黨內選舉監督制度存在的問題及其完善路徑

李曉波

摘 要：中國共產黨歷來注重黨內選舉監督制度建設，通過黨內選舉監督制度確保黨內民主政治生活的規范化。在新時代依法治國和國家治理現代化背景下，黨內選舉監督制度面臨新的問題與挑戰，主要表現為黨內選舉監督制度系統性、完備性、統一性不足，和國家法律法規的協調和銜接力度不夠，這些都直接制約了黨內選舉監督工作的效能。破解黨內選舉監督制度建設難題，必須立足于黨內選舉民主實踐，深刻把握黨內選舉監督工作規律：改革和完善現有不合理的黨內選舉監督制度，構建符合黨內選舉需要的監督法規體系；強化黨內選舉監督法規的備案審查制度，建立黨內選舉監督法規的備案審查與國家法律備案審查銜接聯動機制，實現黨內選舉監督法規與國家法律的銜接、協調和轉化；充分利用國家監察體制改革的契機，將黨內選舉納入國家監察，通過制度強化選舉監督效能，預防和遏制黨內選舉腐敗。

關鍵詞：黨內選舉；黨內法規；選舉監督

中圖分類號：D621.4 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9170（2018）04-0022-08

在依法治國和國家治理現代化的歷史背景下，中國共產黨長期執政決定了必須充分發揮黨內選舉民主，通過層層民主選舉建設一批擁有堅定政治信仰和懂得政治規矩的高素質干部隊伍，為不斷進行的改革提供優質人才基礎。為了確保民主選舉選拔黨員干部效能，構建一系列監督制度從規范層面確保黨內選舉的公正、公開和合法十分必要。但是，目前黨內選舉監督制度在系統性、專門性、科學性和配套制度等方面存在不足，亟待加以研究解決。

一、黨內選舉監督制度的現實狀況

目前黨內選舉監督制度散見于《中國共產黨黨章》《中國共產黨地方組織選舉工作條例》《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》《中國共產黨黨員權利保障條例》《中國共產黨黨內監督條例》和《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》等黨內法規中，這些黨內法規所涉及的黨內選舉監督制度包括以下幾個方面的內容：

（一）黨員監督權

《中國共產黨章程》規定黨員有揭發、檢舉黨的任何組織和黨員的違法亂紀事實的權利，并要求處分違法亂紀黨員，要求罷免和撤換不稱職的干部。①《中國共產黨黨員權利保障條例》相關條款規定了黨員監督權，這些監督權適用于包括選舉活動在內的黨內活動。例如，黨員有權向黨組織揭發、檢舉黨的任何組織和任何黨員的違法違紀事實；有權向所在黨組織或者上級黨組織提出處分有違法違紀行為黨員的要求；黨員有權向所在黨組織或者上級黨組織提出罷免或者撤換不稱職黨員領導干部職務的要求，而且規定了行使以上這些權利的原則和程序。②

（二）監票人和計票人制度

《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》規定了黨內選舉中的計票人和監票人制度。例如，第22條規定：“選舉設監票人，負責對選舉全過程進行監督。”第23條規定：“選舉設計票人。計票人在監票人監督下進行工作。”第26條規定：“投票結束后，監票人、計票人應將投票人數和票數加以核對，作出記錄，由監票人簽字并公布候選人的得票數字；由會議主持人宣布當選人名單。”

（三）黨組織監督制度

《中國共產黨章程》規定：“……選舉人自由選舉候選人，任何組織和個人不得以任何方式強迫選舉人選舉或不選舉某個人，黨的地方各級代表大會和基層代表大會的選舉，如果發生違反黨章的情況，上一級黨的委員會在調查核實后，應作出選舉無效和采取相應措施的決定，并報再上一級黨的委員會審查批準，正式宣布執行。”③地方各級委員會全體會議選舉常務委員會和書記、副書記，并報上級黨的委員會批準，黨的地方各級委員會的常務委員會定期向委員會全體會議報告工作，接受監督。④

《中國共產黨地方組織選舉工作條例》規定，地方各級黨組織任期屆滿應進行換屆選舉。如需延期或提前換屆選舉應經上級黨的委員會批準，延長期限不得超過一年。⑤地方各級委員會全體會議選舉常務委員會和書記、副書記，并報上級黨的委員會批準，黨的地方各級委員會的常務委員會定期向委員會全體會議報告工作，接受監督。⑥在黨內選舉中，如果出現違反黨章的情況，“上一級黨的委員會在調查核實后，應作出選舉無效和采取相應措施的決定，并報再上一級黨的委員會審查批準，正式宣布執行。”⑦在黨的地方委員會換屆時，書記、副書記和常委會其他委員由全會選舉產生，并報上一級黨委審批。⑧

《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》規定黨代表候選人多于應選人數的20%，代表候選人由選舉單位組織全體黨員提名，根據多數人的意見確定，提交黨員大會或黨員代表大會進行選舉，黨代表的產生受到上級黨委會審查。⑨在黨委會選舉層面，規定了候選人提名遵循德才兼備和班子結構合理原則，委員候選人差額比例為20%，委員會委員在任期內出缺，必須補選。黨的基層委員會的常委候選人，由上屆委員會按照比應選人數多一至二人的差額提出，報上級黨組織審查同意后，在委員會全體會議上進行選舉。⑩《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》第10條規定：“上屆黨的委員會成立代表資格審查小組，負責對代表的產生程序和資格進行審查。代表的產生不符合規定程序的，應責成原選舉單位重新進行選舉；代表不具備資格的，應責成原選舉單位撤換……代表資格審查小組應向黨員代表大會預備會議報告審查情況。經審查通過后的代表，獲得正式資格。”第18條規定：“選出的委員，報上級黨組織備案；常委、書記、副書記，報上級黨組織批準。紀律檢查委員會選出的書記、副書記，經同級黨的委員會通過后，報上級黨組織批準。”

（四）處罰制度

《中國共產黨章程》規定，黨的地方各級代表大會和基層代表大會的選舉，如果發生違反黨章的情況，上一級黨的委員會在調查核實后，應作出選舉無效和采取相應措施的決定，并報再上一級黨的委員會審查批準，正式宣布執行。①《中國共產黨地方組織選舉工作條例》規定黨的地方各級代表大會的選舉，如果發生違反黨章的情況，上一級黨的委員會在調查核實后，應作出選舉無效和采取相應措施的決定，并報再上一級黨的委員會審查批準，正式宣布執行。對于破壞選舉工作，侵害黨員選舉權利的事件，僅對有關黨組織或黨員進行批評教育或給予黨紀律處分。②《中國共產黨地方工作委員會工作條例》規定，對于違反本條例規定的，根據情節輕重，給予批評教育、責令作出檢查、誡勉談話、通報批評或者調離崗位、責令辭職、免職、降職等處理；應當追究黨紀政紀責任的，依照《中國共產黨紀律處分條例》、《行政機關公務員處分條例》等有關規定給予相應處分；涉嫌違法犯罪的，按照國家有關法律規定處理。③《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》規定基層選舉中監督和處分由上級黨委會和紀委負責處理。④

（五）黨內監督和黨外監督

《中國共產黨黨內監督條例》規定黨內監督重點包括貫徹執行民主集中制的情況和保障黨員權利的情況，以及干部選拔任用工作中執行黨和國家有關規定的情況；監督的形式包括黨內監督和黨外監督，黨內監督機關是各級紀委；黨員監督權包括向黨的上級組織反映意見，批評黨組織和黨員，揭露和糾正他們工作缺點、錯誤的權利，以及檢舉權、評議權、發表意見權。⑤《中國共產黨地方委員會工作條例》規定地方黨委會接受同級黨代會和上級黨委的領導和監督，接受下級黨組織和群眾的監督，并接受黨外民主黨派和無黨派人士的監督；上級黨委還可以對下級黨委常委會和成員履行職責情況進行考核，建立健全獎懲機制；對于監督之后出現的問題進行處罰，處罰類型包括：批評教育、責令作出檢查、誡勉談話、通報批評或者調離崗位、責令辭職、免職、降職等類別，處罰性質和形式包括黨紀政紀責任和法律責任兩個方面。⑥

綜上所述，黨內選舉監督制度主要體現于以黨章為首的黨內法規體系中，是目前黨內選舉監督的主要規范依據。但以上黨內法規體系對黨內選舉監督的規定具有原則性、分散性等特點，不能有效預防和完全遏制黨內選舉工作中出現的腐敗現象。

二、黨內選舉監督制度存在的問題

黨內選舉與國家選舉都是現行中國民主政治的重要內容，但與相對完備的國家選舉監督制度相比而言，黨內選舉監督制度還存在一些問題。根據憲法規定，中國共產黨以黨內選舉政治實踐為基礎，在《中國共產黨章程》《中國共產黨地方組織選舉工作條例》《中國共產黨地方委員會工作條例》《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》和《中國共產黨黨員權利保障條例》等黨內法規體系中規定了選舉監督制度。中共十八屆六中全會通過的《中國共產黨黨內監督條例》和《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》也只是從原則層面強調了加強黨內權力監督、發揚黨內民主和保障黨員權利的重要性，并沒有根據針對選舉活動制定專門監督制度。從以上規定可以看出，現行黨內選舉監督制度存在以下問題：

（一）系統性不足

黨內選舉是一項系統活動，包括代表選舉，候選人預選、正式投票、計票監票、結果確認等關鍵環節，在這個過程中都需要全方位監督，這就需要一系列黨內選舉監督制度對整個過程進行全覆蓋。例如，針對黨代表選舉，涉及到選舉黨代表的監督問題；干部選舉，對候選人的預選、正式選舉就是關鍵環節，如何確保這個環節公正和公開進行，必須有監督制度保障。然而，目前這些黨內法規并沒有針對選舉全部環節進行系統規范設計，即沒有在尊重黨內選舉規律的基礎上制定邏輯上自洽的黨內選舉監督規范體系。

（二）專門性不足

黨內選舉監督制度與其他黨內活動一樣是一項專門性活動，呈現出自己的內在特點和運行規律。針對黨內選舉各個環節，就必須制定專門的黨內選舉監督法規體系。但現行黨內選舉監督制度分散在不同黨內法規中，并沒有根據黨內選舉規律形成以專門的《中國共產黨黨內選舉監督條例》為中心的選舉監督制度。由于缺少專門的黨內選舉監督制度，日常選舉活動只能依賴于原有分散的黨內選舉監督規定，選舉監督實效性大大弱化。

（三）科學性不足

黨內選舉監督制度科學性不足，最重要的就是黨內選舉監督缺乏一個獨立的固定監督機構。現行的黨內選舉監督主要是黨委內部、黨委上下級之間的監督和黨員監督權行使，以及設立的監票人和計票人制度。黨委內部和黨委上下級之間的監督屬于內部監督范疇，而監票人和計票人很難擺脫組織意圖影響，這使得監督缺乏獨立性、公開性和公正性。另外，對黨內選舉監督工作缺乏科學認識。黨內選舉監督工作建立在黨內選舉工作的基礎上，它的監督主體是誰？監督內容是什么？如何來監督？顯然，黨內選舉監督的主體應該是一切有監督權的黨員個體和組織，且這個主體必須擁有獨立監督權，不受外在力量的干涉。黨內選舉監督的內容應該是黨內選舉全部環節，包括預選、正式選舉和任期監督等。黨內選舉監督方式應該是程序監督和實體監督的結合，即以“監督權”為中心的監督組織、監督主體、監督內容、處罰制度等為實體內容和以監督程序為程序內容的監督方式。但是，目前黨內選舉監督制度過于分散化、原則性和非專業化，大部分監督制度僅針對黨內一般活動，并沒有針對黨內選舉活動規律科學制定選舉監督法規。

（四）配套制度不健全

黨內選舉監督是系統性活動，除了相關選舉監督制度之外，還需要許多專門配套制度，例如，選舉監督的組織保障、物質保障和處罰制度等，監督制度實效性依賴于處罰制度得力，對于選舉過程中出現的違紀行為，必須進行嚴厲處罰才能發揮應有的警示作用。合理處罰制度有利于監督實操性，強化監督效果。但是，目前選舉監督處罰規定主要分散在一些黨內法規中，并沒有根據具體選舉違法情節制定合理的有“區分度”的處罰類型，這就為實踐中的選舉監督制度運行帶來了難題。另外，與監督相關的選舉保密制度也是問題。例如，在正式選舉之前應當對“被差額對象”信息嚴格保密的，以防因信息泄密引起“賄選”或其他影響選舉公正的行為。

黨內選舉監督制度出現的上述問題，與對“黨管干部”和“黨內民主”的錯位理解有關。[1]從主觀和客觀方面講，一方面是因為黨內民主選舉制度不健全，另一方面，也與黨內選舉監督體制不完善，黨內選舉有關的監督制度沒有得到嚴格、認真、正確地貫徹執行有關。[2]

三、黨內選舉監督制度的完善路徑

黨內選舉監督制度的完善有四個路徑：一是以憲法和黨章為基礎，構建符合黨內選舉民主的選舉監督制度體系，重點是制定系統和完備的黨內選舉法規和黨內選舉監督法規體系；二是注重黨內選舉監督法規的備案審查機制，確保黨內選舉監督法規的統一性和權威性；三是加強黨內選舉監督法規和國家法律的銜接和協調機制，完善黨內選舉監督法規與國家法律備案審查聯動機制，建立統一違法審查制度，[3]確保黨內選舉監督法規與法律的統一；四是完善選舉監督配套制度建設。

（一）黨內選舉監督法規體系的構建

黨內法規是依法治黨的重要依據，黨內法規是黨內建設的規范基礎。中共十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調，加強黨內法規制度建設，形成完備的黨內法規制度體系，釋放法規制度力量，強化依法治黨的規范基礎。根據《中國共產黨黨內法規制定條例》的規定，黨內法規主要包括八類①，按照效力等級，可以將黨內法規分為四個等級②。黨內法規的效力等級是黨內選舉監督法規構建的效力基礎。黨內選舉監督制度屬于黨內法規體系的重要構成部分，它完善的具體路徑包括兩個部分：一是構建系統的黨內選舉法規體系；二是以此為基礎構建黨內選舉監督體系。黨內選舉監督制度建立在黨內選舉基礎上，如果不能真正落實黨內民主選舉，黨內選舉監督就是“無的放矢”，毫無意義可言。

1.黨內選舉法規體系建設。黨內選舉制度體系可參照國家選舉法律體系來構建。我國選舉規范體系包括：《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》和《中國人民解放軍選舉全國人民代表大會和縣級以上地方各級人民代表大會代表的辦法》等。根據國家選舉法律體系，黨內選舉可以構建《中國共產黨全國代表大會和地方各級代表大會選舉條例》《中國共產黨全國代表大會和地方各級代表大會代表條例》等為基礎的黨內選舉法規體系，或者制定專門的《中國共產黨選舉工作條例》[1]，目的在于完善現有黨內選舉制度，改革現有黨內選舉制度弊端，將民主選舉真正落到實處。

構建系統、完備、統一和合法的黨內選舉法規體系，必須堅持黨的領導，正確認識黨內選舉面臨的現實挑戰，深化對黨內民主政治發展規律認識，重點是黨內選舉制度建設。首先，黨內選舉制度建設必須堅持選舉的合法性原則、程序性原則、公平競爭性原則，“要繼續深化廣大黨員尤其是黨的領導干部對黨內選舉的認識，逐步擴大直接選舉的范圍和層次，適當擴大差額選舉比例和范圍，改進候選人提名方式，改革和完善介紹候選人的方式方法，實施黨代會常任制，閉會期間應充分發揮黨代表監督作用。”[4]其次，在黨的干部任用方面，建立以黨內民主選舉為中心的人才任用制度，并以此設置和劃分選區，嚴格審查代表資格，規范代表選舉程序，逐步確立黨內分層選舉制度。再次，在候選人提名方面，嚴格規定候選人的資格條件、結構比例、自下而上提名的適當比例和具體程序， 形成自上而下和自下而上相結合，并以自下而上為主的提名制度，實行真正“差額選舉”，不斷擴大黨內“差額選舉”范圍和比例，除代表聯合提名候選人多于聯合提名名額實行預選外，其他統一進行直接“差額選舉”，通過此種方式克服“陪選”現象，用真正“差額選舉”代替差額預選。最后，候選人介紹方面，不斷改變現有程式化和形式化方式，利用現代媒體等“多元”方式讓選民對候選人有深入了解，形成選民的長效監督機制。

黨內選舉制度的構建具有兩方面的作用：一方面可以使黨內選舉更加規范化，強化了以選舉為中心的民主選拔機制，增強黨內選舉的規范性；另一方面健全的黨內選舉制度為黨內選舉監督提供了載體，使黨內選舉監督真正“有的放矢”。

2.黨內選舉監督制度的構建。在黨內選舉法規構建基礎上構建系統的黨內選舉監督法規是完善黨內選舉監督，遏制“賄選”等腐敗事件發生的重中之重。目前黨內選舉監督制度主要體現在《中國共產黨章程》《中國共產黨地方組織選舉工作條例》《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》和《中國共產黨黨員權利保障條例》等黨內法規體系中。黨內選舉監督制度構建要以以上黨內法規為基礎，以《中國共產黨黨內法規制定條例》和《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》為指導，以《中華人民共和國憲法》和《中國共產黨章程》為根本依據，構建以專門的《中國共產黨黨內選舉監督條例》為基礎的系統、完備、統一和合法的黨內選舉監督法規體系，完善現有的黨內選舉監督制度，對現存黨內選舉監督法規進行系統化改造，提升黨內選舉監督法規的“法治化”水平。

黨內選舉監督制度的具體構建可以從以下幾個方面著手：一是黨員選舉監督權保障。黨員選舉監督權是黨內選舉監督的重要內容，實現黨員選舉監督權的關鍵在于制定一套針對選舉的檢舉、控告、彈劾、揭發和舉報制度，以及黨員選舉監督權行使的組織保障、物質保障和法律保障；二是構建預防和處置破壞選舉的專門監督機構。黨內選舉監督內在屬性決定了必須建立獨立的黨內選舉監督機構，全面負責黨內選舉監督活動，消除黨組織監督選舉的體制弊端，將黨組織納入監督對象。從選舉監督功能來看，首先黨內選舉監督機構必須獨立于本級和上級黨組織，也不隸屬于選舉大會主席團，只對選舉人負責；其次必須賦予選舉監督機構監督權，且對破壞黨內選舉行為進行查處。三是將黨內選舉納入到國家監察體制中，通過國家監察對黨內選舉進行全方位監督。《監察法》第4條規定：“監察委員會依照法律規定獨立行使監察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”法律賦予了監察委員會獨立的法律地位，可確保監督客觀性和公正性。第15條規定監察對象包括中國共產黨機關，第45條規定監察機關根據監督和調查結果，有依法作出處置的權力。從《監察法》來看，黨內選舉納入到國家監察體制符合法律規定。具體方案可以考慮在國家監察委員會中設立一個負責選舉事項的內部機關，專門對國家選舉和黨內選舉進行專項監督。這種方案不需要在黨內選舉中設立一個黨內選舉監督機構，且可以確保監督的獨立性和合法性。四是建立與選舉監督相關的懲戒制度。選舉監督機構在選舉過程中發現“拉票”和“賄選”等行為且證據確鑿的，應立即啟動“懲戒”程序，具體“懲戒”方式可包括：宣布違規、取締破壞選舉的行為和黨內處分等。五是建立與黨內選舉監督相配套的罷免制度。“只有承認和實現選舉人對代表的罷免權，才能被認為是真正民主的。”[5]可以規定只要有同級黨的代表大會三分之一以上代表聯名可提出罷免案，二分之一以上代表投票贊成即可通過罷免。在黨委會內，有三分之一委員以上的黨員聯名，就可以隨時罷免他們選舉的代表和黨內負責人。強化黨內選舉罷免制度，才能通過法定程序將不合格和不稱職的代表、委員和領導干部罷免，形成良性的選舉競爭機制。

（二）強化黨內選舉監督法規的備案審查制度

黨內法規體系與現行國家法律體系一樣，有著明確的效力等級。凱爾森認為，作為一種秩序的法律是規范體系，這個體系由基本規范、一般規范和個別規范構成，其區分標準就是效力大小和產生依據，基本規范是“一個不能從更高規范中引出其效力的最后規范”[6]，它是其他規范產生依據的規范；而一般規范指的是立法機關根據基本規范制定的規范，包括成文法、判例法和習慣法；個別規范指的是具體執法行為表現出來的規范。對國家法律來講，它是以憲法為基礎的規范體系。黨內法規效力等級可以分四個層次：黨章處于最高地位；準則次之；然后是條例；最后是規則、規定、辦法和細則。呈現這樣的位階關系與它們的制定機關、規范內容有關。黨內選舉監督法規屬于黨內法規的重要組成部分，它也要遵循效力等級和位階關系，確保黨內選舉監督法規的統一。

2013年5月，中共中央頒布了《中國共產黨黨內法規制定條例》和《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》，構成了黨內立法的“立法法”，為黨內選舉監督法規的統一提供了依據。黨內選舉監督法規構建包括兩個方面：一是對現有的黨內選舉監督法規進行修改、廢除；二是制定以《中國共產黨黨內選舉監督條例》為中心的黨內選舉監督法規體系。這兩個方面可以概括為黨內選舉監督法規的“立、改、廢”。黨內選舉監督法規的“立、改、廢”必須以統一性為保證，因此，黨內選舉監督法規的事前審查和事后備案審查就是必然要求。事前審查階段主要針對黨內選舉監督法規的起草內容。在審核過程中，審核機構發現被審查內容和程序存在問題，可以向起草部門提出修改意見。如起草部門不采納修改意見，審核機構應當向審議批準機關提出修改、緩辦或者退回的建議。而事后備案審查目的在于規范黨內選舉監督法規的備案工作，保證黨內選舉監督法規同黨章和黨的理論、路線、方針、政策相一致，維護黨內選舉監督法規體系的統一性和權威性。在具體審查過程中，中央辦公廳對報送中央備案的黨內選舉監督法規進行審查，審查內容包括：黨內選舉監督法規是否同黨章和黨的理論、路線、方針、政策相抵觸；是否同憲法和法律不一致；是否同上位黨內法規相抵觸；是否與其他同位黨內法規對同一事項的規定相沖突；規定內容是否明顯不當；是否符合制定權限和程序等。

黨內選舉監督法規的事前審查和事后審查由具體機關負責，它們按照既定程序對“對象性”法規進行審查。從審查的內容來看，“對象性”法規審查涉及到實體和程序兩個方面，通過兩個階段和兩個層面審查，消除高位階法規和低位階法規之間的效力沖突，確保黨內選舉監督法規體系的邏輯自洽，提升黨內選舉監督法規的規范化水平。

（三）黨內選舉監督法規與國家法律的銜接、協調和轉化

《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》確立了黨內法規和規范性文件備案審查與國家法規、規章和規范性文件備案審查銜接聯動機制。①十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》再次強調：“注重黨內法規同國家法律的銜接和協調，提高黨內法規的執行力。”黨內選舉監督法規體系是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，在推進中國特色社會主義法治建設中，國家法律和黨內法規兩個方面缺一不可，黨內選舉監督制度必須實現與國家法律的銜接和協調。

實現黨內選舉監督法規與國家法律的銜接和協調，關鍵是正確處理黨內選舉監督法規與國家法律的關系，以國家法律尺度來衡量黨內選舉監督法規。黨內選舉監督法規與國家法律都是憲法之下的規范，憲法規定了黨的執政地位和遵守憲法的要求，黨的選舉監督活動就應該遵守憲法。從黨內選舉監督法規和國家法律內涵來看，二者在價值取向上具有一致性、規范對象上具有相融性、功能發揮上具有互補性、文化倡導上具有層級性和制度建設上具有銜接性，二者在社會主義民主政治建設中是相輔相成的關系。黨內選舉監督法規嚴于國家法律，國家法律高于黨內選舉監督法規，黨內選舉監督法規嚴于國家法律，并不是說黨內選舉監督法規可以超越國家法律，相反，黨內選舉監督法規要遵守法律規定，在法律規定的范圍內活動，用國法尺度來衡量黨內選舉監督法規的合法性，對黨內選舉監督法規體系進行合法性審查。具體來講：一是要審查黨內選舉監督是否符合憲法對公民監督權的規定。二是審查黨內選舉監督法規是否符合法律規定。《選舉法》和《代表法》對公民選舉權、對代表的監督等規定都是黨內選舉監督法規必須遵守的規范。另外，黨內選舉監督中的處罰制度也必須與《刑法》進行協調。例如，與“破壞選舉罪”的協調和銜接問題。三是審查黨內選舉法規是否符合程序法治的要求。四是審查黨內選舉監督法規是否與《監察法》協調。通過以上審查活動，可以協調黨內選舉監督法規與國家法律之間的關系，實現黨內選舉監督法規與國家法律的有機銜接。

黨內選舉監督法規與國家法律的協調與銜接從根本上維護了憲法權威。黨內外備案審查銜接聯動可以將黨委、人大、政府各系統發布的規范性文件統籌起來。備案審查銜接聯動的關鍵是構建一個主體來承擔黨內選舉監督法規和國家法律備案審查銜接的任務，這個機關從理論上講可以由黨內機構和黨外機構來擔任，但由“聯席會議”來承擔備案審查任務是比較可行的模式，[7]“聯席會議制度”吸收了黨內機構和黨外機構模式的缺陷，兼顧黨內選舉監督法規和國家法律的關系，對黨內選舉監督法規起草、審批、備案和實施環節進行全方位審查，并將這種審查和國家法律備案審查統一起來，通過國家法律的備案審查來推動和促進黨內選舉監督法規系統化、完備化、統一化和合法化。

黨內法規和國家法律的協調和銜接不僅可以確保黨內選舉監督法規的合法性，實現黨內選舉監督法規與國家法律統一，而且為黨內選舉監督法規的“法治化”提供了通道，對于這些優質的黨內選舉監督法規，黨完全可以通過正當程序將其上升為國家法律，以法律的形式規制黨內選舉監督活動，這無疑會使黨內選舉監督制度上升為一個更高的法治水平。

（四）相關配套制度建設

黨內選舉監督是一項系統工程，除了專門的黨內選舉監督制度構建之外，還需要根據黨內選舉監督活動規律制定配套制度，從而為黨內選舉監督提供保障。首先是選舉監督的組織保障、物質保障和法律保障制度。各級黨組織和國家機關應該為黨內選舉監督提供組織幫助，協助黨內選舉監督機構對黨內選舉的監督工作。還需要提供一定的物質保障確保監督工作的順利進行，可考慮從黨費收入里面留置專門的黨內選舉監督費用，作為開展日常監督工作的物質基礎。法律層面也應該為黨內選舉監督提供支持，這主要是通過黨內選舉監督法規與國家法律的協調和銜接達到的。其次，黨內選舉監督程序制度。黨內選舉監督需要一系列的程序，程序法規可以確保監督的有序進行和依法進行。最后，黨內選舉監督保密制度。黨內選舉監督保密不僅是政治紀律要求，也是獲取大量真實可靠的監督信息的途徑。因此，選舉監督保密制度就尤為重要。

參看文獻：

[1] 牛安生.深化黨內選舉制度改革：問題與對策[J].中州學刊，2012（2）：17-22.

[2] 陳成.完善黨內選舉面臨問題的原因及對策[J].理論與實踐，2003（4）：33-35.

[3] 田龍飛.中國憲制轉型的政治憲法學原理[M].北京：中央編譯出版社，2013：401.

[4] 季正矩，等.當前黨內選舉制度存在的主要問題及對策[J].中國延安干部學院學報，2010（4）：33-37.

[5] 列寧全集：第33卷[M].北京：人民出版社，1985：102.

[6] Kelsen. the General Theory of Law and State[M]. Boston：Harvard University Press，1945：111.

[7] 馬立新.黨內法規與國家法規規章備案審查銜接聯動機制探討[J].學習與探索，2014（12）：78-81.

責任編校 王學青