實現環境質量改善目標的國家義務構造

陳海嵩

摘要：“環境國家”是順應生態環境保護實踐需要的國家新類型、新形態，其落實需要圍繞特定時期國家的生態環境保護目標而展開。從我國生態環境保護的實踐看，經歷了從“總量控制目標”到“環境質量改善目標”的歷史性轉型;我國環境法治正在經歷以改善環境質量為核心的轉型，國家義務則是實現這一目標的主要方式之一。環境質量改善國家義務在法秩序中的具體實現，需要各個公權力主體采取積極行動，形成完善的法律制度體系。根據當代中國憲法秩序，執政黨在推進環境質量改善國家義務過程中發揮核心與主導作用，國家權力機關、行政機關、司法機關等國家機關在各自職權范圍內采取積極措施，形塑實現環境質量改善國家義務的法律制度體系，以更好地規范、促進國家權力在環境保護領域的行使。

關鍵詞：環境質量改善 國家義務 環境國家 黨政同責

隨著生態環境問題在全球的日益嚴重，國家積極介入環境保護領域成為普遍現象，并具有理論上的合理性和正當性;“環境國家”是順應生態環境保護實踐需要的國家新類型、新形態。在當代法治國家中，“環境國家”的落實需要圍繞特定時期國家的生態環境保護目標而展開。正如法學家耶林所指出的：目的是全部法律的創造者，每條法律規則都源于某一目的。正是基于特定時期得到最高國家權力確認的環境保護目標，形成了相應的國家任務并由各國家機關加以落實。從我國生態環境保護的實踐看，經歷了從“總量控制目標”到“環境質量改善目標”的歷史性轉型，明確了國家權力介入環境保護領域所欲實現的目標任務，也為國家權力提出了新的義務要求。在總體上，當前我國環境法治正以改善環境質量為核心予以轉型，國家義務則是實現這一目標的主要方式之一。本文對此展開專門研討，以期推進環境質量改善國家義務的研究、助力“美麗中國”愿景早日實現。

一、環境質量改善目標及其國家任務

（一）“總量控制目標”的發展歷程及局限性

自1979年《環境保護法》發布以來，我國在環境管理上一直采用以環境標準為核心的規則體系，即以排污行為是否達到相應標準為主要判斷依據。從環境管理角度看，環境標準屬于針對具體排放源的濃度控制方式，但無法有效控制污染排放總量超過環境容量，需要對排放單位進行更為嚴格的總量控制。因此，必須在濃度控制基礎上進行總量控制，確保在限定的空間范圍和時間跨度內，污染物排放的總量不超過闕值。我國從“九五”期間開始實行污染物排放的總量控制，國民經濟與社會發展“九五”計劃對12項主要污染物確立了總量控制目標。“十五”規劃設定了9項主要污染物的總量控制目標，并在《海洋環境保護法》（1999年修訂）《大氣污染防治法》（2000年修訂）《水污染防治法》（2008年修訂）中對污染物排放總量控制制度進行了法律確認。

但是，由于當時的國民經濟與社會發展規劃尚不具備明確的法律效力，《海洋環境保護法》《大氣污染防治法》對污染物排放總量控制制度也僅僅做了原則性規定，缺乏對于具體指標的明確規定，@因此污染物總量控制目標并不具有強制性效力，很大程度上只是環境管理的參考指標。這一情況在“十一五”規劃中發生了變化。2005年發布的“十一五”規劃首次將經濟社會發展指標分為“預期性指標”和“約束性指標”，并明確宣示“本規劃確定的約束性指標，具有法律效力”。在環境保護領域，“十一五”規劃確立的約束性指標是：到2010年，主要污染物（二氧化硫和化學需氧量）排放總量與2005年相比減少10%。2010年發布的“十二五”規劃沿襲了這一做法，將環境保護的約束性指標擴展到四項，具體是：到2015年，化學需氧量（COD）、二氧化硫排放量減少8%;氨氮、氮氧化物（NOX）排放量減少10%。這構成了當時我國生態環境保護的基本目標及國家任務。

在實施上，總量控制目標主要通過如下三個層面加以落實：（1）國務院印發總體性的政策文件（如《國家節能減排“十二五”規劃》），明確總量減排的指標及主要任務;（2）國務院印發具體工作方案如《節能減排綜合性工作方案》，明確減排的計劃要求和具體實施細則，同時明確了各個主要污染物的總量控制計劃，將總目標分解到各個省級行政區;（3）環保部門制定并實施主要污染物總量減排的部門規章如主要污染物總量減排統計辦法、主要污染物總量減排考核辦法等。從效果看，“十一五”“十二五”期間我國在主要污染物總量減排上取得了較大成效，較好地完成了“總量控制目標”提出的任務。但是隨著生態文明建設的深人和公眾環境意識的增強，這一做法也日益暴露出局限性，特別是單項污染物總量減排和環境質量改善之間缺乏聯系和同步性，官方“考核”與公眾感知與滿意度之間存在較大的反差，引起社會質疑。由于對地方政府行為缺乏有力的監督，一些地方甚至出現“減排目標完成，環境質量惡化”的現象。相應實證研究也表明，我國“十一五”期間所提出的約束性指標的確促進了空氣污染物（二氧化硫和化學需氧量）排放的減少，但可見度低的水污染物排放量則沒有明顯改善，未被考核的煙塵排放量則完全不受影響，這說明地方政府在執行環境保護任務時具有明顯的選擇性。@單純的“總量控制目標”已不能適應中國生態文明建設的需要，不能滿足人民群眾對良好生態環境與美好生活的需要，亟待加以變革。

（二）“環境質量改善目標”的形成與確認

基于“污染物總量控制”的局限性，2015年10月，黨的十八屆五中全會將生態環境質量總體改善作為全面建成小康社會新的目標要求，“環境質量改善”成為“十三五”期間我國環境保護的核心理念，環境管理正在從“總量控制管理模式”向“提高質量為核心的管理模式”轉型。概言之，改善環境質量是環保工作的根本目的，是大方向，一切環保工作都要服從服務于改善環境質量。2017年10月，黨的十九大報告中提出“更好滿足人民在經濟、政治、文化、社會、生態等方面日益增長的需要”，良好的生態環境上升成為黨中央對全國人民作出的政治承諾，對各級國家機關提出了明確的行動目標。2018年5月，習近平總書記在全國生態環境保護大會上指出，我國生態環境質量持續好轉，出現了穩中向好趨勢，但成效并不穩固;生態文明建設正處于壓力疊加、負重前行的關鍵期，已進入提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要的攻堅期。基于上述依據，從“十三五”開始，“環境質量改善”已經取代傳統總量控制目標而成為當前我國生態環境保護的國家任務。

就具體的環境質量目標而言，盡管國內外學術界對環境質量評價的研究已經開展多年，但一直未產生被普遍接受的理論;現有研究主要分為單一指標法和綜合指標法，但都將環境污染等同于環境質量，不能從整體上反映生態環境系統整體性的變化，與環境質量的本質屬性不相符合。因此，本研究僅僅對學術性的環境質量評價體系予以參考借鑒，而主要根據《國民經濟和社會發展“十三五”規劃綱要》《“十三五”生態環境保護規劃》等權威依據，根據其中宣示的相關指標來明確當前我國的環境質量改善的總體目標。

總體上看，目前我國環境質量改善目標分為七大種類，共計26個具體指標，每個指標均有在限定時間內改善（變化）的具體要求，分為兩種情況：一是對2020年該項指標所應當達到的目標作出明確規定，如要求到2020年，地級及以上城市空氣質量優良天數比率應大于80%;到2020年，地表水質量達到或好于Ⅲ類水體比例大于70%;二是對該項指標五年內（2015年～2020年）累計變化的總量作出規定，例如，到2020年，細顆粒物未達標地級及以上城市濃度下降累計應達到18%，地級及以上城市重度及以上污染天數比例下降累計應達到25%。

二、國家義務：實現環境質量改善目標的主要途徑

從近代國家發展變遷的過程看，國家義務與國家目的同時產生，國家義務是實現國家目的最為主要的途徑。因此，為實現上一節所歸納的、當前我國環境質量改善的目標及其國家任務，就有必要確認相應的國家義務加以落實。在法理上，最基礎的義務觀念就是“應該提供”，義務實際上是一種“被要求”，是因他人的需求產生的一種約束或者負擔。根據現代社會國家的基本特質，國家義務是國家最基本的范疇，國家權力、國家責任等都是從國家義務中衍生出來。進一步而言，國家義務體現了正當化的國家理性，是現代國家的構成基礎之一，是國家權力積極介入經濟社會各個領域、實現公共利益、保障基本權利的基礎性責任。

從主體角度分析，國家義務即為國家所承擔的法定義務，表現為各國家機關依據憲法規定，在各自權限范圍內積極行動、推動國家任務完成的過程，也是國家通過有效的行動為公民福祉創造社會條件的過程;從憲法“公民一國家”的基本法律關系看，國家義務是實現基本權利的內在需要;任何一項權利的實現，國家都負有全面性的義務。基于法治的基本要求，國家義務需要在一國憲法中具有明確的依據。我國憲法中的環境條款是環保領域“依憲治理”的根本規范。我國現行憲法第26條規定：“國家保護和改善生活環境與生態環境，防治污染和其他公害”，該條款構成我國環境保護領域的“國家目標條款”，對所有國家權力均具有約束力，為國家行為設定環境保護的任務與方向，是環境保護領域國家義務的憲法依據。以憲法上環境保護的“國家目標條款”為依據，以當前環境質量改善的目標及其國家任務為基礎，得以生成環境質量改善的國家義務。

就環境質量改善國家義務的內涵或者說基本類型而言，現有研究可分為兩個方面：一是對國家義務內涵的研究，包括“二分法”“三分法”“四分法”三種不同角度的分類，具體內涵分別包括：積極義務與消極義務（二分法）;禁止義務、安全義務與風險義務（三分法）;尊重義務、保護義務、滿足義務、促進義務（四分法）。二是對國家環境保護義務及其內涵的研究，具體包括現狀保持義務、危險防御義務、風險預防義務。這為環境質量改善國家義務的內涵奠定了基礎。但正如前文所述，由于環境質量改善相較于傳統環境保護目標的差異，其對國家權力提出的要求也具有一定的特殊性;環境質量改善國家義務的內涵，需要在充分借鑒國家環境保護義務的基礎之上，根據當前中國生態文明建設的實踐需要而加以確立。具體可概括為三個方面：（1）倒退禁止，這是環境質量改善國家義務的前提。在邏輯上，改善環境質量的前提是確保現有的環境質量水平不再繼續惡化。因此，“倒退禁止”構成了環境質量改善國家義務的前提。這也是憲法上環境保護“國家目標條款”的內在要求，即國家的環保目標條款要求現有的環境保護水平和環保立法依據，是由憲法所要求并保障的。因此落后于現有環境國家水平的行為應予以禁止;立法者固然可以修改環境法律的細節，但整體上，國家不得使自然生存基礎受到比目前更為嚴重的危害。固對此，國家應確保相應的環境標準和監管要求至少能保持在現有水平之上。（2）環境規制，這是環境質量改善國家義務的主體。在確保環境質量不發生“倒退”的前提下，國家還需要進一步采取措施實現環境質量在現有基礎之上的提升。由此，各種環境規制措施構成了環境質量改善國家義務的主體內容。從總體上看，在法治國的基本框架下，各國履行其環境保護職責、提升環境質量的主要措施有組織上和立法上兩個方面：在政府體制內明確環保責任的歸屬機構，建立并不斷完善環境管理體制;在一國法律體系內形成環境保護法律體系，并由相應的環境基本法加以統攝。（3）權益保障，這是環境質量改善國家義務的保障。改善環境質量的最終目的，不是極端生態中心主義論者所主張“為了環保而環保”，而是使環境質量能夠滿足人民健康、清潔、安全、寧靜、愉悅、發展等多方面的需求，不斷提升公眾在環境問題上的幸福感和“獲得感”。正如習近平總書記所指出的：“良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉”。因此，對公民環境權益予以法律保護，是實現環境質量改善國家義務的根本保障。對此，各國發展出較為完善的環境侵權救濟法律制度加以應對，對公民環境權益予以救濟。典型代表是德國的“干擾侵害”制度、日本的公害糾紛及處理制度、法國“近鄰妨害”制度、美國的“妨害侵權”制度等。

在明確環境質量改善國家義務的憲法依據及其規范內涵后，進一步的重要任務是通過制度建設確保環境質量改善國家義務能夠得以落實。概言之，環境質量改善國家義務在法秩序中的具體實現，需要公權力主體在職權范圍內采取積極行動，形成完善的法律制度體系，推進環境質量目標的實現。根據我國現行1982年憲法的規定，行使國家權力的國家機構包括：國家權力機關（包括中央國家權力機關和地方各級國家權力機關）、行政機關（包括中央政府和地方各級政府）、司法機關（包括審判機關和檢察機關）、軍事機關、國家元首。根據職權屬性，與實現環境質量改善國家義務具有關聯的國家機構包括三類：國家權力機關、行政機關、司法機關。上述三類國家機關在推動環境質量改善目標過程中，形成了相應的法律制度體系，本研究接下來分別予以研討。同時，由于執政黨在中國政治體制及法治建設中的領導核心地位，環境質量改善國家義務的實現也離不開執政黨在“全面依法治國”背景下的推動和促進，需要加以專門研討，以更加充分地展示環境質量改善國家義務在當代中國法秩序中的實現路徑及其制度構造。前述四類主體在實現環境質量改善目標過程中所采取的諸多措施，構成了落實環境質量改善國家義務的制度框架。

三、執政黨推動環境質量改善國家義務的制度路徑

從法律與政治的關系上看，政治因素深刻地影響著一國法律的形成與運行，政治是法律的存在根基、現實目的、實踐背景和發展動因。根據前文所述，國家義務是構成現代國家的制度基礎之一，其中必然含有政治的因素，并受到一國政治體制的高度影響。在當代中國，以中國共產黨為核心的、政黨與國家權力高度結合的“黨政體制”是理解中國政治的關鍵。因此，有必要突破僅僅在國家機構層面研究國家義務的局限性，基于當代中國國情，研究“黨政體制”推動環境質量改善國家義務的制度路徑，凸顯執政黨（中國共產黨）在推進環境質量改善國家義務過程中所發揮的核心與主導作用。

自黨的十八大將生態文明建設納入中國特色社會主義“五位一體”總體布局后，全國各地生態環境保護工作取得了長足進步，也日益進入“深水區”，因而面臨著諸多制度缺陷和體制機制障礙，亟需形成適應新時期生態文明建設需要的國家治理體系。2015年4月，中共中央、國務院發布《關于加快推進生態文明建設的意見》，明確將“健全生態文明制度體系”作為生態文明建設的重點，加快推進生態文明體制機制改革;2015年9月，中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》并制定一系列配套改革措施，從“頂層設計”角度明確了我國生態文明治理體系現代化的基本藍圖與路徑。

總體上看，近年來我國生態文明體制改革取得明顯成效，已初步建立起“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的基礎性制度框架。其中，生態環境損害責任追究無疑是進展最為顯著、實施力度最為有力的領域，體現了執政黨（黨中央）實行“最嚴格環境保護”制度、推動實現環境質量改善國家義務的堅定決心。以環境法角度觀之，生態文明績效考核和責任追究領域的改革，是對《環境保護法》所確立“政府環境責任”的完善與落實，也是有效促進我國環境法實施的有力措施。同時還應注意到，根據《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》《環境保護督察方案（試行）》所確立的“黨政同責、一崗雙責”原則，不僅僅對造成生態環境損害的政府及其負責人進行問責，還要追究同級黨委及其負責人的責任。這就突破了傳統上行政問責的局限性，凸顯了執政黨推動環境質量改善國家義務的決心與意志。從實踐中看，“黨政同責”的落實主要通過環境保護督察在各地的實施發現問題并進行問責。這一制度定位也得到了權威國家機關的認可。綜上，可以說，體現“黨政同責”原則的中央環保督察是目前執政黨推進環境質量改善國家義務的主要方式。

就“黨政同責”的實際效果而言，2016年初在河北省試點之后，中央環境保護督察組又先后開展了第一批、第二批督察工作，督察對象共計15個省（直轄市、自治區）。2017年，剩余的15個省（直轄市、自治區）分為兩批（第三批、第四批）完成中央環保督察工作，已經實現中央環保督察巡視在全國范圍內的“全覆蓋”。從實踐看，中央環保督察巡視有力地推進了地方黨委對環境保護工作的重視，督促地方政府履行環境保護職責，有效地解決了一批重大環境問題。據統計，2016年～2017年的四批中央環保督察共約談17174人，問責16877人。盡管取得了明顯成效，但也必須看到，目前我國的環保督察制度仍面臨著諸多法律困境，制約了該制度進一步地深入發展，在法律依據、組織機構、問責程序等方面都存在缺陷和不足。為解決這一制度性缺陷，切實推進我國生態文明體制改革的目標，推進我國環境治理現代化進程，亟需運用法治思維與法治方式予以完善，提升環保督察制度的法治化程度，將“制度化督察”轉型為“法治化督察”，使環保督察權受到法律的規范與控制，具體需要從三個方面加以突破：完善環保督察的法律依據、提升環保督察專門機構的法律地位、規范環保督察問責程序。

四、國家機關實現環境質量改善國家義務的制度構造

（一）國家權力機關實現環境質量改善國家義務的基本構造

根據現行1982年《憲法》第57條、96條的規定，我國的國家權力機關是各級人民代表大會。其中，全國人民代表大會是最高國家權力機關，省、市、縣、鄉等各級人民代表大會是相應行政區域的地方國家權力機關;縣級以上人民代表大會設立常務委員會作為常設機關，履行日常職責。根據《憲法》《立法法》《全國人民代表大會組織法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規定，全國人民代表大會擁有包括立法權、憲法及法律修改權、憲法監督權、審查批準權、重大事項決定權、罷免權等在內的國家重要權力;地方各級人民代表大會根據不同行政級別，擁有不同程度的立法權。可以說，在我國現行政治體制和國家架構中，各級人民代表大會作為國家權力機關擁有極為重要的職權，行使立法權、法律監督權等國家權力并對其他國家權力（行政權、司法權）產生直接影響，是環境質量改善國家義務的約束對象，因此在實現環境質量改善目標中也應當發揮積極的作用。

立法權是我國國家權力機關的首要職權，塑造了國家權力機關實現環境質量改善國家義務的基本構造。根據《憲法》《立法法》的規定，全國人民代表大會制定國家的基本法律，全國人民代表大會常務委員會制定和修改其他的國家法律;省級人大及其常委會根據實際需要，有權制定地方性法規;設區的市人大及其常委會有權在特定領域制定地方性法規，其中就包括生態環境保護領域。這一“國家基本法律——其他國家法律——地方立法”的立法層次結構，是立法權履行環境質量改善國家義務的基本制度構造。

對“國家基本法律”的判斷，可以從主體和內容兩個方面進行：從主體上看，其是由最高國家權力機關——全國人大所制定;從內容上看，其關系到國家治理與法治建設重大事項，調整的對象具有事關全局的重要性。近年來具有代表性的“國家基本法律”制定，無疑是我國民法典的編纂。從最新的立法進展看，2017年3月15日第十二屆全國人大第五次會議所審議通過的《中華人民共和國民法總則》標志著我國民法典編纂正式進入實質進程，《民法總則》作為我國民法典的總則部分，無疑屬于憲法所規定的“國家基本法律”。相較于我國之前的民事立法，《民法總則》的一個重要創新是確立了“生態環境保護原則”（第9條），將其作為民事主體從事民事活動的基本原則之一，在“國家基本法律”層面促進了環境質量改善國家義務的實現。就《民法總則》第9條的規范內涵而言，其為民事主體的活動設定了“節約資源、保護生態環境”的法定義務，應定位為特殊的民法基本原則，屬于民法典中的“轉介條款”，功能在于使環境保護的強制性規范通過技術化裝置進入私法。

就“其他國家法律”而言，主要是以《環境保護法》為核心的我國環境立法體系。2014年4月24日，十二屆全國人大常委會第八次會議審議通過了《環境保護法》修訂草案，這是我國環境法治發展進程中的重要里程碑。縱觀本次修改《環境保護法》的全過程，經歷了四次審議和二次公開征求意見，修改思路也從原先的“修正”變為“修訂”，較為全面地反映了當前生態環境保護的重點問題，立法質量有較大進步;盡管不具備“國家基本法律”的定位（由全國人大常委會審議通過，而不是由全國人大審議通過），屬于我國立法層級劃分中的“其他國家法律”，但仍然是我國環境保護法律體系的“基本法”，在環境法律體系中發揮著基礎性、核心性作用。同時，2014年以來，我國主要的環境立法相繼得到修改，充分體現了立法權通過制定“其他國家法律”推動環境質量改善國家義務的實現。

就“地方立法”而言，根據《立法法》規定擁有地方立法權的地方人大及其常委會、地方政府針對生態環境保護事項所制定的地方立法（包括地方性法規和地方政府規章）也是我國環境法律體系的重要組成部分;在上位法缺失或者僅有原則性規定的情況下，地方環保立法在促進環境質量目標實現過程中就發揮著舉足輕重的重要作用。例如，在濕地保護領域，目前國家層面的濕地保護立法進度遲緩、存在較大缺陷，全國人大及其常委會尚未制定正式法律，國務院也遲遲未能出臺相關行政法規，僅有少數的專門性部門規章（原國家林業局分別在2010年和2013年發布的《國家濕地公園管理辦法（試行）》和《濕地保護管理規定》），在效力等級、涵蓋范圍和制度措施等各方面都有較大缺陷。然而在地方層面上，全國各地在濕地保護地方立法上具有較高的積極性，值得加以高度關注。據統計，目前有27個省、自治區、直轄市人大及常委會制定了省一級的地方性法規（××省濕地保護條例），有35個擁有地方立法權的市級主體及民族自治地區也制定了相應的濕地保護地方立法，包括地方性法規和政府規章兩種形式。應當承認，在國家立法長期“缺位”的情況下，地方立法是推進我國濕地保護的重要力量，是履行環境質量改善國家義務的主要方式，體現出立法權履行環境質量改善國家義務的多層次性與豐富性。

（二）行政機關實現環境質量改善國家義務的基本構造

根據現行《憲法》規定，國務院及各級地方人民政府作為我國的行政機關，是國家權力機關的執行機關。在我國政治體制中，行政機關的核心任務是保證憲法、法律在全國范圍內的實施，管理整個社會生活，是實踐國家任務和國家目標最為直接的部門。在環境保護領域，政府的重要作用更為明顯。在我國，環境保護工作從一開始就是由政府推動并主導的，可以歸納為“政府主導型環境保護”。這種環境治理模式強化了公眾在環境保護問題上對于政府的期望與依賴，這一點也得到了社會學調查的證明。應當說，行政機關在環境質量改善國家義務實現過程中發揮著舉足輕重的作用。

對環境違法行為進行監管執法，是行政權行使的核心內容，也是行政機關實現環境質量改善國家義務的主要手段。長期以來，環境監管與執法一直都是我國生態環境保護領域的難點問題，也被公認為是導致環境法實施不力的主要原因所在。對環境監管體制機制進行系統性變革，是當前生態文明建設的一項重要內容。對此，2013年底黨的十八屆三中全會在《全面深化改革若干重大問題的決定》中專門提出環境監管制度的改革目標，即“獨立進行環境監管和行政執法”。應當看到，自2014年新《環境保護法》頒布實施以來，國家通過多種方式強化環境監管與執法的權威性與有效性，為扭轉環境監管失靈、實現“十三五”環境質量目標提供了良好基礎，也是國家治理體系與治理能力現代化的重要內容之一。這其中最具代表性的制度措施，是當前正在進行的環保垂直管理改革。根據中辦、國辦在2016年9月聯合發布《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》，縣級環保局不再遵循傳統上的“屬地管理”原則，而是調整為上級環保部門的派出分局;市級環保局實行以省環保廳（局）為主的雙重管理;環境質量監測和環境監察職能統一上收到省級，由省環保部門統一負責和管理;由市級環境部門對所轄區域的環境執法隊伍進行集中管理。從實踐情況看，環保垂直管理改革首先在河北、上海、江蘇、重慶等地進行試點，目前已基本完成;其他地方的垂直管理改革則在2018年全面展開，計劃2020年初步完成。以當前垂直管理體制改革為代表的環境監管變革，充分體現了行政權實現環境質量改善國家義務的主動性。

（三）司法機關實現環境質量改善國家義務的基本構造

司法是實現社會公平正義的最后一道屏障;司法機關通過獨立行使審判權，填補、恢復受損利益并實現社會公正，在國家體制及國家義務體系中發揮著不可忽視的重要作用。根據《憲法》的規定，人民法院是國家的審判機關，獨立行使審判權，不受其他任何機構和個人的干涉。隨著生態文明建設的推進和環保意識的增強，通過司法途徑對環境權益及環境公共利益予以有效救濟成為社會關注的焦點議題，同時也是當前司法改革的一個重點問題，即以“環境司法專門化”為代表的環境司法改革進程，涉及環境司法理念、體制、機構、文化等諸多方面。目前我國仍然面臨著環境能源日益趨緊、環境污染生態破壞現象嚴重、環境犯罪案件層出不窮的嚴峻形勢，案件數量保持“高位運行”。根據近年來的“兩高”工作報告，2016年全國各級法院審結一審環境資源案件13.3萬件;2016年全國檢察系統起訴環境資源犯罪29173人。

為有效回應生態文明建設的需要，司法機關主要通過政策性文件的方式加以體現。2014年6月23日，最高人民法院發布《關于全面加強環境資源審判工作為推進生態文明建設提供有力司法保障的意見》，同時，最高人民法院環境資源審判庭正式掛牌成立，標志著我國環境司法進人了新的歷史階段。2016年6月2日，最高人民法院發布《關于充分發揮審判職能作用，為推進生態文明建設與綠色發展提供司法服務和保障的意見》（簡稱《意見》），明確提出“將綠色發展理念作為環境資源審判的行動指南”，凸顯了司法機關在實現環境質量改善國家義務中的重要作用。同時，“兩高”對環境資源審判出臺了一系列司法解釋。為實現“綠色司法”的理念及目標，首先需要建構適應生態文明建設與環境質量改善新要求的司法組織機構。由于環境案件自身具有的特殊性，傳統的司法審理機制及其程序模式無法適應新時期環境司法的實踐需求。面對著生態文明建設的新形勢，為應對環境案件對我國司法機關提出的新的要求，同時也是為了全面加強我國環境資源司法審判工作，應當積極創新環境司法審判工作機制，在環境司法審判中將民事、刑事、行政審判制度三者有機結合起來，實行環境司法“三審合一”的審理模式。目前，專門化的環境資源審判機構已經普及到全國各級法院，福建、貴州、江蘇、海南、重慶等地已經實現環境資源審判機構“全覆蓋”，建立了較為完善的環境資源審判組織體系。在目前設立的環境資源審判機構中，已經普遍推行“三審合一”審理模式，實現環境資源案件的專業化審理，為司法機關實現環境質量改善國家義務提供了基礎架構。

在工作取得顯著進展的同時，也應當看到，我國環境資源專門審判機構的組建為時尚短，環境司法“三審合一”究竟如何開展，其實行的合理l生、必要性是否充分等問題均尚處在探索階段;針對環保法庭設立的合法性問題，學術界也曾有過激烈爭論。目前各地環保法庭審理環境資源案件的司法實踐看，多數“三審合一”還只是涉環境、資源類案件的簡單合并，并沒有達到環境問題交互性所要求的實質整合，尚未探索出符合環境保護需要的獨立的訴訟程序，尚未從根本上逃出傳統環境司法審理模式的局限。為更好的保障環境權益、推動環境質量改善國家義務的實現，我國的“環境司法專門化”改革亟待建立專門化的審理程序，特別是針對復雜、交叉案件的高效裁判流程，不斷提高法院成立環境資源案件的司法能力，提升環境資源案件的裁判質量與司法公信力。

五、結語

據統計，在大氣環境質量方面，2014年全國空氣質量年均值達標的城市比例是9.9%，2016年全國空氣質量年均值達標的城市比例則達到24.9%，上升幅度較大;在水環境質量方面，2014年全國地表水考核排名斷面（點位）中，劣五類水質占9.2%，2016年全國地表水考核排名斷面（點位）中，劣五類水質占8.6%，有一定下降。這說明環境質量改善的國家義務已經得到一定程度的履行。但是也必須看到，當前我國經濟總量和增量仍在持續上升，污染物新增量依然處于高位，生態環境壓力仍然十分巨大。因此，需要各國家機關更加切實地履行環境質量改善國家義務，建立完備的法律制度體系。

本研究遵循“面向中國實踐、解決中國問題”的宗旨，立基于中國生態文明建設與環境保護“新常態”的時代背景，基于國家義務體系的構建與完善實現環境質量改善的目標，具體通過執政黨、國家權力機關、行政機關、司法機關四個方面，全面形塑實現環境質量改善國家義務的法律制度體系，顯示了國家義務理論面對現實問題的解釋力，也是國家環保義務理論在生態文明建設新形勢下的發展與創新。當然，環境質量目標的達成決非一蹴而就，“美麗中國”的建設仍然需要社會各界不斷探索和努力。針對環境質量改善國家義務的研究，需要進行不同學科的互補和多學科研究方法的運用。希冀本研究能夠“拋磚引玉”，成為學界進一步研究和實務界政策制定的參考，以更好地規范、促進國家權力在環境保護領域的行使。