井工煤礦環境監察及風險治理的階段化研究

任穎

摘 要：井工煤礦環境監察及風險治理一直以來是礦區管理的重中之重。本文以“綠色發展”戰略為指導，精準定位、準確識別井工礦建設不同階段的生態風險因素，明確相應階段的環境監察定位，探索建立井工煤礦作業的事前監察及風險防范、事中監察及風險監管、事后監察及風險控制的分階段治理模式，成為新時代中國特色社會主義背景下環境監管體制改革的重要突破口。

關鍵詞：井工煤礦；環境監察；風險治理

中圖分類號：TD79 文獻標識碼：A 文章編號：1003-5168（2018）05-0090-02

Study on the Stage of Environmental Monitoring and Risk Management

in Well Coal Mine

REN Ying

（Guangdong University of Foreign Studies，Guangzhou Guangdong 510420）

Abstract： Environmental monitoring and risk management of well coal mine has always been a top priority in mining area management. Guided by the "green development" strategy， it is accurate to locate and accurately identify the ecological risk factors in the different stages of the well construction and mine construction， to clarify the environmental monitoring and positioning of the corresponding stages， and to explore the phased management of the pre supervision and risk prevention， supervision and risk supervision， post incident supervision and risk control of the well workers. The mode has become an important breakthrough in the reform of environmental supervision system under the background of socialism with Chinese characteristics in the new era.

遵照國家“綠色發展”的戰略要求，煤炭行業不僅要為保障國家經濟安全提供充足的能源支持，而且也要滿足生態安全與可持續發展的要求，實現環境效益與經濟效益的有機統一[1]。

1 井工煤礦作業的事前監察及風險防范

井工煤礦采取地下巷道方法進行煤炭開采，相較于露天煤礦，其開采前的準備周期更長。從源頭治理角度來看，井工煤礦監察及風險治理關口前移溯及的階段更早，需要從項目規劃審批、啟動階段到巷道開挖階段，實現全面覆蓋開采前階段的事前監察與風險防范。

1.1 開展環境影響及風險評估監察

井工煤礦開采前的環境影響及風險評估監察的重點，是將引入環境風險評估PPP模式與具有公權力屬性的環境監察相結合，從公法與私法相結合的角度提升對井工煤礦環評及風險評估的準確度。①以環境容量作為確定重點污染單位名錄的考量因素，完善體現具體環境承載力的井工煤礦評估標準；②搬遷方案評估，評估在抗變形等新技術的使用過程中是否存在風險隱患，同時要避免因礦區搬遷方案單一而對后續生態恢復及煤炭資源開發利用產生不利影響。

1.2 開展風險預警及應急系統建設情況監察

與煤炭企業環境行為信用評價檔案建設相結合，一方面，探索逐步建立監督井工煤礦風險預警及應急準備的懲罰性賠償機制，明確井工煤礦風險預警及應急準備義務內容與實施程序，加強對員工履行相應義務的監督、檢查；另一方面，采取全面監察與重點監察相結合的方式，強化對風險系數較高區域的監察執法，立足井工礦區實際，制訂應急方案，尤其重視對井工煤礦通風系統、核心生產系統應急準備措施的監察。

1.3 啟動污染源風險及“三同時”制度落實情況監察

分階段定期開展污染源監察；遵循從頭控制、從過程控制和防治風險的原則，督促井工煤礦建設嚴格執行“三同時”制度。同時，建立并完善企業落實“三同時”制度的配套機制保障和相應措施，使對污染源監察與“三同時”制度落實情況監督緊密結合在一起，由此更好地實現礦區環境風險的防范。

2 井工煤礦作業的事中監察及風險監管

從綜合治理的角度來看，開采過程中井工煤礦監察及風險治理的考量因素更為復雜，需要實現井工煤礦工業場地與輔助區域的監察全覆蓋。

2.1 井工煤礦工業場地與輔助區域監察全面覆蓋

井工煤礦區位空間區分度較大，工業場地核心區位與輔助區域覆蓋的占地面積較廣。因此，需要通過對工業場地與輔助區域的全面監察，提升井工煤礦開采過程中風險監管的實效性與精準度。①與主辦監察員制度相結合，劃分區域落實跟蹤監察責任，對監察中因瀆職、失職引發的事故或致險情形采取嚴厲的懲處措施[2]；②全面排查礦區工業場地與輔助區域存在的安全風險，如采空區、礦井周邊空區和水害等，提升環境監察及風險監管水平。

2.2 井工煤礦日常監察與對環境風險的動態監管

日常監察是井工煤礦事中監察的重要方式，通常采用現場檢查或隨機檢查的方式，針對特定對象的某一行為展開調查，呈現出階段化、片段化特征。因此，需要推動日常監察與動態監管的有機結合。①在日常監察過程中，準確判定井工礦安全程度等級，以之為依據，確定環境風險的動態監管工作重點及操作流程；②與整改措施落實及限期改善安全生產條件相結合，同步推進環境風險動態監管，并加強對操作不當而引起的人為事故風險的監督、檢查。

2.3 井工煤礦環境效益監督與安全風險分級監管

井工煤礦事中監察及風險監管不僅是防止礦區生態環境污染與環境事故發生的重要舉措，而且承擔著安全治理（包括生命安全與經濟安全在內）的重要使命。因此，對井工煤礦環境效益的監督，需要與安全風險分級監管相結合，根據井工煤礦生態脆弱度與開采影響計算礦區生態風險值，通過計劃、組織、制度、管理及評估來阻止風險損失的發生，削弱損失發生的影響程度，從而實現礦區生產安全與生態安全的協同推進。

3 井工煤礦作業的事后監察及風險控制

井工煤礦的地層開采特征決定其井硐、巷道、采掘面等的環境改變比露天煤礦更為明顯，更需強化井工煤礦監察及風險治理的后續推進工作，為全階段監察提供有力支持。

3.1 與保證金制度相結合，加強礦區治理與土地復墾中的監察及風險控制

建議在風險保證金的基礎上設立井工煤礦治理修復保證金，由企業向煤炭主管部門繳納保存。與此同時，一方面，加強開采后的風險控制，展開系統排查，及時識別與處理風險隱患，有效防止礦區環境風險擴大；另一方面，強化礦區治理與土地復墾過程中的事后監察，與保證金制度相結合，從土地復墾規劃層面督促井工煤礦優化其風險治理結構，提升井工煤礦開采后監察及風險評估的針對性與客觀性。

3.2 與煤炭行業化解過剩產能相結合，優化對井工煤礦的督責監察效能

煤炭行業化解過剩產能是井工煤礦發展所面臨的一個重要任務。目前，發改委已經確立了礦區開采時限。但以地方環保機構為主要力量的環境監察及風險治理，與國家煤炭行業化解過剩產能要求存在一定的沖突。與此同時，對礦區的督責監察是以生產安全為核心，在《煤礦安全監察條例》《煤礦安全監察行政處罰辦法》框架內展開的，而在環境安全、生態安全監察方面的力量相對較弱。將推動煤炭行業化解過剩產能與井工煤礦的督責監察效能有機結合，成為礦區治理的重要立足點。

3.3 與生態公園建設相結合，創新井工礦區環境修復與風險治理路徑

地層開采的特點決定井工煤礦廢棄地治理的地表部分具有建設生態公園的先天環境優勢。以徐州龍東井工礦為例，微山湖下就有深井開采，而微山湖本身的生態系統修復機制為井工礦區環境修復提供了重要支持。以之為基礎，采用多種技術手段，為湖體生態修復創造良好條件；將塌陷區引水填充，形成新的湖體，逐步改善優化生態環境，通過這一良性循環恢復生態平衡，形成國家“綠色發展”戰略框架下的井工礦區環境治理創新路徑。

4 結語

井工煤礦以深井地層開采為特征，其環境監察及風險治理面臨的問題與承擔的任務具有復合性。這就要求以源頭治理、綜合治理、系統治理為視域，整合事前監察、事中監察、事后監察力量，形成預防、監督救濟一體化的開采前風險防范、開采中風險監管、開采后風險控制的分階段治理模式，實現生態安全與生產安全、環境效益與經濟效益的有機統一。

參考文獻：

[1]開創生態文明新局面——黨的十八大以來以習近平同志為核心的黨中央引領生態文明建設紀實[N].人民日報，2017-08-03（1）.

[2]楊立華.中國環境監察監測之事權財權劃分研究[M].北京：北京大學出版社，2015.