監察委員會組織立法芻議

劉練軍

摘要：關于監察委員會的組織，現行憲法及監察法的規定都頗為簡單，尤其是對于監察委員會的內設組織機構、內設機構的人員數額和領導職數以及內設機構職權等問題，悉數付之闕如。監察委員會組織法乃是各級監察委員會得以成立和開展工作的法律依據，它不但授權并規范行使國家監察職權的各級監察委員會的內外設置，更是各級監察委員會作為國家機構而存在之合法性與正當性的證明。從速制定監察委員會組織法是完善監察體制改革的必然要求。監察委員會組織立法的基本原則是“宜細不宜粗”，對各級監察委員會的內設機構、人員配備等問題應盡可能地予以詳盡規定。監察委員會組織立法還需直面與紀委合署辦公問題，并妥善處理之。

關鍵詞：監察委員會 組織法 內設機構 人員配置 宜細不宜粗

一、問題的提出

2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會第一次全體會議表決通過了《中華人民共和國憲法修正案》，憲法第三章“國家機構”增加一節即“第七節監察委員會”，監察委員會作為國家機構的憲法地位由此確立。3月20日，第十三屆全國人大一次會議通過了《中華人民共和國監察法》。5天后，《人民日報》刊發紀實文章指出：“3月21日，十三屆全國人大常委會第一次會議分別經表決，任命國家監察委員會副主任和委員。至此，國家、省、市、縣四級監察委員會全部組建產生，在黨和國家機構建設史和紀檢監察史上具有里程牌意義，監察體制改革由試點邁人全面深化新階段。”然而，從“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據”的中央要求來看，全面深化監察體制改革僅僅依靠修訂憲法和制定監察法是遠遠不夠的。畢竟，無論是憲法第三章第七節有關監察委員會的5個條款（第123至127條），還是監察法第二章有關監察機關及其職責的8個條款（第7至14條），對于各級監察委員會的性質、地位、職責、內設機構、人員配備及領導職數等問題，要么規定得過于粗糙簡略，要么根本未作規定。此等缺憾明顯背離中央要求。如要彌補之，則不能不從速制定一部監察委員會組織法，對此等問題予以詳細規定。唯有如此，全面深化監察體制改革才能真正“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據”。

監察委員會組織法乃是各級監察委員會得以成立和開展工作的法律依據，它不但授權并規范行使國家監察職權的各級監察委員會內外設置，更是各級監察委員會作為國家機構而存在之正當性與合法性的證明，屬于直接關乎著國家監察職權能否法治化的根本性制度立法。關于監察委員會組織法的優先立法地位，已有不少知名憲法學者進行了系統論證，堪稱憲法學界的“通說”。如童之偉教授指出：“同人民政府（包括國務院）、人民法院、人民檢察院這樣完整意義的其他國家機關一樣，設立人民監察委員會優先需要的法律，是《人民監察委員會組織法》，而不是《國家監察法》，就像國務院需要《國務院組織法》、地方各級人民政府需要《地方各級人民政府組織法》、人民法院需要《人民法院組織法》一樣的道理。雖然《行政監察法》規定‘監察機關是人民政府行政監察職能的機關，但這里所謂‘監察機關，嚴格地說只是國家行政機關的一個工作部門，它有《國務院組織法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》做其憲法相關法層面的依托，故它本不應該有、也確實沒有自己的組織法。但擬議中的國家監察機關是完整意義上的國家機關，它在理論上和實踐上都首先需要自己的組織法。”@又如馬嶺教授從“各中央級國家機構基本上都有自己的組織法”“監察部沒有《組織法》不等于監察委員會也可以沒有《組織法》”‘《監察委員會組織法》與《國家監察法》是兩種類型的法律”等維度，論證了成立監察委員會“還應制定《監察委員會組織法》”。對于此等論斷，筆者擊節贊賞。

然而，“通說”只是主張并呼吁制定監察委員會組織法，以解決它的合法性問題，但并未就監察委員會組織法具體如何制定問題展開分析。不言而喻，監察委員會組織法如何制定和要不要制定同等重要。職是之故，筆者特撰此文，對監察委員會組織法的具體立法要點略陳管見，以求教于學界同仁。

二、現行規定及其檢討

現行的監察法乃是典型的混合性立法：它里面既有監察委員會組織法內容，如第7至14條，又有監察委員會程序法內容，如第35至49條，還有對監察委員會職權行使的監督機制及對監察對象的救濟機制之規定，即有監察委員會救濟法內容，如第53至67條。如此諸法合體，且監察法本身篇幅有限，全文僅69條、總計才8000余字，因而其中的組織法內容自然難免失之簡略并存在諸多缺漏。曾有學者認為，“國家機關組織法有形式和內容之分，完全可以制定一部監察法為其表，監察委員會組織法內容和監察程序法內容為其里的法律。如果來得及的話，甚至可以考慮把監察官法的內容也放進去，形成三部分內容合一的綜合性的監察法”。應該說此等制定綜合性的監察法設想在理論上完全可行。只不過，就在作者發表此文半年不到的時間里，全國人大就制定出臺了監察法。

毫無疑問，這部69條、8000余字的監察法與作者預設的綜合性監察法相距甚遠。也就是說，有沒有一部名為“監察委員會組織法”的全國人大立法在某種意義上只是個形式問題。問題的實質在于，既有的立法必須認真對待監察委員會組織方面的規定，以使各級監察委員會的內設機構、人員配置及職權范圍具備組織法層面的法律依據，從而使其各級機構的存在具有正當性，其監察權力之行使不受合法性質疑。遺憾的是，既有的立法及修改后的憲法有關監察委員會組織及其權責方面的規定，明顯不符合社會各界之期待，值得檢討之處甚多，從以下兩個層面就可見一斑。

（一）監察法中的組織法內容過多地復制憲法規定，此等重復規定除了浪費監察法的立法空間外。毫無意義

《監察法》中有關監察委員會組織法的內容，主要見于《監察法》第二章“監察機關及其職責”（第7至14條）。然而，這第二章有相當一部分內容是復制《憲法》第三章第七節“監察委員會”的5個條款。如《監察法》第7條第1款是復制《憲法》第125條第1款、第8條第2款和第9條第2款是復制《憲法》第124條第2款、第8條第3款是復制《憲法》第124條第3款、第8條第4款第1句是復制《憲法》第126條第1句、第9條第3款是復制《憲法》第124條第3款第1句、第9條第4款是復制《憲法》第126條第2句、第10條是復制《憲法》第125條第2款，等等。此外，《監察法》第4條有關監察委員會獨立行使職權及辦理職務違法和職務犯罪案件應當與其他機關相互配合、相互制約之規定，也應當屬于監察委員會組織法內容，而此等規定同樣是復制《憲法》第127條。

對于《憲法》上有關監察委員會組織和監察權行使原則等方面的規定，監察法需要的是作更富有操作性的細則化規定，而不應徑直采取拿來主義。在立法過程中直接照搬憲法或其他法律既有之規定，此乃我國立法實踐中的一個普遍現象，有學者將由復制而來的立法規定稱之為照抄型僵尸法條。對此論斷，筆者頗以為然，而馬嶺教授亦有強調：“這種重復混淆了憲法和法律的界限，把憲法問題和法律問題攪在一起，不僅浪費立法資源，而且給憲法和法律的實施帶來許多麻煩，這一弊端在制定《監察委員會組織法》時應予以克服。”誠哉斯言。眾所周知，法律的規范效力及其預防教育功能，都跟法律條款內容在立法體系中出現的次數沒有關聯。在法律能發揮應有規范功能的情況下，其條款內容在一部法律中出現一次就足矣;而在法律產生規范效果的社會政治環境條件尚不具備的情形中，其條款內容在不同位階的立法中反復出現幾次、幾十次亦枉然。此其一。其二，同樣內容的法律條款在相關的立法中出現的次數愈多，其給法律的“廢、改”工作造成的麻煩就越大，立法者的工作負擔人為地被加重。一旦某個法條需要修訂或廢除，如未出現重復規定情形，那還比較簡單。而如果它在多部立法中重復出現了多次，那立法者就得同時將它們一并廢除或修訂。萬一遺忘了廢除或修訂其中某部法律中的此等條款，那勢必給現行的法律體系造成立法規范混亂狀況，其后果之嚴重可想而知。可以說，法律體系中的重復規定現象有百害而無一利。上一段的列舉表明，監察法中有關監察委員會組織之規定，絕大多數是重復憲法既有內容，此等照抄型僵尸條款了無意義，理應從速廢止。

（二）關于監察委員會的內設組織機構數量、內設機構的人員數額和領導職數及其內設機構職權等問題，現行監察法及其他相關立法均未作任何規定，此等立法空白亟待從速填補

不管是憲法還是監察法，在有關監察委員會的組織方面，其規定都頗為簡單，尤其是對于監察委員會的內設組織機構、內設機構的人員數額和領導職數及其內設機構職權等問題，它們均不著一字、盡付闕如。此乃在頒布監察法之后還需制定監察委員會組織法的根本原因。制定監察法、組建與政府平級的反腐敗機構——監察委員會的重要目的，是“以法治思維和法治方式開展反腐敗工作”。《監察法》第6條亦提出了“健全法治、加強法治教育”等目標。而監察委員會要在反腐敗過程中厲行法治思維、運用法治方式的前提條件是，從其各個內設機構到人員配置都有法可依。真正“履行監督、調查、處置職責”（《監察法》第11條）的，是監察委員會具體的內設機構及其工作人員。此等機構依法成立、此等人員依法任免，這是以國家的名義開展監察工作的前提條件。一旦其自身的合法性問題都被束之高閣，或者懸而不決，那能否真正做到以法治思維和法治方式開展反腐敗工作就不能不令人懷疑。

那是不是化解監察委員會內設機構及其人員配置之合法性問題，只有制定監察委員會組織法一條路呢？答案當然不是，但制定組織法乃是當下最優方案。毫無疑問，另外一個方案就是修改現行監察法，將有關組織法的內容增訂補充進去，繼續鞏固綜合立法模式。然而，后一種方案至少面臨兩個障礙。首先，監察法才剛剛出爐，各級監察委員會也才剛剛組建完畢。在這種情況下，就對監察法著手“大修”——組織法的內容篇幅應該不比現行監察法69條的篇幅少很多，這樣做明顯不合適，它對監察法本身的穩定及各級監察委員會的安寧都會造成顯著的負面影響。為了維護監察法的權威與穩定，也不宜在近期對之開展大修，甚至小修都應當盡可能地避免。其次，與監察委員會平級的國家機構如政府、法院、檢察院等都有它們的組織法，監察委員會亦應循例，得有相應的組織法予以規范和制約，否則，立法者就得有足夠的理由來說服國民，為何可以例外地不為監察委員會制定組織法。對此，童之偉和馬嶺倆教授的文章都有申論，筆者就不再贅述。如果在維持現行監察法的情況下，再單獨制定一部監察委員會組織法，那這兩個障礙就迎刃而解。

三、監察委員會組織立法原則：“宜細不宜粗”

監察委員會組織法涉及各級監察委員會方方面面的內容，具體該如何制定堪稱是個高度復雜的難題。不過，最為關鍵的還是在制定該組織法時，要堅持“宜細不宜粗”的組織立法原則，尤其要警惕傳統的立法原則“宜粗不宜細”繼續干擾乃至左右立法者的思維。

長期以來，我國人大的立法工作都是秉持“宜粗不宜細”的粗放型理念。關于此等原則理念的來由，1985年彭真在“關于立法工作”的講話中有過闡述，他說：“我們這樣一個大國，各地政治、經濟、文化發展很不平衡。因此，法律只能解決最基本的問題，不能規定太細，太細了就難以適用全國。為了因地制宜地解決問題，一個法律制定出來以后，一般還需要制定實施細則，作出具體規定。”應該說，在我們這樣一個東西部社會經濟發展明顯不平衡的大國，對于社會經濟領域的立法，此等判斷在21世紀之今日，仍具有相當的合理性。然而，對于監察委員會組織法等組織立法，“宜粗不宜細”的立法理念不但不合適，而且很有害。眾所周知，監察委員會組織法不屬于社會經濟層面的調整性法律規范，而是授予各級監察委員會國家監察職權的構成性規范，屬于分析法學家哈特所說的授予權力以作出權威性決定的次級規則。按照美國分析實證法學家霍菲爾德的概念分析，與此授予權力的構成性規范相關聯的概念是責任（1iability），而不是權利（right）、特權（privilege）或義務（dutv）。也就是說，只要是在我國領土范圍內的監察委員會，不管其所在地的社會經濟發展狀況如何，其在憲法和監察委員會組織法上的權力完全相同、不差累黍，由此決定了其在憲法和監察委員會組織法上的責任亦雷同無異。簡言之，在國家監察職權的授予方面，并不存在因監察委員會組織法規定得太細，而“難以適用全國”之情形。畢竟，東南西北中，全國各地所有監察委員會的職權都是且必須是無分彼此、一毫不差。

不寧唯是，一旦監察委員會組織法對于各級監察委員會的職責、內設機構、人員配備及領導職數等問題規定得較為粗糙甚至付之闕如，那必將驅使——此乃變相的授權——監察委員會自身通過制定細則化的規章甚至紅頭文件予以填補立法漏洞。原本由全國人大及其常委會保留的監察委員會組織立法權，就這樣事實上拱手相讓于監察委員會本身了。此乃典型的立法不作為，其后果是致使監察委員會在組織立法的空白領域任性地立規矩而出現亂作為。這絕非危言聳聽，有先例為證。如備受關注的杭州互聯網法院的問世，其直接依據就是最高人民法院的一紙批復——《關于同意設立杭州互聯網法院的批復》（法[2017]237號）。這明顯違背憲法第129條之規定：“人民法院的組織由法律規定”。因為最高法院的批復無論如何都不屬于法律，甚至連部門規章的地位都不具備。造成此等狀況的原因固然復雜，但人民法院組織法對于設立法院的主體及程序未作具體規定，應該是其中的一個重要原因。試想如果人民法院組織法對此的規定甚為明確，那此等單憑最高法院批復就催生一家新型法院的狀況，應該不大會出現。在行政組織立法方面亦如是。與法院組織法一脈相承的是，我國的行政組織立法亦規定得太過簡略粗糙，從而招致國家行政機構組織設置帶有普遍的任性擴張現象。應松年教授在研究我國的行政組織法制后認為：“我國于1954年起，陸續制定了中央和地方各級行政機關組織法，并經多次修改，但仍存在諸多缺失，導致一些機構設置缺乏法律依據，存在一定的隨意性。”既然法院組織法和行政組織法的不完善，會誘發一系列的自我規模擴張之癥，那監察委員會組織法同樣難以幸免。畢竟，監察委員會跟人民法院、行政機關一樣都有自我規模擴張的本能，而它們又都是置身于同一個社會政治經濟環境中。人民法院和行政機關利用其組織法的立法缺陷敢干和能干之事，監察委員會同樣敢干，亦一定會干，只要監察委員會組織法存在同樣的立法缺陷，為其擅自擴張組織規模提供操作空間。

準此，監察委員會組織法不但不得不制定，而且制定時務必堅持“宜細不宜粗”的組織立法原則，對各級監察委員會的內設機構、人員配備等問題盡可能地予以詳盡規定。唯有如此，才能防范監察委員會組織立法的“人大保留”原則，不會因組織立法本身的欠缺而淪為監察委員會“自我建章立制”。這不僅僅是對監察委員會本身是否信任的問題，而是自我建章立制乃是典型的自我授權，而對包括監察委員會在內的所有國家機構的授權都應恪守依據法律乃至憲法授權原則，此乃授權本身具有民主合法性和正當性的基本要求。否則，有關授權本身合法性和權威性的疑議就無從解決，最終會危害到監察委員會監察職能之行使，后果會很嚴重。質言之，作為一種授權規則的監察委員會組織法，全國人大及其常委會在制定它時務必堅持“宜細不宜粗”的授權立法原則。如果繼續抱持“宜粗不宜細”的傳統立法理念，那人民法院和行政機關的組織規模失控狀況必將在監察委員會身上重演。

四、監察委員會組織立法須重點關注的三個方面

制定一部監察委員會組織法是一項系統工程。要遵循科學立法和民主立法的要求，制定一部契合憲法價值的高品質監察委員會組織法，那作為立法者的全國人大及其常委會恐怕得歷經數載寒暑之辛勞，筆者也不可能在一篇文章中系統闡述有關監察委員會組織法條款的所有內容。故而，除強調上述“宜細不宜粗”的監察委員會組織立法原則外，只能就該組織立法須重點關注的以下三個層面略陳管見，供立法者及學界同仁參考及批評指正。

（一）各級監察委員會的內設機構數量以及各個內設機構的人員數額與領導職數務必明確，并規定監察委員會內設機構及其人員的調整（裁減或新增）只能以全國人大及其常委會修訂組織法的方式為之

應該說，提出此等立法建議主要是基于現實的政府組織和法院組織不斷大肆擴張的教訓。眾所周知，對于政府和法院的內設機構及人員配置等問題，現行的政府組織法（主要是國務院組織法與地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法）和法院組織法的規定都過于粗糙甚至出現立法空白，導致政府和法院的規模及人員控制主要靠“自律”而非來自人大立法的“他律”。“自律”的結果是，各級政府“行政組織的設置混亂、忽略或漠視政府管理的規律，行政職權的界定不清、職能交叉、爭權奪利或扯皮推諉現象比比皆是，行政機構林立、規模失控、難以走出‘精簡一膨脹一再精簡一再膨脹的怪圈等”。法院同樣如此，“改革開放以來，我國法院內設機構越來越多，非審判的管理部門疊床架屋，專職從事各種內部管理的官員人滿為患。如1978年最高法院僅內設5個正局級部門，到2008年其正局級機構暴漲至31個，差不多每年增加一個正局級部門”。為了防止此等組織規模恣意擴張現象在監察委員會身上重演，首要的當然是監察委員會組織法要吸取政府組織法和法院組織法的立法教訓，明文規定各級監察委員會設置多少個內設機構，以及各個內設機構應當配置的人員數額區間和具體的領導職數。對此，監察委員會組織法務必做到“數目字”控制，而非制定“根據需要”“若干”等種種自由裁量空間太大之模糊規定。

有關于此，我國臺灣地區的“監察院組織法”誠可借鏡。根據該法第4、10、13條之規定，監察院設有審計部、監察業務處、監察調查處、公職人員財產申報處、秘書處、綜合規劃室、資訊室、會計室、統計室、人事室及政風室等內設機構。關于人員配置，因為臺灣地區“中華民國憲法”增修條文第7條已經規定“監察院設監察委員二十九人，并以其中一人為院長，一人為副院長”，故“監察院組織法”并未重復規定“監察院”委員人數，但該組織法對于“監察院”院長、副院長及其他監察委員之外的工作人員及領導職數有明確之規定，如第12條規定“監察院”置參事4人至6人、處長4人、研究委員4人至6人、副處長4人、調查官24人至28人、專員10人至16人、速記員2人至4人、護士2人、藥劑員1人等等，又如第13條規定“會計室置會計主任一人、統計室置統計主任一人，人事室、政風室各置主任一人，職務均列簡任第十職等至第十一職等;其余所需工作人員，就本法所定員額內派充之”。由此可知，臺灣地區“監察院組織法”對其內設機構及其人員數額與領導職數的規定是一清二楚，毫不含糊的。

未來全國人大及其常委會在制定監察委員會組織法時，臺灣地區的此等立法經驗誠可參考和借鑒。由于信息公開不到位，大多數省份的監察委員會內設組織機構在其官網上都找不到，故全國各地監察委員會內設機構之總體情況尚難定論。立法之前立法者理應在全國范圍內充分調研，在內設機構的設置方面要堅決杜絕不切實際的“拍腦袋”決定。同時，考慮到我國東西南北地區人口及經濟社會發展狀況差異懸殊，不必強求各地監察委員會內設機構規模完全一致，全國“一盤棋”思路并不適合我們這樣一個各地發展極不平衡的大國。

在人員數額配置方面尤應如此。我國各省市區人口差異太大，這就決定了各地監察委員會內設機構的人員配置數額理應有一定差異。當然，決定各地監察委員會內設機構人員配置數額的，還有當地社會經濟發展程度以及過去公職人員違紀違法狀況等，但當地人口數量乃是最為關鍵的參考因素。在人口大省如廣東、山東、河南等省，其各級監察委員會內設機構的人員配置數額應該高于西藏、青海、寧夏等人口明顯較少地區。我國的人口分布不但在各個省市區之間極不平衡，就是在同一個省市區內人口分布亦不均衡，如浙江省杭州市人口達到918.8萬人，而地處浙江西部的衢州市則只有216.2萬人，不到杭州人口的四分之一。試想，如果杭州市監察委員會內設機構的人員配置數額與衢州市監察委員會的人員配置數額一模一樣，那必定會出現忙閑不均現象，杭州市監察委員會各個機構可能特別忙，工作模式會是“白+黑、五+二”，而衢州市的可能在正常上班時間亦無多少事情可干，加班對他們來說猶如遙遠的傳說。有鑒于此，立法者在為各級監察委員會設置人員數額時，可以考慮為省、市、縣三級監察委員會各設置三個類型的內設機構人員配置數額。如就省級監察委員會來說，廣東、河南、山東的監察委員會為一類監察委員會，其各個內設機構人員配置數額在20-30人，而西藏、青海、寧夏則為三類監察委員會，其各個內設機構人員配置數額在5-10人，人口規模中等的則為二類監察委員會，其各個內設機構人員配置數額在11-19人。就市監察委員會而言，同樣可以劃分為三個類型，比如人口超過500萬的杭州市監察委員會為市一級的一類監察委員會，其各個內設機構人員配置數額在15-20人，而人口少于250萬的衢州市監察委員會則為市一級的三類監察委員會，其各個內設機構人員配置數額為3-8人，中間的則為市一級的二類監察委員會，其各個內設機構人員配置為9-14人。最基層的縣級監察委員會亦可類推設置為三個類型的監察委員會，并為每個類型的監察委員會各個內設機構設置相應的人員配置數額范圍。

當然，地方三級監察委員會具體各劃分為幾個類型，以及各個類型的監察委員會所有內設機構的人員配置數額范圍，立法者需要在廣泛調研基礎上經反復權衡后再行定奪。無論如何，立法者必須正視并接受各地人口及經濟社會發展存在巨大差異之現實。在為各地各級監察委員會各個內設機構配置人員數額時，立法者務必考慮到此等差異，為之配備與當地人口和社會經濟發展狀況相適應的監察委員會內部各類人員數額。在制定監察委員會組織法時，如何處理此等差異問題乃是監察委員會組織立法之關鍵，它直接關系到各地各級監察委員會的人力物力資源配置，進而決定著各地各級監察委員會能否正常運轉，避免出現“案多人少”等運轉不良狀況，或“人多案少”等人浮于事之情形。

關于監察委員會及其內設機構領導職數，同樣需要予以具體的數目字規定。傳統立法中常見的“若干人”等留下太多自由裁量空間的不確定規定，在監察委員會組織立法時不應繼續沿用。憲法第124條和監察法第8、9條有關各級監察委員會設“副主任若干人”之規定，實乃背離領導職數務必明確具體的組織立法原則。長期以來，我國各級政府組織領導職數呈現的是不斷膨脹之勢。有研究指出：“領導職數，包括副省長、副市長的職數都沒有規定，實踐中也相當混亂，有的市的副市長多達12人或10人。可以說，地方政府組織法過于簡略，很難起到規范的作用。”副職職數過多危害不淺，在《黨和國家領導制度的改革》這篇著名講話中，鄧小平就指出，副職不宜過多，“副職過多，效率難以提高，容易助長官僚主義和形式主義”，而“官僚主義現象是我們黨和國家政治生活中廣泛存在的一個大問題”。是故，副職職數問題務必要通過組織法予以明確限定。催生諸多社會危害性的官僚主義，乃是各級監察委員會法定的懲治現象之一。各級監察委員會要理直氣壯地調查其他國家機構中的官僚主義現象，首先就得防止它本身滑人官僚主義的泥潭。防止的重要舉措之一，當然是在制定監察委員會組織法時，明確各級監察委員會及其各個內設機構的副職領導職數，避免副職領導職數過多現象在監察委員會中蔓延，以鏟除官僚主義現象賴以滋生的土壤環境。

此外，在制定監察委員會組織法時還應重申一個原則，那就是各級監察委員會內設機構及其人員配置數額（包括領導職數）以組織法之規定為準，無論是裁減還是新增內設機構及其人員配置，均得以全國人大及其常委會修改監察委員會組織法的方式為之。當然，在極端的來不及修法的情況下，也可以以全國人大常委會決定的方式裁減或新增監察委員會的內設機構及其人員配置。唯有如此，才能從法律上避免在今后各地監察委員會以“改革”的名義，肆意調整（主要是新增）監察委員會內設機構及其人員配置。

（二）監察委員會組織法不但要明確規定各級監察委員會的職能，對于其各個內設機構的職能亦應詳細列舉規定

“定職能”乃是組織法的基本內容之一。在職能的規定方面，組織法務必堅持上述“宜細不宜粗”的立法原則。全國人大及其常委會應該吸取國務院組織法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法、法院組織法等組織立法在“定職能”方面的經驗教訓，對于監察委員會及其各個內設機構的職能務必規定得盡可能清楚明晰，這不但是監察委員會及其各個內設機構之組建與存在具有正當性的需要，而且是監察委員會與其他國家機構及監察委員會各個內設機構之間分工明確化和精細化的需要。與此同時，組織法如果對各個部門的職能規定得足夠清晰，那至少可以從法律上避免部門之間在職能上的交叉重疊，被人詬病已久的“政出多門”現象，在各級監察委員會必將大為減少。

在這方面，我國臺灣地區“監察院組織法”同樣值得全國人大及其常委會立法時參考。如臺灣“監察院組織法”第10條規定：“監察院設監察業務處、監察調查處、公職人員財產申報處、秘書處、綜合規劃室、資訊室，分別掌理左列事項，并得分組或分科辦事：一、關于人民書狀之收受、處理及簽辦事項。二、關于糾舉、彈劾事項。三、關于調查案件之協查事項。四、關于公職人員財產申報事項。五、關于會議記錄、公報編印及發行事項。六、關于文書收發、保管及印信典守事項。七、關于出納及庶務事項。八、關于綜合會計書之研擬及研究發展與考核事項。九、關于資訊系統之整體規劃及管理事項。十、關于協調、聯系及新聞發布事項。十一、其他有關事項。”在制定監察委員會組織法時，至少亦應像這樣對監察委員會各個內設機構的職能事項予以明確界定。當然，由于兩岸之間存在著顯著的制度性差異，所以無論在內設機構的種類還是數量方面，兩者都不可相提并論。不過，所有內設機構的具體職能務必在組織法中予以明確的立法原則，乃是人類基本的立法經驗，對此全國人大及其常委會不但不應排斥，而且理應充分汲取之。

（三）各級監察委員會委員及其他工作人員的任職資格及其職務序列等事項，監察委員會組織法同樣不能大意，而應嚴肅對待

不難設想的是，各級監察委員會里的大多數正式在編職員都將是公務員，因而，在確定他們的任職資格及其職務序列時，必須注意與公務員法的對接，避免監察委員會組織法與公務員法之間出現不必要的“法律沖突”，給兩者的適用造成一定的困擾。

關于監察委員會委員的任職資格問題，有人提出要制定專門的“監察官法”予以規范。對于監察委員會委員是否需要特地為之戴上“監察官”的帽子，賦予“監察官”的頭銜值得商榷。在這個問題上，《監察法》本身是同時采用了“監察委員”和“監察官”兩種說法，如《監察法》第8、9條用的是監察委員，而第14條又提出實行監察官制度，立法者何以如此？同時設置兩個稱呼究竟有何深意？這委實有點讓人捉摸不透。拙見以為，所謂監察官法大可不必匆忙出臺，即便最終要制定亦應當緩行。首先，《監察法》第14條規定“國家實行監察官制度，依法確定監察官的等級設置、任免、考評和晉升等制度”。監察委員會組織法只要對該條予以細則化展開，比如對于監察官的等級設置、任免、考評和晉升各用1條（共4個條款）分別進行可操作性的具體規定。有關監察官制度，有此四個方面的具體規定就足矣，完全不必專門制定一部“監察官法”予以規范。其次，監察委員會委員是否真的像法官、檢察官那樣，需要接受某種特殊的學歷教育（法官、檢察官皆需要法學教育背景并通過司法職業考試）和特定的人職門檻（法官、檢察官都要求數年的法律從業經驗），尚有待于實踐中探索和總結。至少，從北京、山西、浙江三地的監察體制改革實踐看，并未出現設置監察官、制定監察官法的緊迫性。再次，環顧世界各國，設置監察制度的國家所在多有，但配置監察官官銜并頒布監察官法的則甚為罕見。有關于此，在遵循國際慣例與獨樹一幟之間，何去何從，需要反復斟酌，不宜倉促草率地下定論。質言之，即便最后確定要制定一部監察官法，那也應該是在監察體制改革徹底完成，監察制度完全步人正軌之后，再來定奪。當下，最重要的是在監察委員會組織法中就各級監察委員會委員及其他工作人員的任職資格，以及他們各自的職務序列予以明確界定。

因為憲法和監察法對此未作任何規定，所以，制定監察委員會組織法，嚴格規范各級監察委員會委員及其他工作人員的基本素質及與職務序列相應的能力要求，同時，規定他們在公務員隊伍中所居職務序列，以明確他們的職務期待，此乃時不我待之急務。人的素質直接決定著監察委員會的監督、調查及處置職能之運用程度，而職務期待則在很大程度上決定了監察委員會隊伍的穩定性，故立法者在制定監察委員會組織法時不能不慎之又慎。

五、監察委員會組織立法如何面對合署辦公

除上述三個層面的重要問題外，監察委員會組織立法還需直面合署辦公問題，并妥善處理之。由于合署辦公是監察體制改革的結果，與之平級的其他國家機構如政府、法院等都不存在合署辦公現象。也就是說，監察委員會具有“黨法統一性”，需要單獨作為一節予以另行探討。

對于合署辦公，有學者認為，它具有重大的憲制意義，昭示著“八二憲法”體制的重塑，因為“但凡合署辦公，雙方或三方一定有不同的性質或分屬不同的組織或權力體系，沒法完全合并，只能‘合署，‘兩塊牌子其意在此。因此合署辦公的主體就同時兼具兩種屬性。黨的紀律檢查委員會和監察委員會合署辦公，意味著既要遵循黨規又要遵循國法，依規治黨與依法治國同時并舉”。此等論斷固然不錯，但有一個事實廣被忽略，即不管是過去紀委與行政監察機構的合署辦公，還是如今紀委與監察委員會的合署辦公，它基本上都是黨的文件單方面宣告之結果，相關的國家立法對于合署辦公始終未作任何規定，以前的行政監察法沒有規定，現行憲法及監察法同樣沒有。“合署辦公”4字在監察法中都未出現，此等立法事實委實值得深思玩味。然而，長期以來，學界對此都是視而不見，未曾有人作過解釋。

回避當然不是辦法。無論是立法者還是法學界都應正視合署辦公之事實，并從法律上予以認可和規范，在這個過程中尤其需要注意的是與《中國共產黨黨內監督條例》《中國共產黨紀律處分條例》等黨內法規之間的銜接聯通，避免不必要的相互抵觸，給合署辦公的實踐運行人為地制造難題。那么，在制定監察委員會組織法時，該如何回應合署辦公呢？竊以為，立法者至少要處理好以下兩點。

（一）關于紀委領導及其委員同時兼任監委領導或委員的資格要件

既然是合署辦公，那這種兼任就無法避免，甚至監委的多數領導及其委員都是由紀委的領導及其委員兼任。監察委員會組織法當然不排斥此等兼任，但它應該明文規定包括紀委領導在內的所有紀委委員兼任監委委員時，都應該符合本法所規定的擔任監察委員會委員的資格要件，不符合資格要件的不應當兼任。監察委員會組織法應當保證包括兼任在內的所有監委委員都是符合法定資格要件的國家公職人員，此乃原則問題，不應隨著合署辦公而變動，否則，組織法的規范功能將大打折扣。與此同時，兼任者同樣要按照憲法及組織法等法律規定的人大任免程序，不宜因為只是兼任而忽略正常的人大任免程序，對此監察委員會組織法應同樣予以明文規定。

（二）關于紀委領導及其委員兼任監委領導或委員時的角色分工及其責任問題

很早就有學者注意到此等問題，如秦前紅教授提出：“法律上國監委對人大負責，但是怎么樣去區分哪一部分是以國家機構名義做的，哪一部分是以黨的名義做的？假如在回避責任的過程中，說這是以黨的紀檢機構名義做的，需要不需要向人大報告工作？”此等疑問如何化解，現行憲法和監察法沒有透露任何蛛絲馬跡。對此，期待監察委員會組織法一勞永逸地解決問題，恐怕不太可能。畢竟，合署辦公本質上是政治體制問題，復雜無比，監察委員會組織法豈能一舉定乾坤？不過，對于紀委領導及其委員兼任監委領導或委員時的角色分工及其責任問題，組織法不能回避，而應盡可能地明文劃清彼此的邊界。筆者認為，所有兼職者依據法律所開展的監督、調查、處置行為，都應歸為監委職權行為范圍，其責任相應地以監委公職人員身份承擔。而一項監察工作之展開所依據的是國法還是黨紀，這點應該沒有含糊之余地。作如此區分的主要目的，是防范由兼職可能帶來的規避監察職務或監察責任之行為，從而影響到監察委員會工作的正常進行。當然，這也是區分不同性質之工作和不同身份之角色的基本要求。

在全國范圍內，各級監察委員會的設立尚不足一年，在合署辦公過程中會遇到什么樣的難題不易預測，而各地又會運用何種策略去應對可能的難題更是有待觀察。是故，監察委員會組織立法到底該如何面對合署辦公問題，更多的還只能在未來總結實踐中的經驗教訓后再來予以規范，故上述兩點僅供立法者參考。

六、結語

“法治首先應是規則之治，因為‘法首先以實定法的形式而達到定在，然后作為適用而在內容方面也成為定在，實現法治的前提是要建立完善的法律規則。”對于監察反腐法治化而言，最為基礎性的法律規則，莫過于有關監察委員會組織之規則。一旦各級監察委員會的組建、各級監察委員任職資格及其職務序列、各級監察委員會內設機構之設置及其權限等問題，均缺乏權威性的法律規則予以規范，那由此等合法性欠缺甚至匱乏的組織機構及其人員來行使監察反腐之公權力，乃是赤裸裸地違反基本法治原則的。現行憲法及監察法盡管對于此等問題有所規定，但明顯不足。全國人大及其常委會亟應將監察委員會組織法的立法工作排上議事日程，在不斷總結各地各級監察委員會運行之經驗教訓基礎上，從速制定一部較為完善的監察委員會組織法。該組織法的有無直接關系到監察委員會本身的法治化程度，茲事體大，立法者不可不察。