之間，結(jié)合公共財政支出在投融資領域改革以及中央和地方財政推進劃分財權與事權改革的進程，需要建立權責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系。同時武警部隊需要借力和融入軍隊已有的軍民融合項目體系，完善項目出資、付費和管理責任劃分，能夠通用的就不重復投入，能轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^正常經(jīng)費預算予以保障的項目，就應當積極挖掘經(jīng)費分配和使用潛力，不再申請新的經(jīng)費項目，集約使用既定規(guī)模的經(jīng)費投入。

二是體現(xiàn)配套銜接、精準支持。要善于借力和整合已有資源，統(tǒng)籌利用好計劃與市場兩只手，加強軍隊、武警部隊、不同層級政府主管部門（如國防科工局、工信部）、行業(yè)企業(yè)的合作，更好激發(fā)市場和企業(yè)的活力，在軍地不同投資主體之間探索形成配套銜接、精準投資、有效激勵的投資管理體系。在此過程中確保經(jīng)費支出與規(guī)劃計劃相結(jié)合，為了使財政支出有明確的目標引領、規(guī)劃制定有穩(wěn)定的經(jīng)濟支撐，需要在軍民融合項目管理中建立健全中期財政規(guī)劃管理制度。

三是注重長期合作、互利共贏。公共財政支持武警部隊軍民融合深度發(fā)展，關鍵是要促進形成軍地不同微觀主體之間長期穩(wěn)定、互利共贏的合作機制。這種合作機制一定是以市場經(jīng)濟為根本運行機制，促進軍地之間形成長遠、穩(wěn)定、互利共贏的合作關系。例如在裝備科研生產(chǎn)融合領域，武警部隊可以探索以主題突出的軍民融合產(chǎn)業(yè)基地建設為載體，逐步建立形成包括支柱產(chǎn)業(yè)、數(shù)個裝備制造產(chǎn)業(yè)集群、多個特色產(chǎn)業(yè)科研孵化與培育中心在內(nèi)的軍民融合產(chǎn)業(yè)體系。

四是注重優(yōu)勢互補、軍地協(xié)作。公共財政作為“看得見的手”要與市場“看不見的手”相互配合。一方面作為軍民融合市場投資者，要注重既有財政資金的挖潛增效，同時作為市場融資者，要注重充分吸引和利用各類社會資本。對于公共財政應當發(fā)揮關鍵乃至主導作用的軍民融合領域，財政資金不能缺位，必須通過優(yōu)化支出結(jié)構持續(xù)加大財政投入，但同時在市場資本能夠參與乃至主導的軍民融合項目中，財政應當發(fā)揮有限之手作用，主動予以讓位。

（二）公共財政支持的職能定位

根據(jù)政府主導、市場運作要求，公共財政在基礎支撐作用之外，要更有效地發(fā)揮進入示范、先期引導；杠桿撬動、有效支持；市場補償、必要補充；項目扶持、市場激勵職能。

（1）示范引導。在軍民融合發(fā)展過程中，武警部隊需要著力提升按市場經(jīng)濟規(guī)律參與合作的能力。當前軍民融合發(fā)展呈現(xiàn)出前所未有的深度和廣度，軍民融合的實施都需要在市場經(jīng)濟這個根本前提下運行。為此，公共財政要積極發(fā)揮引導作用，既支持武警部隊作為獨立的微觀主體參與市場經(jīng)濟條件下的各類軍民融合項目的運營管理，也為其他社會主體特別是各類社會資本提供示范引導和進入支持，這是軍民融合“市場運行”的原則所在，也是財政資金“有限之手”的定位要求。

（2）杠桿撬動。在多元化多層次的現(xiàn)代資本市場中，公共財政資金需要積極發(fā)揮杠桿放大、支撐保障、有效支持的作用，撬動包括企業(yè)資本、金融創(chuàng)投資本（VC、PE等）在內(nèi)多層次多元化社會資金參與到武警部隊軍民融合項目中特別是裝備科研生產(chǎn)、服務保障等項目中，不斷厚實資金來源，提高軍民融合項目治理效能。

（3）必要補償。公共財政著眼市場失靈的軍民融合領域，由政府“看得見的手”彌補和糾正市場機制的不足。例如在已有的民用設施設備和應用系統(tǒng)中接入和拓展軍事功能，需要對民口主體給予合適的補償，用于基礎設施改擴建（例如部隊裝備出入高速路口的專項改造）。此外在軍地數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)共享、民口企業(yè)應急能力儲備等方面，機會成本的補償都需要財政資金予以支持。對此，應當在年度預算中通過財政資金給予專項補助明確。

（4）項目扶持。扶持作用包括必要的托底和和保障作用，是指財政支出通過設立各類風險補償基金，支持部隊在后勤保障、協(xié)同創(chuàng)新等方面采用市場化的外包、租賃等方式，更好地鼓勵和支持社會主體參與到軍民融合過程中。例如在推進武警部隊裝備科研生產(chǎn)領域軍民融合發(fā)展過程中，面對進入風險和退出風險，應當針對科研生產(chǎn)資金流動慢、回報周期長和創(chuàng)新型中小微企業(yè)“輕資產(chǎn)”的特點，通過公共財政資金建立風險保障基金，逐步完善中小微軍民融合企業(yè)孵化和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺，扶持軍民融合項目存續(xù)和發(fā)展壯大。

（5）有效激勵。在組織體系和市場機制不夠健全的情況下，武警部隊軍民融合發(fā)展長期面臨愿意“融”別人而不愿意被別人“融”問題，反映的深層次難題是缺乏持續(xù)有效的激勵機制。公共財政支持武警部隊軍民融合發(fā)展需要解決因信息不對稱等造成的市場發(fā)展不充分、準公共產(chǎn)品等問題，我們需要借助現(xiàn)代治理模式，通過分工合作、收益共享、有序退出等有效的利益協(xié)調(diào)和經(jīng)濟激勵機制，促進軍民融合的有效實施。

（三）創(chuàng)新公共財政支持的方式分析

一是財政供給和經(jīng)費需求管理相銜接。從供給角度看，從上而下要以經(jīng)費分配為主線，加強包括規(guī)劃論證、項目庫等的管理，其重點是改進財政支出方式，由直接投資向引導投資、經(jīng)費扶持、風險消除等領域拓展，從投資者向投資者與融資者相結(jié)合的身份轉(zhuǎn)變，從直接參與轉(zhuǎn)向重視打好基礎、完善市場環(huán)境、培育合格的微觀主體。從需求角度看，從下而上以規(guī)劃任務為主線，健全包括中長期需求測算、需求論證、滾動預算管理。從供需對接角度看，要做到從上而下與從下而上的結(jié)合、供需結(jié)合、任務項目和經(jīng)費資源的結(jié)合，包括項目庫集中論證、經(jīng)費資源歸口保障、任務規(guī)劃與資源保障渠道進行整合，不斷優(yōu)化財政支出結(jié)構。

二是直接支出和間接支出相結(jié)合。公共財政間接支出是針對軍民融合各類社會主體給予財政支持，鼓勵和支持進入裝備科研生產(chǎn)、后勤保障、人才培養(yǎng)等領域；直接支出是指通過加大財政投入力度、優(yōu)化預算項目結(jié)構，對武警部隊軍民融合項目形成有力有效的財力支持。著眼直接與間接支出的結(jié)合，公共財政要適應國家投融資體制和軍民融合深度發(fā)展趨勢，支持和推動武警部隊設立健全的投資基金儲備、投資和管理體系，探索武警部隊多層次、多元化、分類化、市場化的軍民融合基金投資和管理體系，投向應急救援力量建設、裝備科研生產(chǎn)、訓練服務、后勤和裝備保障社會化等主要領域。

三是計劃管理和市場化運作相結(jié)合。不同于傳統(tǒng)的“點對點”直接扶持和行政性分配，財政投資引導基金要兼顧政府主導與市場化運作原則，通過發(fā)揮杠桿撬動作用，與社會資本聯(lián)合共同組建母基金和子基金，進而通過母、子基金傳導放大，引導和聚集金融資金和產(chǎn)業(yè)資本，構建起市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調(diào)控有度的運行機制。在新的投融資管理方式中，公共財政資金由撥改投、由一次使用改循環(huán)投入。財政引導基金除了設有產(chǎn)業(yè)投資基金，還可以設立針對軍轉(zhuǎn)民的軍用技術再研發(fā)專項資金、產(chǎn)業(yè)并購引導基金等，用于推動軍工技術成果再研發(fā)后轉(zhuǎn)民用項目，支持軍工科技成果向民用領域的轉(zhuǎn)化。在市場化手段之外，財政資金還需要積極發(fā)揮有為之手作為必要補充，設立包括貸款貼息、投資補助和風險補貼等。對于企業(yè)，財政資金可以利用設立的民參軍企業(yè)貸款貼息專項資金，對民參軍企業(yè)的銀行貸款予以一定比例的利息補貼；對于金融機構，財政部門可以積極與國家開發(fā)銀行等金融機構合作，籌建軍民融合產(chǎn)業(yè)基地的擔保和再擔保機構，設立銀行貸款風險補償基金，為中小企業(yè)貸款提供擔保，緩解民參軍企業(yè)融資難題。

四是分散保障和集約保障相結(jié)合。從經(jīng)費來源方面看，中央財政需要發(fā)揮龍頭牽引作用，與國防科工局、工信部等主管部門進行協(xié)調(diào)，在中央各部門之間整合與歸并資金保障渠道，形成資金保障合力，杜絕多頭財政的弊端。從經(jīng)費支出方面看，統(tǒng)籌中央財政支出與地方財政支出，提高公共財政保障軍民融合發(fā)展的層次性和針對性。中央財政要積極聯(lián)合地方各級政府設立的軍民融合專項資金，在軍民融合產(chǎn)業(yè)基地、產(chǎn)業(yè)投資平臺建設等領域共同發(fā)揮作用。在投資基金的職能定位上，需要推動發(fā)揮地方財政資金的主體地位和主觀能動性，中央財政作為必要補充，吸納更多的社會金融資本參與到軍民融合項目之中。在軍民融合項目選擇上，中央財政資金可以采取參股地方政府牽頭成立的軍民融合產(chǎn)業(yè)母基金等靈活方式，選擇具有區(qū)域影響的龍頭產(chǎn)業(yè)項目、軍民融合產(chǎn)業(yè)示范基地予以專項支持。

五是政策調(diào)控和金融方式相結(jié)合。公共財政通過設立專項補助經(jīng)費，對可以依托軍民融合方式實施的公共服務項目進行專項保障，同時設立投資基金，進而聯(lián)合各級財政和社會資本優(yōu)化現(xiàn)有資金用途。一是財政資金杠桿化，即財政資金與PPP、股權投資基金、政策性保險、融資擔保、風險補償?shù)冉鹑诠ぞ呔o密結(jié)合，進行多輪持續(xù)放大。二是財政政策金融化，即充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和政府作用，財政資金從直接投資項目變?yōu)橐劳许椖炕鸺捌渥踊疬M行投資，結(jié)合國家產(chǎn)業(yè)政策、軍民融合產(chǎn)業(yè)布局，對于金融機構貸款投資為主的項目，公共財政可以采用貸款貼息的方式對軍民融合企業(yè)給予專項支持，并通過轉(zhuǎn)讓、上市、并購等不同方式退出。

六是當期支出與延期支出相結(jié)合。借鑒國家在公共服務領域推行PPP模式的理念和方法，公共財政資金需要支持武警部隊通過軍地合作的方式購買服務。當前國家在基礎設施和各類公共服務領域廣泛采用PPP等公私合作模式進行提供。一般而言，PPP服務項目采取公共財政付費和使用者付費兩種使用模式。隨著PPP模式推廣，武警部隊在與地方政府部門和各類企業(yè)尋求合作的過程中，也需要積極適應PPP項目管理要求，比如探索軍、警、民多部門共建共用的訓練基地、飛行訓練中心等設施。此外在這方面可以探索由交通水電部隊等應急力量在大型工程機械、大型機電設備等方面采取融資租賃方式。