以地方立法推動網絡反腐的當代解析

摘 要：網絡反腐作為一種新型反腐模式，在推動政治生態綠色發展，預防懲戒腐敗中發揮的作用日益顯著。在網絡反腐法制化的過程中，地方立法在其中的功能作用亟待發掘。網絡反腐與地方立法二者之間的內涵特性既有相通的一面，也有相斥的一面，其相互作用的必要性主要體現在完善法律體系的內在需要、法律體系自身的發展規律、社會治理的差異化需求和網絡立法革新的現實呼喚四個維度。應從對立法模式的選擇、網絡反腐在反腐法制體系中的現實功能、網絡反腐中地方立法的基本原則三個方面，探析以地方立法推動網絡反腐的可行性路徑，以期貫徹落實“奪取反腐敗斗爭偉大勝利”的精神和要求。

關鍵詞：網絡反腐；地方立法；政治生態

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9170（2018）05-0019-12

做好新時代各方面的工作，必須要有一個良好政治生態，“自然生態要山清水秀，政治生態也要山清水秀，嚴懲腐敗分子是保持政治生態山清水秀的必然要求”①。在黨的第十九次全國代表大會上，習總書記一針見血地指出：“人民群眾最痛恨腐敗現象，腐敗是我們黨面臨的最大威脅”，要“深入推進反腐敗斗爭”“奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利”，就要加強“黨同人民群眾的血肉聯系”，讓人民群眾參與進來，接受人民群眾的監督。在腐敗成為國際性難題的當下，迅猛發展的互聯網為反腐這項重要工作提供了一條能夠讓大眾積極參與的渠道。然而，當前學術界尚未就網絡反腐的概念如何界定形成統一的認識。2009年，中央黨校針對反腐相關概念展開了研究和探討，在其推出的《黨的建設辭典》中對“網絡反腐”這一名詞的概念進行了界定，提出網絡反腐是指“通過網絡技術及所引起的社會輿論效應對執政行為的監督和對權力的約束，從而達到有效預防、遏制、懲戒腐敗行為的一種全新方式，是反腐敗事業的新方式”[1]。隨著我國政府對網絡反腐這項工作投入愈來愈多的關注，民間力量也開始積極借助網絡反腐，這在一定程度上彌補了官方反腐的內部監督弊端。網絡反腐憑借其方便、快捷、高效、經濟和安全的特點，成為遏制、懲戒腐敗的有效途徑，并取得了良好的效果，一些地方立法已經對網絡反腐的法制化進行了探索與實踐。網絡反腐并不是一項單獨的立法事項，而法律規范的內涵也是可以不斷被豐富和討論的，在支持者呼吁進一步加強其地方立法、反對者質疑其地方立法不合時宜的爭論中，筆者因其為反腐乃至國家治理中不可或缺的一環，在分析網絡反腐價值功能的基礎上，探討其與地方立法共同作用，為奪取反腐敗斗爭的偉大勝利，推動政治生態綠色發展，提供了有力保障和實現路徑。

一、網絡反腐與地方立法特性的相斥及相通

習總書記強調：“網絡空間不是法外之地”，網絡空間的天朗氣清是政治生態山清水秀的重要目標之一，盡管網絡處于虛擬的環境中，然而其亦是社會的一個縮影，因而網絡環境的權利義務關系也必然反映出現實的社會關系。要完全理解我國的網絡反腐，有必要將網絡反腐置于我國的社會—政治環境內加以考察，在開展網絡反腐這項工作時，必須注重對其中各主體的權利義務關系加以明確。反腐的地方治理是奪取反腐敗斗爭偉大勝利的關鍵所在，在網絡反腐快速發展的今天，一些地方立法已經對其規范化、科學化、法治化進行了探索與實踐，二者在很多地方互相應和，共同作用，是推動政治生態綠色發展的重要推手，但網絡反腐也有其自身的特殊性，與地方立法所具有的一些特點分別相斥、相和，也是其備受爭議的緣由，現分別述之。

（一）網絡反腐與地方立法的互斥性

1.網絡反腐中網絡的跨地域性與地方立法的區域性互斥。網絡反腐，毋容置疑，必須依托網絡這種新型媒介，可能會涉及到“信息安全”“人肉搜索”等話題。曾有學者指出，網絡信息的搜索與使用是國際性難題，全球尚沒有合理可行的方案，地方則不宜制定該領域的法規。網絡不僅是一種地方性以及國家性的公共物品，同時也是一種全球性的公共物品，但是從民主責任制的一般情況來看，其中一項重要的基本原則就是立法影響的范圍應當同立法主體二者協調一致。這也就代表著對全國造成影響的立法必須通過全國性的立法機構進行規劃、設計和推行，對某個地區產生作用以及影響的立法才需要通過地方立法機構規劃、設計和推行。因此，不論是省、自治區或者直轄市，都不應該涉足互聯網立法。尤其對于網絡來說，因其具有高度流動性的特征，如果地方立法機構在進行立法的過程中對一些行為加以規制，將很難在實踐操作中得到很好地貫徹執行。因而，即便通過地方立法的方式保障網絡中當事人的合法權益，這種保障也往往只是淪于形式，其效率較為低下。同時，還會產生一系列問題：其一，某個地區所出臺的法律法規僅僅只能對當地或是所處區域內網址上開展的活動以及作出的行為加以規制，而針對立法區域外其他地區或是網址上開展的活動和行為，則沒有任何的效力，不然，這種立法便會構成越權。所以這種地方性的立法極有可能導致全國規制以及懲治的標準不統一，實施同樣的行為，可能在甲地要遭受立法的懲處，然而在乙地則屬于合法的范疇，這會導致全國網民對此無所適從，不明白也不了解應當做什么，不應當做什么，也會使全國本應整齊劃一的法律體系變得支離破碎、雜亂無章。其二，以“人肉搜索”為代表的一系列網絡新事物剛剛出現不久，無論是其發展歷程，還是給現實社會所帶來的正負面作用及其本身的規律，都還沒有清晰地展現出來。不僅如此，這類新生事物所牽涉到的是非評判標準中，不少上位立法仍存缺失，舉例而言，國家政府官員以及公眾人物隱私權的保障以及限制、搜索過程中涉及到的侵權責任如何界定等。“在現實基礎和法律條件都不具備的情況下，地方立法機關急于規范‘人肉搜索，特別是制定旨在限制公民權利的 ‘禁令，是不合時宜的”[2]。從以往地方立法的經驗可知，與網絡反腐相關的立法嘗試也備受爭議，常常被包圍在質疑聲中①，看起來并不甚成功。

2.網絡反腐的“外部性”監督要求與地方立法的“內部性”特點互斥。反腐，其根源就是將權力關進制度的籠子里，因而在對反腐的規則予以制定的過程中必須要注意一點，即不能讓權力運行規則的制定者同樣成為執行者。我國《立法法》修訂后，享有地方立法權的主體已擴大至全部設區的市，2018年3月11日通過的《中華人民共和國憲法修正案》將“設區的市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以依照法律規定制定地方性法規，報本省、自治區人民代表大會常務委員會批準后施行”納入憲法，“這是事關全局的重大政治體制改革，從國家根本法的層面擴大了地方立法的主體和權限范圍”[3]。盡管讓更多的地區能夠享有自主地方立法權這一舉措可以使地方開展各項工作更加靈活、更為積極，然而無論是地方黨委還是地方人民政府都可能會憑借地方立法權這一重要手段維護其地方利益，進而造成地方保護主義頻生，這樣的現實也不容忽視。不容否認，立法的整個過程是一項妥協的過程。若享有立法權的主體所處的行政層級越低，那么其同基層部門以及企業的利益聯系就會越緊密，所制定的規定同老百姓的利益更加息息相關，也就越可能會對公民以及社會權益造成侵害。因而，立法權主體過多難免會導致地方保護主義和本位保護主義等不良現象滋生。擁有地方立法權的主體在司法實踐的過程中不可避免地將自身利益同立法捆綁起來，并通過立法的方式使地方保護主義合法化。尤其在網絡反腐立法的過程中，此種擔憂表現得更為突出，在地方立法“外部性”監督制度尚未完善的情形下，地方立法中可能的“內部性”，換而言之，就是由地區自己進行授權并制定規則，然后自己予以落實，這種情況下的相關立法必定會給部門利益以及部門方便等留下滋生腐敗的制度空間及漏洞，不利于反腐工作的開展。

（二）網絡反腐與地方立法的應和性

1.網絡反腐的“草根性”與地方立法中民眾參與的廣泛性相應和，保證了網絡反腐地方立法的參政基礎。在十九大報告中，習總書記提出了“完善基層民主制度，保障人民知情權、參與權、表達權、監督權”的要求，從本質上來看，網絡反腐是網絡環境下社會公眾參與政治權利的一種重要的表達方式，是人民群眾行使知情權、參與權、表達權和監督權的重要手段。對于公民來說，其所享有的參政權是憲法所賦予的，每一位社會公眾都可以根據自己的自由意志積極參與到國家政治生活以及社會管理中。因而，一個國家的公民其參政權是否得以實現，從一定意義上可以展現出該國的民主程度以及現代化的實現程度。盡管我國通過憲法的方式對公民所享有的參政權予以了明確，然而從落實的情況來看則不盡如人意。社會公眾常常會遇到這樣的情況，合法權益蒙受損害時無處表達自己的訴求；如果采取檢舉揭發的方式，害怕面臨打擊和報復。也正是因為如此，社會公眾政治參與的熱情每況愈下，呈現出不積極、不主動的狀態。盡管我國政府對外公布的舉報腐敗的渠道能夠使一部分社會公眾的參政權得以實現，然而還是有相當多的網民都不愿通過這一渠道來表達訴求，而是采取了網絡曝光的方式。網絡反腐更容易被民眾青睞的原因，是因為民眾認為網絡環境相對更加公開透明，同時也能夠在最快的時間內引起最多人的關注。網絡反腐在獲得腐敗線索方面占有時間和空間上的優勢，網絡的匿名性特征讓舉報的門檻大大降低，不管是不是事件中的利益相關者，都會基于自身價值觀的驅使參與到反腐敗斗爭中，以此確保網絡反腐獲得更為廣泛的影響力。在網絡反腐的過程中，網民充分運用網絡開放、透明、迅速等一系列特征，在網絡中通過發布網帖、上傳照片以及視頻等類似的方式方法，使政府官員的腐敗行為曝光于社會公眾的視野，同時利用網絡的虛擬性特征，對國家各類公共事務提出自己的看法，通過自媒體的方式博得社會公眾的關注，讓更多人參與進來，跟蹤事件發展狀況。總而言之，網絡反腐可以稱得上是社會公眾積極參與政治活動的一項重要形式，同時也是社會公眾對公共事務進行監督管理的重要表現，從某種角度上來講，網絡反腐使社會公眾參政渠道更加豐富，并且取得了顯而易見的效果。

網絡反腐中公眾參與的廣泛性與地方立法的要求一致。地方立法秉持民主立法的價值理念，讓社會公眾能夠充分地參與到立法的整個過程，發揚民主集思廣益，凝聚共識謀劃未來，使制定的法律更加接地氣，更貼近民意的表達，更符合社會公眾的需求。在進行地方立法的過程中，通常將重心放在社會公眾最關心的矛盾問題上，無論是民生問題還是大眾焦點都應然在列，反腐敗是與社會大眾切身利益密切相關的大事，較其他政治事項而言更加受到民眾的關注，因此網絡反腐不宜排除在地方立法之外。網絡反腐里涉及的事權是很廣泛的，地方立法可以讓民眾更廣泛地參與立法、關注立法、監督立法，通常來說，立法機構可以采用多種形式聽取各方尤其是來自基層群眾的意見，常見的有立法座談會、立法論證會、立法聽證會等，以此來讓立法者第一時間對群眾所提出的各類意見以及建議予以反饋處理，將一些言之有物、切實可行的建議納入到立法中，轉化成制度設計；對于那些沒有納入立法的意見和建議，則應當給出為何不予采納的說明，讓群眾心悅誠服。這種情況下，社會公眾對于立法來說不再僅僅扮演著被動接受者的角色，同樣也是決策者以及參與者，這樣所制定出的法律法規才能夠更加符合老百姓的想法，才能獲得群眾的認同，進而推動網絡反腐工作在實踐中得以更好地貫徹執行。判斷一種立法是否科學，評判的標準必有一個前提預設，立法的目的在于保障人民權益，增進全民福祉，維護行政效能，即公共利益的本體論為評判標準。[4]從立法實踐經驗來看，一部法律在制定的過程中越公開透明，越多聽取社會公眾的意見，那么其在執行時就越具權威性，更為暢通無阻。地方立法為人民政府同社會公眾之間搭建了一個可以讓兩者間相互協調、彼此溝通的法律平臺，不僅使社會公眾的參政權得以有效保障，同時也能夠對行政權力加以最大限度地制約，有助于消弭政府和民眾在反腐問題上的對立和誤解。我國社會公眾參與地方立法的過程逐漸制度化、廣泛化，切實提高了地方立法的有效性和科學性，因此，反腐立法也應當重視該制度的使用，確保立法贏得更為廣泛的群眾基礎。

2.地方立法內容更能保障立法與執法的統一，地方立法過程更能培養領導干部的法治思維。在我們顧忌地方立法的“內部性”會影響網絡反腐的實效時，也應該看到正是由于地方立法的“知行合一”，使其立法與政策執法更加容易統一。因此，當一部經過審慎考慮、周密程序的地方法規出臺時，在該領域的執法統一力度也更為強勁。目前，網絡領域的司法、執法相對比較薄弱，都有待進一步強化，尤其是執法環節缺乏有效的程序規范和責任機制，執法者的為所欲為不受追究，使民眾對網絡反腐要么心灰意冷，要么加劇非理性，這也是導致網絡反腐出現十分混亂現象的原因之一。因而，地方立法機構需努力探索建立一套科學完善的網絡虛擬環境下的綜合管理模式，注重網絡安全管理這項重要工作，如此才能有效促進網絡反腐建設更上臺階，管理效力更為高效。

黨的十九大報告提出，全面增強執政本領，要善于運用互聯網技術和信息化手段開展工作。黨的十八大報告特別強調，“要提高領導干部運用法治思維以及方式深化改革、促進發展、調解矛盾、維護穩定的能力”。采用法治思維及方式，就意味著從價值觀、方法論兩個層面來闡述“改革、發展、穩定以及法治”四者間的聯系。法律的制定過程本質上就是一個博弈的過程，而法律的貫徹落實則為公平與正義實現的過程。領導干部為何要善于運用法治思維以及方式深化改革，深意便在于此。不管是針對反腐工作還是網絡治理工作，這些都會成為人們所關注的改革焦點，唯有將之納入法治化軌道，并通過科學的方式加以論證，在博弈雙方二者間進行充分磋商、相互協調的基礎上形成一致意見，才能夠將改革所需要付出的成本壓縮到最小，使社會發展也能更為平穩。《立法法》修訂以后，關于以法治推進改革和發展的精神一定程度上已成為剛性的法律規定，重大決策都需于法有據，立法者站在法律的高度，以在實體上“事無巨細”、程序上“看得見的正義”的方式，告誡領導干部什么樣的行為是可為的，什么樣的行為會面臨被追責的風險。領導干部經過地方立法的“洗禮”過程，其法律意識以及法治思維都能夠得以更好地培育及養成，對于從根本上防范腐敗行為的發生具有重大意義。

二、地方立法在現階段網絡反腐中的必要性

習總書記指出：“健康潔凈的黨內政治生態，是黨的優良作風的生成土壤，是黨的旺盛生機的動力源泉，是保持黨的先進性純潔性、提高黨的創造力凝聚力戰斗力的重要條件，是黨團結帶領全國各族人民完成歷史使命的有力保障，是我們黨區別于其他非馬克思主義政黨的鮮明標志”，而腐敗就是影響政治環境最大的“污染源”。要徹底清除這一“污染源”，營造良好的政治生態，地方立法與網絡反腐的相互作用不容忽視。網絡反腐，若論其跨地域性，不僅是地方立法具有局限性，即使是國家立法，也難以涵蓋網絡的開放性，因為網絡是跨國界的。就內部來說，網絡反腐立法主要涉及兩個層次體系，分別為國家及地方，各自有相應的權限劃分，地方立法中對公民權利行使的限制，不是對公民權利的限制，不能因國家層面對公民權利相應規范的缺失就一味將其實踐中的行使問題都放任不管。就外部來說，網絡反腐立法主要牽涉到兩個維度，分別為國內立法以及國際合作立法，在網絡這個技術王國里，國內涉及網絡的各類地方立法，無論從管控還是合作上，都是我們躋身國際網絡法治話語體系的有益經驗。無論從宏觀法律體系還是微觀法律事件而言，在現階段網絡反腐中的地方立法，均有其存在的價值及必要性。

（一）從完善法律體系的內在需要來看，網絡反腐的全面性需要立法的全面性、綜合性

網絡反腐本身具有一定的特殊性，而網絡社會又與社會現實生活同頻共振、密切聯系，只有通過頂層設計，以法治化的方式形成反腐合力，利用法律制度對紀檢監察機關、網民、網絡傳媒等一系列網絡反腐相關責任人所需要承擔的權責義務加以明確，對網絡反腐的程序予以規范，對網絡反腐措施予以細化，并規劃設計出網絡反腐的工作機制，第一時間對網民提出的意見和建議予以受理、核實、處理并反饋，確保網絡反腐工作的常態化以及長效性，才能持續發揮網絡反腐的正能量，促進廉潔政治發展，保證打好“殲滅戰”的同時打好“持久戰”。因此，系統的立法工程并非一朝一夕就能完成，其全面性需要立法的全面性、綜合性，內容涉及民事立法方面的民法總則、侵權責任法等、刑事立法方面的刑法、刑事訴訟法等、行政立法方面的公職人員財產申報法、政務公開法、行政組織法、行政程序法等。只有社會的全方位立法都能跟進，中央、地方立法各司其職、各得其所，才能真正發揮網絡反腐的巨大優勢。2017年4月22日，由西南政法大學和南京師范大學主辦的“新發展理念與中國地方立法”學術研討會上，與會學者一致認為在大變革的歷史進程中，地方立法要樹立問題意識，勇于挑戰，不辱使命，“要加強地方立法實踐中重要現實問題的實證研究和比較研究，要進一步拓展地方立法領域的跨區域協同合作研究”①。在現階段，網絡反腐所能依據的法律法規并不健全，而現實需求又十分迫切的情況下，地方立法應該擔當其應有的歷史使命，在全面立法進程中承擔其階段性角色，完成其階段性任務。

地方立法在許多方面都呈現出積極向前發展的態勢，究其本質原因，在于地方性事務有著復雜性、差異性雙重特征。從實踐來看，反腐敗立法由地方著手嘗試不僅需要重要的理論基礎作支撐，同時也要有一定的實踐依據。在國家尚未統一出臺反腐敗法的情況下，先由地方進行立法，不僅為地方懲處腐敗行為提供了重要的法律依據，而且也為后續國家統一立法提供了有力的借鑒。從當前情況來看，我國反腐敗地方立法依舊有著很大的創新空間，要在確保法制統一的基礎上加強對自主性立法和實施性立法的創新。“我國目前主要是把立法事項的‘重要程度作為中央與地方立法權限的劃分標準，從立法實踐來看……應合理引進‘影響范圍的標準和方法”[5]。這種劃分的理念改進，應適當運用到地方反腐立法中，以保證網絡反腐法治的統一。

（二）從法律體系自身發展規律來看，網絡反腐面臨的困境需要地方立法的靈活性以及可能的試錯空間

網絡反腐確實發揮著傳統方式無法比擬的優勢，其監督效果是明顯的，然而網絡本身存在著虛擬性的特征，導致發言人無論對整個事件的真實性還是準確性都無法負完全責任，很容易侵犯他人的隱私。網絡反腐的復雜性和實施困境，需要更加謹慎地嘗試與靈活地應對，才能步入完善的法制體系。

1.“人肉搜索”與人格權益的倫理沖突：民粹情緒的蔓延導致良好公共秩序的衰落恐慌。科學立法的目的是要實現法治，而法治所帶來的是一種理性的社會秩序。[6]作為一種全新的輿論模式，網絡反腐在當前環境下尚沒有相關立法進行支撐和規定，因而在實踐中，怎樣通過政府公開透明的工作形式來確保社會公眾監督權得以實現，使網絡反腐行為趨于理性，這一問題值得我們深入探究。網絡反腐的順利進行需要群眾的熱情、熱度與法律的理性、嚴謹，網絡反腐不完全是“人肉搜索”，但是不少腐敗官員正是通過“人肉搜索”得以曝光，然后政府以及相關監督部門才予以關注。“人肉搜索”從某種程度上會同個人所享有的人格權益產生沖突，它的不規范性也大大增加了網絡反腐的不確定性以及偶然性。網民的搜索行為并不局限在虛擬網絡中，同時也會延伸到現實社會，因為網民遍布每一個角落，所以搜索對象被找到的幾率非常大，只要“人肉搜索”最終成功，搜索的對象被找到，這名對象的個人隱私就會在網絡世界中逐漸充斥，包括日常照片和個人資料等。隨后，不少網民就會加入到譴責的隊伍中，對涉事官員的行為予以評論，更有甚者會對這些人的人格進行詆毀辱罵、為吸引眼球不惜造謠，這一系列行為都有可能會導致被搜索對象的名譽權蒙受損害，這些都是“人肉搜索”和人格權益沖突的表現。

同時，我們更需要關注的難點是網絡反腐面向社會溢出的負外部性。隨著互聯網時代的到來，網絡滲透到社會的方方面面，網絡不再只是一件工具，而是另一個具有強大功能的社會，盡管這個社會是虛擬的，卻對現實社會有著至關重要的影響。網絡反腐所取得的效果，歸根結底，在于通過公眾網絡輿論廣泛關注對政府及相關職能機構形成倒逼，網民力量的大小決定了輿論擴散程度。但是，網絡這一平臺具有虛擬性的特征，其供社會公眾對各類事務進行探討的同時，卻不能確保事務的真實性，不乏一些謠言會充斥其中。特別在網絡反腐中，由于網民來自社會不同階層，素質參差不齊，擁有著各自不同的立場，均會影響推動反腐輿論的發展方向。從網絡反腐情況來看，社會公眾普遍持有的是零容忍的態度，在激發網民正義感的同時也會導致集體非理性行為的發生，網民在高談闊論網絡反腐的同時，也會對社會造成巨大影響。在此背景下，網民接受文化教育的程度、人生閱歷等因素都決定了其是否能夠對事件進行獨立、理性的思考，還是在網絡中聽風就是雨，只是借由事件宣泄自己的情緒，這點值得每個人深思。倘若無法對網絡輿論加以控制，那么原本出發點良好的反腐行為就會成為對國家公職人員這一群體的無差別人身攻擊，如何避免反腐行為成為群體性事件的導火索是亟待解決的問題。然而這一難題無法通過單一的法律技術手段來解決，必須采用恰當的政策進行處理，地方立法在與政策的配合制定方面，比中央立法更具優勢，更容易在本地區形成有效治理和防控。

2.知情權與隱私權的法理沖突：雙方權益的尺度平衡考量法律規制的合理界限。舉報人以及被舉報人二者之間的權益盡管并非完全對立，卻基于反腐這一行為使得二者相互關聯。如前所述，網絡反腐中的舉報人，其行為略有偏差，便可能會跨過合法監督權行使的邊界，進而引發對被舉報對象人身權的侵權。倘若追求不惜代價的反腐，那么這一過程極易犧牲掉被舉報對象的基本權益。在網絡反腐中，被舉報人的隱私權常常無法得到應有的保障，嚴重影響其日常生活，倘若舉報人所檢舉的事項以及內容符合事實尚且情有可原，但如果舉報者居心叵測，只為詆毀他人，而舉報者因其匿名性卻可以使其逍遙法外，則會使法律意識淡薄人心，讓理性的網絡反腐離我們越來越遠。相反，如果在開展反腐敗斗爭的過程中過于縮手縮腳，便會導致反腐兩端信息呈現出不對等的情況，進而無法獲得良好的反腐效果。因而，在統一反腐目標時，怎樣對網絡反腐中各方權益加以規制，進而實現最優選擇，平衡反腐目標和相關人員合法權益，是一個兩難困境。在此方面，地方立法實踐中的嘗試提供了可供轉圜的空間，如前文引注的《徐州市計算機信息系統安全保護條例》，雖然民眾對其充滿疑慮，認為其可能會成為網絡反腐的絆腳石，但是，徐州市人大常委會法工委通過立法的方式予以答復：“對國家機關行為的監督，對公務人員以及其他人員的涉嫌違法、犯罪的檢舉、揭發，對一些不道德現象的披露和批評，無論是通過網絡還是其他媒體都屬于社會監督的范疇，是法律允許公民行使的監督權，因此，不屬于本條例禁止的行為范圍，當然其行為方式和行為界限是否侵權尚需國家立法進一步明確。”[7]地方立法的嘗試，在爭論中逐步完善，陸續擊破難點，推進我國反腐敗逐漸從權力反腐向權利反腐轉變。

3.軟性制度實施的實效困境：宏觀法制的不健全帶來微觀反腐事件的高開低走。網絡反腐只是反腐工作開展的第一步，而不是借由網絡平臺對政府官員的腐敗行為進行懲處。網絡反腐只是為最終行使相關執法權的機關提供官員涉及腐敗的線索，最后還是需要通過現實世界中官方反腐的方式對涉事官員進行定罪量刑等處置，來確保腐敗行為受到實質的懲處。但是，由于網絡反腐還沒有被納入體制內，不僅作為舉報人可能需要面對來自于被舉報對象以及相關利益者的打擊報復，同時也因制度規范的缺失從而導致被舉報人最終無法得到法律的制裁。

從實踐來看，網絡反腐言論很難被充分地收集起來，其原因主要有兩個方面：一是社會公眾的自媒體運作本身存在著缺陷；二是官方輿情收集機制也不健全。依照筆者所了解的情況來看，中央目前尚沒有站在頂層設計的高度對輿情監控制度進行規劃，地方在輿情的收集和監控制度上則多有實踐。①其立法的初衷多在于維護社會穩定，而不是針對反腐工作，并且通常由宣傳部門負責全方位地把握輿情。然而在實際網絡反腐工作開展時，主要承擔這項任務的是各級紀委以及檢察部門，能否利用相關機制或是信息共享平臺將宣傳部門負責的輿情收集正式納入官方反腐的環節中？倘若由宣傳部門對輿情進行收集，再由紀委等部門負責予以核實，那么是否會存在因經辦人數目太多而容易泄密的情況，反而給予腐敗分子有時間將腐敗證據銷毀，不利于實現反腐敗工作目標？這些問題都需要在各相關部門的實踐工作中一一斟酌，統籌推進。

不僅如此，網絡反腐在實踐中還很難將反腐的途徑以及渠道有效地加以整合。當前，不管是紀委還是檢察院，對反腐線索都是點對點處理，換而言之，就是根據當前的規定以及具體的流程，當紀委以及檢察機關得到舉報時，對相關事件進行調查后，直接將處理結果告知舉報人。這一模式主要是出于對被舉報人名譽權的保護層面考慮的，特別是在進行調查后發現無法對舉報事實予以證實的，倘若將這些調查結果和舉報線索告之社會公眾，便極有可能導致社會中出現各種流言蜚語，使被舉報人不僅無法很好地開展正常工作，同時對其未來發展也會有所制約。但這一模式也存在著弊端，舉例來說，對于一些不理智的舉報人，倘若經過核實后發現其舉報內容同事實有所出入，就極有可能借助網絡這一傳播途徑，利用社會公眾仇視腐敗的心態對被舉報人以及相關檢察、紀檢部門予以打擊，最終擾亂穩定的社會環境。基于這一立場，倘若官方反腐結果能夠實現公開化、透明化，能夠讓社會公眾及時了解相關事件的處理情況，便會有效規避非理性反腐所導致的負面輿論頻發。必須要指出的是，官方反腐結果選擇公開與否，公開的程度或是用什么樣的方式以及時間進行公開，都必須建立在實踐探索的基礎之上。

根據上述風險識別可以清晰地了解到，當前網絡反腐面臨著諸多困難，單憑法律的力量是否可以將網絡反腐的各種問題予以解決，進而確保各方利益得以實現，以此推動反腐目標的達成，目前各方路徑的整合并未尋得最優解答。據筆者所見，網絡反腐不僅有著高度的專業性，同時也帶有著強烈的政治色彩，唯有將法律以及政策兩大工具充分運用好，才能確保所調整的效果達到最優，而地方立法在這方面的優勢顯而易見，利用地方立法機關對相關法律進行探索性的制定，為試錯留有更多的制度空間。實際上，在反腐這項重大而又艱巨的國家工程中，國家已經適用過地方先行的方式，于2016年11月開始在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點，制度先行、探索經驗、立法跟進。因此，在全國性的立法尚未成熟之時，地方“摸著石頭過河”方式的改革舉措于法有據。各地可結合本地的實際情況，在以前創制性立法的基礎上吸收經驗，大膽制定地方性法規，遵循統籌兼顧、突出重點的原則，準確把握網絡時代的新變化、新特點，科學地制定規劃，分步驟、有計劃地實施立法，推進地方立法能再上新的臺階。

（三）從社會治理的差異化需求來看，網絡反腐中的參與不均衡性需要地方立法先行

網絡反腐是一種以互聯網技術的普及為基礎的網絡輿論監督形式，民眾通過網絡實現個人政治意見的表達與反饋。因此，網絡普及不均衡、網民素質、網絡平臺的形式、應用水平參差不齊，將會對網絡反腐的持續發展產生直接的影響。眾所周知，我國東西部和城鄉之間經濟發展不平衡，與之相應的網絡資源配置也會有所不同，這是導致網絡反腐主體代表性不均衡的最主要原因。相對而言，西部地區的網絡技術發展滯后于東部地區，使東西部公民參與網絡反腐的不均衡性非常明顯。某些西部地區甚至沒有網絡覆蓋，他們沒有任何可以參與網絡反腐的途徑。“同時除了區域差異之外，我國城市與鄉村之間也存在著類似于東西部之間網絡資源配置不平衡的問題”①。因此，在網絡監督的主體方面，由于網絡的普及存在不均衡性，出現了強勢與弱勢兩個不同群體。久而久之，就會出現這樣的現象，即城市和東部地區的網民對網絡反腐非常關注，強勢群體由于擁有優良的網絡資源，可將自身的政治意念表達出來，該群體積極性較強、維權意識和參與度都較高。而鄉村和西部地區的網民參與政治生活表達訴求的積極性會大大減弱，弱勢群體與網絡反腐之間的距離會逐漸加大。網絡的迅猛發展也會加大東西部和城鄉間的不平等性。這種不平等性不僅僅體現在雙方對網絡的了解程度上，更重要的是會因為這樣的差異使得西部落后地區以及鄉村貧困地區的民眾利用網絡參政議政、參與網絡反腐的熱情大大降低。這將導致網絡上的反腐信息難以代表大多數民眾的真實想法，難以全面反映現實社會中各個地區人民的意愿，從而加劇了網絡監督的片面性。

此外，對網絡反腐所搭載平臺的規制也是需要從法律制度上考慮的一個方面。縱觀國內較為活躍的反腐網站，其層次及水平方面多有不同，大多數網站運行較為良好，少數則出現經營雜亂無章的現象。而網民在現實生活中扮演的角色不同、所處地域不同、職業群體、所屬階層、接受教育更是諸多不同，有的群眾不具有識別真假的能力，可能有些只是為了發泄自身的憤怒情緒，經常是盲目地發表言論，極易對他人的權利造成侵犯。這些現象的存在與網絡反腐中的網站管理制度還不健全有關，不全面的網絡舉報體系可能會導致非法輿論的任意發布，從而很難以理性態度來監管網民的信息和行為。這些基于網絡普及和發展程度不一致而帶來的不均衡，都需要各地區根據實際進行差異化治理。

（四）從網絡立法革新的現實呼喚來看，網絡安全基本法的出臺為地方立法提供了總綱性保障

網絡安全是與網絡反腐密切相關的一個領域，維護網絡安全需要處理好權力與民主的共生、自由與秩序的博弈、法律與他律的平衡，在網絡主體的權利設定中處理好國家權力同公民權利的關系、信息共享同信息專有的關系、隱私權與知情權的關系，這些都與網絡反腐的落腳點一致。學者們普遍呼吁構建反腐法治體系，出臺國家《反腐敗法》基本法，然后以之為依據，在反腐領域逐步推進各級各類法律法規建設。目前，反腐敗領域的基本法尚未出臺，但網絡安全領域的中華人民共和國《網絡安全法》已經破繭而出，于2017年6月1日正式生效。一方面，作為網絡安全領域的基本法，網絡反腐在其立法旨歸和制度依據上已經有據可依。另一方面，《網絡安全法》多限于概念的提出尚缺乏具體制度，具體法治路徑的設計與革新任務日益緊迫，已經到了可以根據地方實際和上位法的規定自行探索地方立法的階段。況且，雖然現階段網絡安全以國家主導為原則，但“在網絡平臺層面，從長遠來看，應當確立民間主導的原則，以充分發揮民間組織的活力……堅持國家主導的原則，與注重發揮各方主體的優勢并不相斥”[8]，在這個過程中，地方立法有其廣闊的作為空間。

在此階段，地方立法可以發揮其保證中央法律法規的執行、補充功能，依據《網絡安全法》《侵權責任法》《治安管理處罰法》、最高檢、財政部和公安部聯合頒發的《關于保護、獎勵職務犯罪舉報人的若干規定》等與網絡反腐相關的現有法律法規，在立法的銜接、試點等方面有所作為。網絡反腐中的管控并非易事，若網絡監管懈怠，將引發網絡反腐的非理性；若網絡監管過嚴，又會引發民眾對言論控制的不滿，反腐發聲無力。究竟言論自由與話語權管控的邊界如何掌握，程序如何規范，均需要地方立法在總結網絡反腐實踐經驗的基礎上提升法規條款的針對性以及相應的適用性，注重對網絡反腐執法措施進行細化，不斷完善反腐敗法律體系。對于符合實踐需求、經過實際檢驗的地方法規，可以酌情推廣，從而實現地方法與中央法律法規的無縫銜接，提高整個反腐敗規范體系的可操作性。

三、當前網絡反腐法律規制中地方立法的功能定位

習總書記指出：“解決黨內存在的種種難題，必須營造一個良好從政環境，也就是要有一個好的政治生態。”作為隨著時代發展而產生的新的反腐手段，網絡反腐在推動政治生態綠色發展中的作用越來越重要。就某領域的立法而言，在國家已經出臺基本法的情況下，立法模式將以自上而下的形式形成立法體系，而在該領域基本法尚未成熟之際，可采用自下而上的形式，從小范圍嘗試到大范圍推廣，地方、局部為中央立法提供參考。網絡反腐涉及兩個重點領域：網絡安全與反腐領域。如前所述，網絡安全領域的國家基本法已經出臺，反腐領域的國家基本法尚未成熟，在現階段，地方立法如何與網絡反腐法律規制相得益彰，確保網絡反腐工作的系統性開展，是不應忽視而又亟需解決的問題。

（一）網絡反腐立法模式的選擇

關于網絡反腐立法模式的選擇，目前我國主要有兩種觀點：“一種觀點認為應采用集中模式，即通過制定一部統一法典規范和調整網絡反腐的一種立法模式。這種立法模式立法技術較高，立法難度較大，但有利于統一標準，明確范圍和責任。另一種觀點認為應采用分散式立法模式，即通過修訂相關法律法規，加入網絡反腐的內容。這種立法模式靈活性、適應性強，立法成本低，但不便于從整體上把握”[9]。筆者在自上而下和自下而上的立法模式的兼采中衡量考慮認為，在現階段，第二種觀點相對來說更為合理及可行，主要基于這兩個方面的因素考慮：一是選擇網絡反腐立法模式時，需要符合我國的基本國情需要。從2003年網絡反腐創立開始，到目前為止，也就走過十幾年的歲月，需要完善的方面還有很多，在目前還處于發展初期這個階段，很難從整體層面上進行把握。二是采用分散式立法模式，對保護網絡反腐更為有利。網絡反腐立法既涉及私法保護，又涉及公法保護，分散式立法模式使得保護的范圍更廣，可以說能延伸至法律體系的各個角落，更有利于全方位地保護網絡反腐。

進一步推進網絡反腐的立法工作，并不是只在原來的基礎上稍加修改即可，而是需要結合當前的社會現實以及近幾年網絡反腐案例中出現的最新情況，使用全新的思路，對現有法律法規存在的漏洞與缺陷進行整改，并且可適度借鑒適合我國當前國情的國外網絡反腐的相關法律法規。我們在對制定法律進行研究時，可先開展試點工作，檢驗網絡反腐的新法規能否經受現實考驗，邊試邊改，及時完善現存的問題，之后再向全國范圍內進行推廣。因此，在網絡反腐的立法進程中，一方面涉及調整修改現有法律法規，例如在侵權責任法中對網民進行“人肉搜索”需要承擔責任的例外情形進行明確、在民法中對政府官員及其他公眾人物的隱私范圍進行界定；在行政法中加強對權力濫用限制；在公司法中明確相關網絡運營主體的刪帖程序及責任等。另一方面，在地方立法中，要積極建立健全相應的網絡反腐法律制度，注重規范網絡反腐行為，為公民有效行使參政權提供保障，防止網絡反腐的行為失控。如完善違法追究制度，對網絡造謠、散布違法信息等損害他人和社會利益的行為通過法律途徑進行懲處。又如出臺立法保障舉報人及其家屬的人身、財產安全，保障網絡反腐渠道的暢通。再如加強完善舉報補償制度和舉報人獎勵制度，補償舉報人因為舉報承擔的精神損失和物質損失，鼓勵舉報，激勵社會公民積極參與到網絡反腐中。在這些方面，地方立法的實際效果是明顯的。在我國，有的地方已經開始嘗試對網絡反腐的工作機制進行有益探究，為網絡反腐工作機制法制化提供了參考。

（二）網絡反腐在反腐法制體系中的現實功能

習總書記曾指出：“人民群眾最痛恨腐敗現象，腐敗是我們黨面臨的最大威脅。”隨著時代的發展和技術的變革，腐敗的手段越來越具有隱蔽性和秘密性，因而反腐的措施更加需要與時俱進。在我國，網絡反腐領域的立法工作還沒有正式進行，可以說尚處于空白狀態，因此，針對如何建立相關的法律體系方面進行討論，在目前還為時尚早，在本文中，筆者只提出一些建設性的意見，以期有助于探析該領域地方立法的功能定位。有專家指出：“反腐敗國家立法在制度設計上要做到‘顧后，即以一部統一的、高位階的法律整合原有的制度，保障制度的有效實施。同時，更要‘瞻前，要有所突破、有所創新，要解決新問題，回應新時代的要求。”[10]網絡反腐中的地方立法即是后者中的應有之義。

1. 在腐敗治理制度體系中，反腐敗立法是根本，網絡反腐必須在此基礎上推進法治化的建設工作。從腐敗治理體系的層面上來說，其立法建構涵蓋的內容非常多，其中包括專門立法與配套立法、中央立法與地方立法、程序立法與實體立法、整體立法與特殊立法、預防立法與懲治立法、國內立法與國際合作立法等等，在內容上要體現出這種多層次化。一方面，要制定統一的反腐敗法，注重對配套法規方面的完善，整合各方需求為制度規則，使法治反腐系統能實現有效銜接和有序運行。另一方面，在我國戰略轉型的過程中，與之相應的社會治理和國家治理制度體系也處于完善的態勢，這也對建構法治反腐模式提出相應的要求。尤其需要注意的是，對那些具有本源地位的反腐立法，應留有一定的改進空間，不要過于追求完美，簡單來說就是要體現一定的彈性。

2. 從階段上說，網絡反腐目前處于反腐法制發展的補充功能和有限功能階段。其一是補充功能。就該階段而言，最先始于官方嘗試構建反腐輿情收集及互動機制方面，如2008年株洲市出臺的《關于建立網絡反腐倡廉工作機制的暫行辦法》就是其中的一個典型，其中規定市紀委、市監察局以實名參與紅網論壇株洲版互動。其在現實意義方面，主要體現為釋放官方支持網絡反腐的這種信號，并引導民眾進行合理合法發聲，并進行集中收集和反饋。在次年的9月，最高檢對《人民檢察院舉報工作規定》進行修訂，并在第14條認可了網絡舉報所具有的可行性，其在實踐上與民間利用大眾網絡平臺進行反腐不同，最高檢將網絡平臺限定于人民檢察院門戶網站或12309舉報網站。綜合而言，官方是比較重視民間反腐力量的，不過該力量在反腐中主要發揮的還是補充功能作用。其二是有限功能。伴隨網絡反腐愈演愈烈的態勢，2010年國務院新聞辦公室發布了白皮書，即《中國的反腐敗和廉政建設》明確提出，要推進舉報網站法規制度的建設工作，不斷完善舉報網站受理機制。而在地方實踐方面，重慶市人民檢察院于2010年出臺《網絡舉報（控告、申訴）信息處置試行辦法》并成立了專門的網絡信息管理機構，負責落實信息的收集、監測和研判處理等工作。從現階段的實踐看，中央和地方側重不同，中央希望通過官方平臺引導民眾從官方渠道反腐，規避使用民間平臺產生不穩定的可能性，而地方是從反腐的實際效能出發，專注于收集和研判各大網絡平臺信息。通過以上分析可以看出，針對民間力量參與網絡反腐，一方面希望民間力量能在反腐中發揮強大作用，另一方面又擔心輿論的不可控。對于網絡反腐來說，能否做到張弛結合，實現對多元利益沖突的平衡，是當前的一大難題，而地方立法已經并將繼續謀求其中的有益嘗試。

（三）網絡反腐中地方立法的基本原則

1.合理劃分相關立法權限，充分發揮中央和地方的積極性。立法權不僅是治理體系中權力配置的本源，同時也是利益分配的本源，而對立法權限的分配，實際上是配置不同治理主體創制法律規范的權力。在網絡反腐的立法過程中，中央與地方在立法權力資源上的爭奪不會很激烈，更多的關注是在立法需求和立法技術層面，在國家的治理體系中對“促進地方發展”和“維護法制統一”二者之間分寸把握的踟躕。簡言之，要做到上帝的歸上帝，凱撒的歸凱撒。誠如蘇力教授所言：“中國的立法體制應當在統一性和多樣性這兩個同樣值得追求的極端之間保持一種必要的張力，尋找黃金分割點”[11]，在保障地方自治與防止地方立法權濫用之間謀求平衡。

在網絡反腐的地方立法中，必須厘清究竟哪些事項為國家立法權所專屬，地方立法不可僭越；哪些領域屬于中央及地方均可立法，具體包括針對同一問題，除了中央可以立法之外，地方也可以進行立法，其中中央主要負責制定原則，地方負責制定細則，也包括地方和中央在一些領域上都有立法權。①以網絡反腐的雙方，即舉報人和被舉報人為例，如希望能有效開展網絡反腐，則必須要對雙方進行實體及程序兩方面的規制：在實體方面，如何在有效保護權利主體的同時，還能使公民在行使其監督權時不遭受侵害。在權利設置及其邊界設定上，網絡反腐中所涉及的舉報人的言論自由權、知情權的行使，被舉報人隱私權、名譽權的侵犯等，這些公民的基本權利問題，應該由中央立法解決。而在程序方面，如何進行程序設置，對網絡反腐的主體進行約束和保護，防止權利主體的行為逾越界限，讓社會公眾樹立正確的反腐法律信仰，從而形成和諧有序的社會關系，為網絡反腐創造一個良好的法治運行機制，這些領域就是“中央和地方都可能立法”的領域。地方立法主體可在這個部分根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下制定地方性法規。只要在規范的內容、方式上進行審慎地選擇、周密地考量，網絡反腐中地方立法失敗的事例將會越來越少。

2.以科學立法杜絕和減少決策失誤，順應法律體系自身發展規律。賦予地方相應的立法權，且科學合理地行使該立法權，能為各地順利推進改革提供安全保障，進而為地方懲治腐敗提供有力支持。通過以往改革的經驗可以看出，部分成功的舉措正是首先由地方先探索出來，具有“地方合法性”之后才逐步在全國范圍內進行推廣。成功的改革經驗通過地方立法取得合法性，是對改革探索的一種鼓勵，有利于鼓勵更多優質改革舉措的提出和成功經驗的推廣。我們要從保證法律體系完整的層面上統籌安排網絡反腐中所進行的地方立法，既要關注反腐實踐成效，又要用聯系的觀點敏銳觀察其對社會管理的影響，使其能與社會、經濟等領域中的立法進行互動并協調推進。在上位法的統領下，結合實際情況細化和完善法律法規，解決本地區網絡反腐中所出現的問題，使法規所具有的針對性和可操作性得以凸顯，重視地方立法的配套性和系統性，形成不留空白、相互呼應和規范完整的網絡反腐法規。同時，要注重適應網絡空間和現實社會的不斷發展變化，做到立、改、廢、釋并重并舉，始終堅持本地立法的實效性和科學性。

3.深入貫徹群眾路線，堅持立法為民，鼓勵民眾理性參與。十九大報告中再次強調：“黨的一切工作必須以最廣大人民的根本利益為最高標準”“要堅持把人民群眾的小事當作自己的大事，從人民群眾關心的事情做起，從讓人民群眾滿意的事情做起，帶領人民不斷創造美好生活”。腐敗問題一直是人民群眾密切關心的問題，應當以人民為主，由人民參與，讓人民監督。在進行網絡領域的立法中，要注重走群眾路線，借鑒本地民主立法、公開立法的成功經驗，提高社會公眾對地方性立法的參與度，充分發揮群眾的集體智慧，凝聚共識。簡單來說，就是要依靠群眾這個堅實的基礎，把群眾滿意不滿意、贊成不贊成作為檢驗地方立法質量的最高標準。歸結起來需要做到以下三個方面：一是不能只顧及其中的某個方面，而是要做到統籌兼顧，注重協調各方利益，力爭實現求同存異，確保能適度公平地滿足不同階層的網民權益。二要嚴格對權力的行使進行規范和制約，落實好監督方面的工作，杜絕反腐中的地方保護主義。三要注重兼顧保護舉報人、被舉報人的合法權益，以法規“合度”調控網絡反腐的“熱度”，引導人民群眾理性反腐，促進網絡社會向健康、穩定、和諧發展的目標邁進。

要實現政治生態的綠水青山，既要有大禹治水的魄力，也要有愚公移山的決心。政治生態是一個地方政治生活現狀以及政治發展環境的集中反映，也是黨風、政風、社會風氣的綜合體現，是政治治理領域的重點和難點。構建良好政治生態，營造清正廉潔的從政環境，是全面從嚴治黨的重要命題，更關乎執政黨的興衰存亡。網絡反腐尚屬于新生事物，有著強大的生命力，但作為新事物，也預示著它要走的路注定不會十分平坦、一帆風順，網絡反腐所面臨的困難來自于腐敗問題的嚴重性和復雜性。目前，網絡反腐成長的最大阻力就是缺少法律的保障，在目前的歷史階段，為了營造良好的政治生態環境，地方立法有責任承擔起相應的歷史使命，使網絡反腐所具有的載體特點能得以彰顯，充分發揮網絡反腐的優勢作用，為網絡反腐工作創造良好的內外部環境，在綜合法律體系的共同作用下，讓網絡反腐在反腐敗的道路上發揮出其真正不可比擬、無可替代的重要作用。

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責任編校 陳 瑤

Contemporary Analysis of Promoting Network Anti-Corruption with Local Legislation

LI Liyan1，2 （1. Institute for Modernization of the Rule of Law in China， Nanjing Normal University， Nanjing 210097， Jiangsu， China； 2. School of Humanity and Social Sciences， Nanjing University of Aeronautics and Astronautics， Nanjing 211106， Jiangsu， China）

Abstract： Network anticorruption as a new mode of anticorruption is playing a more and more prominent role in promoting the green development of political ecology and in preventing and beating corruption. During the process of legalization of network anticorruption， the potential of local legislation is to be further exploited. An analysis of the innate features of network anticorruption and local legislation yields the four dimensions of the innate requirements for the consummation of the legal system， the development laws of the legal system itself， differentiated requirements in social treatment， and the actual demand in the upgrading of network legislation， which clearly define the necessity of the interaction between the legal restrictions for network anticorruption and local legislation. An exploration into the possible path for the promotion of network anticorruption with local legislation is made based on this by means of the choice of the mode for legislation， the practical function of network anticorruption within the system of anticorruption， and the basic principles for local legislation in network anticorruption so that the ideals and requirements of “winning a glorious victory in the campaign against corruption” can be materialized.

Key words： network anticorruption； local legislation； political ecology