為有源頭活水來生態水環境治理PPP項目的分析與思考

趙國華 吳善金

黨的十八大、十八屆三中全會提出，圍繞建設美麗中國、生態文明的總體要求，建設一批生態宜居、生產高效、生活美好、人文和諧的美麗城鎮，引領全國人居環境建設工作，促進農村全面健康可持續發展。

2018年5月，習近平總書記在全國生態環境保護大會上強調，要充分運用市場化手段，完善資源環境價格機制，采取多種方式支持政府和社會資本合作項目。國務院出臺的《關于全面加強生態環境保護，堅決打好污染防治攻堅戰的意見》也明確表示，采用直接投資、投資補助、運營補貼等方式，規范支持生態環保類PPP項目。種種跡象都表明生態水環境治理產業正進入快速發展期，令市場從業者充滿信心。

生態水環境治理項目普遍面臨資金需求大、周期長、社會效益顯著而經濟效益較低的問題，通過取道PPP模式，可從資金、技術和管理等方面向社會資本借力，是政府提供此類項目的明智選擇。同時，對于社會資本來說，生態水環境治理PPP政策向好，在不斷規范和收縮政府債務的情況下，PPP模式成了企業參與政府公共服務領域的突破口。隨著工藝成熟和技術變革，生態水環境治理PPP項目的經濟效益亦會趨好。因此，生態水環境治理行業未來巨大的市場潛力使其成為市場優質投資標的，且在生態水環境治理領域應用PPP模式契合其行業特征，是創新供給的必然趨勢。

入庫項目分析

全國生態水環境治理PPP項目數量較多，且所處階段不同，分析難度較大。為便于分析，本文數據均來自財政部PPP中心項目管理庫，有效數據共計496個（按照關鍵字“生態水環境”檢索得到108個項目，生態建設和保護項目類別內按照關鍵字“水”“河”“湖”等檢索得到392個項目，同時扣除54個純污水處理廠項目），統計時間截至2018年8月16日。

整體情況

根據前文所述，入庫生態水環境治理PPP項目總計496個，在PPP項目監管趨嚴的情況下，生態水環境治理PPP項目入庫數量仍然可觀。

傳統的生態水環境治理采取單一治理模式，項目投資規模小。而目前更多采取整體打包治理模式，建設子工程多，技術要求高，項目投資資金需求大。496個生態水環境治理PPP項目中，投資額在10億元以上的項目占比37.7%。

地域分布

在地區方面，按累計項目數排序，入庫前5位分別是廣東、河南、山東、貴州、四川，這5個省的生態水環境治理PPP項目數量達268個，占比54.2%;投資額為4 384.5億元，占比72%。

所屬階段

生態水環境治理PPP項目進入執行階段的項目有278個，占比56%。從這個數據可以看出，生態水環境治理與PPP模式契合度高，推進比較快，這與國家全方位鼓勵環保產業應用PPP模式不無關系。

回報機制

生態水環境治理PPP項目回報機制主要為政府付費與可行性缺口補助，使用者付費項目極少，占比僅1.0%。前兩者占比高的原因主要是生態水環境屬于公益性服務領域，更適合采用政府付費與可行性缺口補助兩種模式。

三點思考

依據上述分析，入庫生態水環境治理PPP項目多數進入執行階段，進入運營期的項目也不在少數。筆者進一步對這些項目深入研究發現，項目在識別階段、準備階段和采購階段重建設、輕運營的情況比較突出。隨著PPP項目進入運營期，項目所面臨的運營期內績效考核、風險分擔與管理、合同再談判等問題凸顯。如何建立長效機制保障生態水環境治理PPP項目規范運營？筆者引出以下三點思考。

績效評價體系

筆者對入庫的生態水環境治理PPP項目的績效考核內容進行梳理發現，在實施方案編制階段，對績效評價標準的制定基本以原則性的描述為主，例如多數項目采用“基于可用性的績效合同”方式開展PPP績效評價，甚至個別項目僅說明付費與績效評價掛鉤，績效評價細則基本未見提及。在PPP合同內基本都對績效考核做了相關約定，但是大部分績效評價機制仍然比較粗淺或僅僅針對的是直接效益產出，例如某國家示范項目僅用文字描述對水質進行考核，并未列出相關考核計分細則。因此，在運營期內如何對項目公司進行績效管理成為模糊概念，容易導致項目在運營期的監管流于形式，無法落實。

財政部在《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》（財金〔2016〕92號）第十七條中規定：“合同應當約定項目具體產出標準和績效考核指標，明確項目付費與績效評價結果掛鉤。”根據要求，PPP項目的績效評價尤為重要，考評結果與項目公司的收入直接掛鉤。建立完善的績效評價體系，對政府來說是監管的基礎;對社會資本來說是弱化運營風險、增加投資回報必需的保障。

每個生態水環境治理PPP項目的建設內容不同，其績效考核標準、方式均應做到量身定制、合理可行。完善的績效評價體系應包含環境效益、社會效益、項目公司管理、政府滿意度、社會滿意度等多維度評價因素，且針對運營內容不同的項目設置特定的評價指標和合理的權重。績效考核更不能僅僅是籠統的管理辦法，要有相關標準細則，對每個考核項應設置詳細的評價指標及對應得分標準細則，有規范的要明確規范，能量化的盡可能量化，不能量化的要做好定性指標的評價，做到定性定量相結合。

績效考核應當遵循連貫性、客觀性、科學性和公開性。在一段連續時間之內，考評的內容和標準不能有大的變化，至少應保持1年之內考評的方法具有連貫性。對于考核標準的制定要遵循客觀性原則，不能添加一些違背現實基礎的條款。因此鼓勵政府聘請第三方專業機構進行全過程技術服務，制定科學合理的績效考核實施細則。相關考評結果應當適時向社會公布，做到公開透明，接受大眾監督。

風險分擔與管理

PPP項目從發起到移交完成是一個長周期，而生態水環境治理PPP項目要應對城市環境的未來變化，充滿了復雜性和不確定性，地方政府的合同長期執行力也具有一定的可變性，項目相關方要從權利義務的設定上做好PPP項目風險的管控。

生態水環境治理PPP項目風險的分擔方式一般包含三方面：一是政府主要承擔的政治風險，包括法律風險，規劃、標準變更風險，土地獲得風險，政府決策風險;二是社會資本承擔的融資風險，包括工期延誤風險、成本超支風險、技術風險、運營管理風險;三是雙方共同承擔的利率變化超限風險，包括通貨膨脹超限風險、不可抗力風險。

在項目的識別、準備階段，風險識別的主要任務是：結合項目的融資、建設、運營等內容，預判整個項目周期內所可能存在的項目風險，為設定具體合同權利義務打下基礎。在項目采購階段，將項目前期工作中所掌握、預測的風險進行進一步的細化、量化，按照“風險分擔優化、風險收益對等和風險可控”等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本之間合理地分配項目風險。

在項目執行階段，風險管理的重點為：協調各方積極配合按合同履約，使項目順利實施，并及時根據項目具體執行情況，適時合規地對不符合變化條件的相關風險分擔模式進行調整，確保合同的可執行性，盡量避免問題堆積導致風險的形成。其中，重要一點就是，根據項目績效評價來化解由于政府購買服務的支付度量問題所引起的社會資本的風險，對運營價格進行調整，以避免政府和社會資本的雙方權利義務失衡。

合同再談判

PPP項目合同周期長，運營環境中不確定的風險因素較多，合同的設計和項目各階段的管理面臨嚴峻挑戰。當合同的一方認為原合同已經不能適用于新的環境和變化，進而要求對合同條款進行調整時，再談判即發生。再談判的發生增加了交易成本，再談判的破裂甚至會帶來合同的提前終止和項目的取消。可以說，PPP項目合同是PPP項目整個合同體系的基礎和核心。以下是項目發生再談判的幾種常見情形。

首先，合同一方的違約。常見的如PPP項目中，政府無法按時支付可用性服務費，并且在合同中未有相應逾期支付約定，這種情況對項目公司的影響是極大的，直接影響投資人的投資收益。很明顯，此情況下，雙方需要就可用性服務費支付條款進行再談判。

其次，合同缺失或合同約定不清晰。如之前提到的某些項目未約定績效評價內容，該內容又是PPP項目合同重要組成部分，后期肯定需要進行再談判加以補充。再如，很多地方政府在擬定PPP項目合同的時候，很多是套用其他的合同，容易造成合同條款前后不一致。舉個例子，某河道治理項目主要建設內容是水利工程（包含駁岸工程、清淤工程）和生態景觀建設工程，并未出現污水處理相關內容，但是績效考核內容確以出水水質作為考核依據，這顯然需要在執行階段經過再談判進行約定。

再次，合同主體各方也有可能在項目執行過程中遇到新的問題，產生新的訴求，這些也可能觸發再談判。一些人認為，這是政府的利己主義或社會資本的利己主義。筆者認為，對此不能一概而論。某些項目在前期對風險考慮不到位，在合同中針對變量風險也未設置彈性，項目在執行階段受到客觀因素的影響較大，那么不管是哪一方發起的再談判訴求，另一方都應適當予以配合。例如，政府在PPP項目合同中可能沒有約定超額利潤的分享，運營期發現項目公司盈利能力非常強，所有利潤都讓社會資本拿走，心有不甘。也有社會資本投標的時候，先把項目拿下來再說，而拿下來以后，卻發現投資收益拿不到不說，運營還需要資金補貼。這兩種情況的發生多不是因為客觀因素，而是主觀責任不到位所致，原則上講，按照合同履約是合理合法的。但是反過來思考，一方由此造成的損失大到無法自行承擔，甚至有可能造成整個項目終止的情況，另一方應站在保障項目繼續實施的角度，在自身利益損失可接受的范圍內，通過再談判進行適當讓步。

最后，PPP項目在如此長的周期內，避免不了新技術的創新與運用。隨著科技發展，為了淘汰落后產能，國家也會適時發布一些新的標準規范。因此，鼓勵項目在設備更新時選用更有優勢的新技術，提高生產效率和產出效益。這樣一來，原合同的運營成本、績效考核標準、管理模式等勢必要發生變化，項目必然會進行再談判。

政府與社會資本的博弈全都體現在項目合同中，它是各參與方主張權利、履行義務的根本依據。無論什么情況下觸發的再談判，雙方都應在內容和程序合法合規的基礎上協商解決。

針對以上三點思考，筆者接下來會側重某一方面做更深入的調查研究，為生態水環境治理PPP項目長遠發展做出自己的貢獻。

趙國華，上海交通大學PPP研究中心咨詢部主任，上海交通大學城市綜合開發院院長，國家發改委PPP專家，上海市建設工程評標專家，高級工程師。

吳善金，上海交通大學城市綜合開發院院長助理、PPP項目總監。