長江流域水功能區保護管理及實踐

楊永德 傅慧源 吳添天

摘要：長江流域水資源保護局通過長期探索與實踐，已在長江流域逐步完善了水功能區管理體系，水功能區已經成為當前最重要的水資源保護制度。本文回顧了長江流域水功能區管理制度及體系的起步、發展和完善歷程，梳理了長江流域水功能區保護管理取得的經驗、成效和在實踐中發現的問題，并相應提出了對策建議。

關鍵詞：水資源保護；長江；水功能區；納污紅線

中圖法分類號：TV213.4 文獻標志碼：A DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2018.0408

水功能區是指為滿足水資源合理開發、利用、節約和保護的需求，根據水資源的自然條件和開發利用現狀，按照流域綜合規劃、水生態系統保護和經濟社會發展要求，依其主導功能劃定范圍并執行相應保護和管理要求的水域[1]。水功能區是水資源保護管理的基本單元和重要依據[2]，其管理內容主要包括水功能區劃分與調整、水域納污能力核定及提出限制排污總量意見、水功能區限制納污紅線考核、省界緩沖區管理、水功能區監測與評價等[3]。水功能區管理是水資源保護工作的重中之重，亦是落實最嚴格水資源管理制度，守好水功能區納污紅線的基礎[4]。

1 流域機構開展水功能區管理的法律依據

2002年《水法》中將水功能區管理制度作為水資源管理的基本制度，其中第三十二條規定：“由流域管理機構會同江河、湖泊所在地的省級人民政府水行政主管部門、環境保護行政主管部門和其他有關部門，擬定跨省的江河、湖泊的水功能區劃，核定該水域的納污能力，向環境保護行政主管部門提出該水域的限制排污總量意見。”

2017年，水利部印發的《水功能區監督管理辦法》對水功能區管理制度和管理要求進行了細化。其中第五條規定“水功能區監督管理實行流域管理與行政區域管理相結合。國務院水行政主管部門對全國水功能區實施統一監督管理。流域管理機構負責流域內重要江河湖泊水功能區監督管理的綜合協調，并對含有省界斷面的水功能區（包括省界緩沖區）以及流域管理機構直接管理的河道（河段）、湖泊、水庫的水功能區實施監督管理。”

第十九條規定：“設置取水口、入河排污口或者實施可能對水功能區有影響的活動，有關單位在提交的取水許可申請（水資源論證報告）、入河排污口設置申請、河道管理范圍內工程建設項目申請、防洪評價報告等行政審批申請文件中，應當按照法律法規要求論證涉水活動對水功能區水質、水量、水生態的影響，提出預防、減緩、治理、補償等措施。預防、減緩、治理、補償等措施應當與取水口設置、入河排污口設置或者其他活動一并實施。縣級以上地方人民政府水行政主管部門或流域管理機構在審查前款所列行政審批申請文件時，應當對其是否符合水功能區保護要求進行審核，不符合水功能區保護要求的，不予批準。”

第二十七條規定：“流域管理機構負責組織流域內全國重要江河湖泊水功能區的監測評價，對含有省界斷面的水功能區（包括省界緩沖區）、流域管理機構直接管理的河道（河段）、湖泊、水庫的水功能區水量、水質、水生態實施日常監測評價，對其他水功能區實施監督性監測。”

2 長江流域水功能區管理體系

2.1 水功能區劃

2.1.1 水功能區劃發展

水功能區劃是依據國民經濟發展規劃和水資源綜合利用規劃，結合區域水資源開發利用現狀和社會需求，將河流、湖庫按照不同的使用功能劃分為不同的水功能區。早在20世紀80年代中期，在開展長江干流水資源保護規劃工作中就提出了按水功能區劃分水域的思路，形成了早期水功能區的概念。1998年，按照水利部要求，長江流域水資源保護局開展水功能區劃分技術研究工作，研究成果由水利部印發作為指導全國水功能區劃的技術文件。在2002年《水法》中將水功能區管理制度作為水資源管理的基本制度， 2003年出臺的《水功能區管理辦法》對水功能區管理制度進行了細化。

從2000年開始，在水利部的部署下，長江委組織流域內各省（自治區、直轄市）開展長江片水功能區劃。2002年2月，長江片水功能區劃成果通過了水利部組織的審查，其內容納入《中國水功能區劃》，由水利部頒布試行。水功能區劃的實施標志著我國水資源保護和合理開發利用工作進入新的發展階段。

按照水法的要求，長江委對流域內各省（自治區、直轄市）的區劃成果進行指導和協調，并協助水利部對各省級水功能區劃成果進行審查，推動地方進行水功能區劃成果的報批。到2007年7月，長江片19個省（自治區、直轄市）水功能區劃全部由當地省級人民政府批準實施。為長江流域全面實現以水功能區管理為核心的水資源保護管理奠定了堅實的基礎。

2010年，在各省（自治區、直轄市）批復的水功能區劃基礎上，長江委按照水利部要求，組織流域各省（自治區、直轄市）及有關技術單位，進一步復核了水功能區劃的基本信息，并對部分不合理的區劃進行調整，其成果納入了2011年12月國務院批復的《全國重要江河湖泊水功能區劃（2011-2030）》[2]。

2.1.2 水功能區劃體系

水功能區分為一級功能區和二級功能區的兩級體系。其中，一級功能區從宏觀上解決水資源開發利用與治理保護的問題，主要協調地區間用水關系，并從長遠考慮可持續發展的需求，劃分為保護區、保留區、緩沖區和開發利用區四類；二級功能區在一級區劃中的開發利用區中，進一步細化水域的使用功能和功能排序，協調不同用水部門之間的關系，劃分為飲用水源區、工業用水區、農業用水區、漁業用水區、景觀娛樂用水區、過渡區、排污控制區七類[1]。

2.1.3 各分區定義和保護要求

（1）一級功能區

保護區，指對水資源保護、自然生態系統及珍稀瀕危物種的保護有重要意義，需劃定進行保護的水域。禁止在飲用水水源一級保護區、自然保護區核心區等范圍內新建、改建、擴建與保護無關的建設項目和從事與保護無關的涉水活動。

緩沖區，指為協調省際間、用水矛盾突出的地區間用水關系而劃定的水域。緩沖區應當嚴格管理各類涉水活動，防止對相鄰水功能區造成不利影響。在省界緩沖區內從事可能不利于水功能區保護的各類涉水活動，應當事先向流域管理機構通報。

開發利用區，主要指具有滿足工農業生產、城鎮生活、漁業、娛樂等多種需水要求的水域。開發利用區應當堅持開發與保護并重，充分發揮水資源的綜合效益，保障水資源可持續利用；同時具有多種使用功能的開發利用區，應當按照其最高水質目標要求的功能實行管理。

保留區，指目前水資源開發利用程度不高，為今后水資源可持續利用而保留的水域。保留區應當控制經濟社會活動對水的影響，嚴格限制可能對其水量、水質、水生態造成重大影響的活動。

（2）二級區

飲用水源區，指為城鎮提供綜合生活用水而劃定的水域。已經提供城鄉生活飲用水的飲用水源區，應當劃定飲用水水源保護區，優先保證飲用水水量水質。在飲用水水源保護區內，禁止設置（含新建、改建和擴大，下同）排污口；為城鄉預留生活飲用水的飲用水源區，應當加強水質保護，嚴格控制排放污染物，不得新增入河排污量。

工業用水區，指為滿足工業用水需求而劃定的水域。農業用水區，指為滿足農業灌溉用水需求而劃定的水域。工業用水區和農業用水區應優先滿足工業和農業用水需求，嚴格執行取水許可有關規定；在工業用水區和農業用水區設置入河排污口的，排污單位應當保證該水功能區水質符合工業和農業用水目標要求。

漁業用水區，指具有魚、蝦、蟹等水生生物養殖需求需求而劃定的水域。漁業用水區應當維護漁業用水的基本水量需求，保護天然水生生物的重要棲息地、產卵場、越冬場、索餌場及主要洄游通道，并按照漁業用水水質要求，禁止排放對魚類生長、繁殖有嚴重影響的重金屬及有毒有機物；從事水產養殖的單位和個人應當嚴格控制水污染，確保水功能區水質達標。

景觀娛樂用水區，指以滿足景觀、療養、度假和娛樂需要為目的的江河湖泊等水域。景觀娛樂活動不得危及景觀娛樂用水區的水質控制目標。

過渡區，指為滿足水質目標有較大差異的相鄰水功能區間水質狀況過渡銜接而劃定的水域。過渡區應當按照確保下游水功能區符合水質控制目標的要求實施管理，嚴格控制可能導致水體自凈能力下降的涉水活動。

排污控制區，指生活、生產廢污水排污口比較集中的水域，且所接納的廢污水對水環境不產生重大不利影響。在排污控制區排放廢污水，不得影響下游水功能區水質目標。縣級以上地方人民政府應當結合城市綜合整治措施，逐步減少排污控制區[1]。

2.1.4 長江流域片水功能區劃狀況

根據2011年國務院批復的《全國重要江河湖泊水功能區劃》，長江流域及西南諸河共劃定了1 521個水功能區（其中長江流域1 363個、西南諸河1 58個），并根據每個水功能區內的現狀水質和開發利用程度以及規劃用水需求確定了每個水功能區的水質管理目標。對于需要保護和嚴格控制開發的水功能區，確定了較嚴格的水質管理目標；對于要承載開發利用活動的水功能區，則以用水水質要求做作為管理目標。這些制度體現了水功能區管理統籌兼顧、分類指導的原則。

長江流域共劃分水功能區1 363個（不計開發利用區），其中一級水功能區927個，二級水功能區694個。長江流域水功能區劃河長為47 627.5km，其中保護區174個，區劃河長8 859.6km，占區劃河長的18.6%；保留區400個，區劃河長28 195.4km，占區劃河長的59.2%；省界緩沖區95個，區劃河長3 464km，占區劃河長的7.3%；開發利用區258個，區劃河長7 108.5km，占區劃河長的14.9%。在長江流域10 832.3km2區劃湖庫面積中，涉及一級水功能區34個，其中保護區總面積7 543.2 km2，占區劃總面積的69.6%，保留區2個、總面積2 038.9 km2，占18.8%；緩沖區1個、面積42 km2，占0.4%；13個開發利用區中劃分水功能二級區20個，總面積1 208.2 km2，占區劃面積的11.2%。

西南諸河共劃分水功能區158個，其中一級水功能區138個（不計開發利用區），二級水功能區53個。西南諸河水功能區劃總河長14 826.2km，其中保護區42個，區劃河長4 674.3km，占區劃河長的31.5%；保留區59個，區劃河長9 171.1km，占區劃河長的61.9%；緩沖區4個，區劃河長191.6km，占區劃河長的1.3%；開發利用區33個，區劃河長789.2km，占區劃河長的5.3%。在西南諸河1 482.4km2區劃湖庫面積中，涉及一級水功能區14個，其中保護區2個，總面積888 km2、占區劃總面積的59.9%，保留區2個，總面積568.4 km2，占區劃總面積的38.3%，開發利用區總面積26 km2，占區劃面積的1.8%[2]。

2.2 水功能區納污能力

水域納污能力是指在滿足水域功能要求的前提下，在給定的水功能區水質目標、設計水量、入河排污口位置及排污方式等條件下，水功能區水體所能容納的最大污染物量。水域納污能力是制定水功能區限制排污總量方案的基礎指標，也是實施水功能區管理的基本依據。在核定水功能區納污能力時，對于不同類型水功能區分別采用現狀污染負荷法和模型法進行核定。長江流域水資源保護局是《水域納污能力計算規程》（GB/T 25173-2010）的主要起草單位。

（一）對于現狀水質達標的保留區、保護區和緩沖區采用現狀污染負荷法，即以水功能區的現狀污染物入河量作為水功能區的納污能力，體現了保證這些水功能區不得新增入河排污量的管理原則。

（二）對于開發利用區和現狀水質未達標的保護區、保留區和緩沖區，采用模型法進行計算。在計算過程中為了從嚴控制，一般采取最近10年最枯月平均流量（水量）或90%保證率最枯月平均流量（水量）作為設計流量（水量）。對于寬深比較大的江河，考慮到污染物從岸邊排放后不可能達到全斷面混合，根據污染帶寬度、岸邊水域狀況、岸邊排污可能影響的水域綜合確定計算水域的寬度。對長江干流，水功能區寬度一般為60～80m。

在核定納污能力時，面源的影響考慮在水功能區起始斷面的背景濃度C0中，單個水功能區內部的支流匯入口和涵閘等作為點源處理，實際上也包含了絕大部分的面源[5]。

目前的水功能區納污能力計算方法是以為后代留出一定利用空間為目的，因此在設計水文條件等方面取的是非常保守的值，從而在實際管理中會出現水質尚可但納污能力已經接近飽和的情況。隨著對入河污染物監測的不斷深入，在水文預報基礎上將逐步開展河流水質的動態預報，從而可以針對不同水期，計算河流的動態納污能力，分水期進行精細化管理，并相應的核定動態限排總量意見。

2.3 限制排污總量意見

限制排污總量是根據核定的水功能區水域納污能力，考慮水功能區現狀達標情況和未來發展規劃及區域經濟技術水平綜合確定的允許進入水功能區的最大污染物排放總量。

水功能區限制排污總量既有時間上的變化，也有空間上的要求。時間上要按照不同水平年下水功能區的規劃污染物入河量和達標要求，制定各規劃水平年（分階段）的限制排污總量方案。特別是對現狀水質不達標的水功能區，需考慮入河污染物減排的階段性目標而制定不同水平年的限制排污總量方案。目前，長江流域的限制納污總量方案分2020年和2030年兩個水平年制定。空間上是按照不同行政區單元對水功能區的限制排污總量進行分解。對任一個行政區境內所有水功能區的限制排污總量求和即可得到該行政區允許水污染物排放總量，分行政區限制排污總量由此而得。水功能區限制排污總量意見的制定按照現狀水質是否達標分兩種情況制定。

（一）現狀水質達標的水功能區，以水功能區水域納污能力作為限制排污總量，目的是維持水域功能的正常使用。

（二）現狀水質不達標的水功能區，如果入河污染物削減量不大，近期可以達到水質管理目標，則以水功能區的納污能力作為限制排污總量；如果入河污染物削減量較大，需以實現水質管理目標為控制條件，分階段擬定限制排污總量控制方案。

由于上游污染導致本功能區水質不達標的，或污染來源難以控制，污染物削減可達性較差的水功能區，應根據本功能區的水質管理目標，結合上一個水功能區的水質管理目標和限制排污總量方案，協調擬定分階段限制排污總量方案。

為實現《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》的目標，水利部于2011年組織開展全國重要江河湖泊水功能區納污能力復核和分階段限制排污總量制定工作。按照水利部的總體部署，長江委組織、協調、指導流域內各省（自治區、直轄市）工作，長江流域水資源保護局負責技術工作。2013年，長江委完成了《長江流域片重要江河湖泊水功能區納污能力核定和分階段限制排污總量控制方案報告（報批稿）》，報送水利部。2014年11月，水利部將其與其他流域的成果一并送原環境保護部。

在江河湖泊設置入河排污口的建設項目，建設單位應當取得縣級以上地方人民政府水行政主管部門或者流域管理機構出具的入河排污口設置同意文件。在進行入河排污口設置審批時，應結合廢污水產排分析及納污水域調查成果，分析判斷其是否符合清潔生產、達標排放與總量控制、水功能區限排等方面要求。因保留區、緩沖區主要是采用現狀污染物入河量作為納污能力及限排總量，因此在進行入河排污口設置審批時，需削減水功能區內相應的排污量，以滿足新增加入河排污量后不會超過限排總量；而開發利用區的納污能力及限排總量主要是采用模型法進行計算，新增加入河排污量與現有入河排污量的總和不得超過該水功能區限排總量。

2.4 納污紅線考核

2011年，中共中央1號文件《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》明確提出要確立水功能區限制納污紅線，從嚴核定水域納污能力，嚴格控制入河湖排污總量。為推進實行最嚴格水資源管理制度，確保實現水資源開發利用和節約保護的主要目標，國務院辦公廳印發了《實行最嚴格水資源管理制度考核辦法》，對各省（自治區、直轄市）重要江河湖泊水功能區2015、2020、2030年水質達標率控制目標均提出了要求。

從2014年開始，國家對重要水功能區進行考核。長江流域水資源保護局負責組織流域水功能區考核的技術工作，組織制定流域水功能區水質達標評價技術細則，每年與地方協調制定年度水功能區考核名錄和監測方案，并對各省區監測的水功能區評價結果進行復核，形成復核報告上報水利部。在最嚴格水資源管理制度考核中，長江流域水資源保護局也按照國務院考核組的統一部署，參與部分省區的考核，并提供長江流域的水功能區考核基礎信息，為流域水功能區納污紅線考核工作提供基礎保障。

按照2012年《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》，水功能區水質達標率是最嚴格水資源管理的三條紅線之一，即納污紅線。水功能區達標率考核有時間上和空間上的要求。水功能區達標率的指標，確定充分考慮了不同流域（區域）的開發利用程度和河流現狀水質的差異性，以及污染源控制的長期性，在時間上按照不同水平年，確定了相應的水功能區達標率指標，如按照水利部的指標分解，長江流域重要水功能區水質達標率：2020年為87%，2030年為95%；西南諸河2020年達標率92%，2030年為95%。

在空間上按照流域、省級行政區、地市級行政區逐級分解的方式，提出了不同區域的水功能區達標率指標，各區域的水功能區達標率為區域內所有水功能區的綜合達標率。水功能區達標率考核的最終目的是控制各級行政區的入河排污總量，并優化入河污染物的分布，讓行政區內水功能區都能滿足自身和下游區域使用功能。長江流域2016年評價的1 195個重要水功能區，達標的水功能區共1 089個，水功能區個數達標率為91.2%；西南諸河的143個重要水功能區，達標的水功能區共130個，水功能區個數達標率為90.9%[6]。

按照2016年水利部等9部門印發的《“十三五”實行最嚴格水資源管理制度考核工作實施方案》，增加了對重要水功能區污染物總量減排量的考核內容。

3 長江流域水功能區管理成效

通過長期探索與實踐，長江流域已逐步完善了水功能區管理體系。

一是組織完成了長江流域重要水功能區劃分工作。成果已列入國務院批復的《全國重要江河湖泊水功能區劃（2011-2030）》。

二是組織完成了長江流域重要水功能區納污能力核定和分階段限制排污總量控制方案制定及水功能區達標率分解工作，為落實水功能區限制納污紅線管理提供了有力支撐。早在2004年，就編制完成《三峽庫區水域納污能力及限制排污總量意見》報告，依據不同水功能區水質目標，計算了三峽水庫在蓄水前和不同蓄水位下各水功能區的納污能力，提出了三峽水庫135m、156 m、175 m蓄水位方案的限制排污總量意見。該報告經水利部部長專題辦公會審議通過，由水利部依法提交給原國家環境保護總局，這是水利部向有關部門提交的第一份限制排污總量意見。2011年，按照水利部的總體布署，長江委開展了長江流域片重要江河湖泊水功能區納污能力復核和分階段限制排污總量制定工作，長江流域水資源保護局精心組織，協調、指導流域內各省（自治區、直轄市）開展此項工作，于2013年完成了《長江流域片重要江河湖泊水功能區納污能力核定和分階段限制排污總量控制方案報告（報批稿）》報送水利部。2014年11月，水利部將其與其他流域的成果一并送原環境保護部。

三是強化省界緩沖區管理。長江流域水資源保護局組織完成了長江流域及西南諸河省界（緩沖區）水質監測斷面復核工作，組織相關省區就每個省界斷面進行勘定，對有爭議的斷面進行三方協商，最終確定了170個省界控制斷面報水利部，這些斷面成為省級水質考核的重要依據。并于2009年啟動了流域內95個省界緩沖區的確界立碑工作，至2015年，完成所有省界緩沖區的確界立碑工作，其設立標志牌（碑）200多個，走在全國前列。立碑以來，接到多起省界緩沖區內違法排污的舉報，長江流域水資源保護局及時赴現場進行調查，及時回應公眾關注，顯現出對水功能區管理的支撐作用。此外，對近年來水質連續嚴重超標的省界斷面還展開了有針對性的調查與監測，并建立了省界超標通報制度，定期向有關省級人民政府或有關部門進行通報，督促整改。2016年，在總結省界和省界緩沖區監督管理經驗基礎上，編制發布了《長江水利委員會長江流域（片）省界水體水資源質量狀況通報工作暫行辦法》。

四是組織流域水功能區監測。從2006年起組織開展了長江流域及西南諸河約250個緩沖區、飲用水源區等重點水功能區的水質監測，并按季度定期發布《長江流域及西南諸河水功能區水質通報》，2011年7月起調整為按月發布，2014年納入《長江水資源質量公報》并按月發布。流域內各省（自治區、直轄市）水行政主管部門也組織開展了轄區內水功能區水質監測。截至2016年，長江流域（片）共對1 362個重要水功能區開展了監測、評價和信息發布工作。近年來，長江流域水資源保護局按最嚴格水資源管理制度水功能區納污紅線考核要求，每年對部分重要水功能區開展監督性比測，水功能區監測逐步進入常態。

五是做好流域水功能區納污紅線考核支撐。從2014年開始，國家對重要水功能區進行考核。長江流域水資源保護局負責組織流域水功能區考核的技術工作，組織制定流域水功能區水質達標評價技術細則，每年與地方協調制定年度水功能區考核名錄和監測方案，并對各省區監測的水功能區評價結果進行復核，形成復核報告上報水利部。在最嚴格水資源管理制度考核中，長江流域水資源保護局也按照國務院考核組的統一部署，參與部分省區的考核，并提供長江流域的水功能區考核基礎信息，有力的支撐了流域水功能區納污紅線考核工作[7]。

4 存在的問題

4.1 水功能區限制排污總量約束力不足

《水法》第三十二條僅規定了向環境保護行政主管部門提出限制排污總量意見，沒有與《水污染防治法》規定的污染物排放總量控制制度和水污染防治規劃及落實相銜接，從而導致水域納污能力和限排意見無法有效落實。在實際工作中，即便是在三峽庫區，水域納污能力和限排意見已經經過了相應程序，但由于《水法》與《水污染防治法》的協調問題，約束力仍顯不足，遲遲得不到落實。

4.2 水功能區劃調整的程序和技術要求尚不完善

流域和各省的水功能區劃已經批復多年，隨著經濟社會發展和對水功能區的認知水平提升，當年劃定的水功能區劃已有部分成果與現實需求不相適應，如部分保留區長度過長，且區內有集中城鎮存在；部分飲用水源區無取水要求或在取水口下游劃分長度過長等。但在《水功能區監督管理辦法》出臺前無水功能區調整程序規定，無法操作。雖然2017年出臺的《水功能區監督管理辦法》規定了調整程序，但對水功能區調整的技術要求和審查要求并未配套出臺，現階段仍難以操作。

4.3 水功能區納污能力和限制排污總量意見急需進一步復核和調整

一是由于歷史原因，水功能區內入河排污口情況不清，入河污染物量不明，造成現有部分水功能區納污能力成果失真，限制排污總量意見也難以分解到具體的排污口，嚴重影響了管理效能，這也是限制排污總量與污染物減排難以銜接的重要原因。

二是隨著三峽等控制性工程建成造成長江中下游水文情勢發生改變，現有水功能區納污能力計算成果也需要按照新的水文條件做進一步的復核和調整。

三是現有開發利用區的納污能力成果從技術上考慮了上下游水功能區的水質目標銜接，每個二級水功能區分配了一定的納污能力，但隨著目前長江生活污水集中化、工業廢水園區化，在實際管理工作中，往往出現排污集中在開發利用區內的某一個二級區，而其他二級區并無排污的情況，需要針對這種趨勢研究開發利用區內納污能力的內部調整問題。

4.4 水功能區的管理目標缺乏水量和水生態要求

對水功能區實行保護和監督管理，應當根據其功能定位和分級分類要求，統籌水量、水質、水生態，嚴格管理和控制涉水活動。但目前的水功能區劃成果僅有水質管理目標，缺乏水量和水生態的管理要求，距離水功能區水量、水質、水生態統籌管理的要求有較大差距，需要進一步系統研究水功能區水量和水生態的保護目標和管理要求，健全水功能區管理體系。

4.5 緩沖區入河排污口監管尚存在一定困難

按照《關于加強省界緩沖區水資源保護和管理工作的通知（水利部辦資源〔2006〕131號）》，省界緩沖區內的入河排污口由流域管理機構負責審批。而在《水功能區監督管理辦法》（2017年）中將含省界水功能區的入河排污口由地方水行政主管部門審批，但要求流域管理機構出具意見，并負責監測和監管，在緩沖區入河排污口的協調和監管上存在一定困難。

5 對策措施建議

長江流域水功能區管理的思路為：以嚴守納污紅線為目標，完善流域水功能區考核體系；加強水功能區監測監督，推進不達標水功能區的通報力度和達標建設；深化水功能區基礎理論和技術研究，按行政區提出更明確的限排總量意見。

（1）建議在《長江保護法》制定過程中，提出要將限排總量意見作為水污染防治的重要依據。

（2）加強流域水功能區監測統籌和監督監測，加強水功能區動態納污能力核定、入河污染物總量統計等工作，按行政區提出更明確的限排總量意見。

（3）加大超標水功能區的通報力度，組織有關省區開展現場調查，追根溯源，按照一區一策的原則編制達標建設方案落實。

（4）加強水功能區水量、水生態目標確定和水功能區調整相關技術規范研究，為完善水功能區劃體系提供技術支撐。組織修訂水域納污能力計算規程，研究水功能區動態納污能力核定，開展流域水功能區納污能力成果的復核修訂，按行政區提出更明確的限排總量意見，推動限排總量落實。

（5）按照河湖長制要求，各省（自治區、直轄市）在對省界緩沖區內的入河排污口設置審批時，應做好相關省份的溝通協調，流域機構應充分發揮監督、監測、指導、協調作用。

參考文獻：

[1]水利部.水功能區監督管理辦法[Z].2017-02-27.

[2]國務院.國務院關于全國重要江河湖泊水功能區劃（2011-2030年）的批復[Z].2011-12-28.

[3]王方清，王孟.長江流域水功能區納污紅線管理體系的構建與實踐[J].人民長江，2013，44（22）：1-4.

[4]洪一平.推進長江水生態文明建設的實踐與思考[J].中國水利，2013（15）：57-59.

[5]GB/T 25173-2010，水域納污能力計算規程[S].

[6]長江水利委員會.長江流域及西南諸河水資源公報（2016）[Z].

[7]長江流域水資源保護局.長江水資源保護40年[M].武漢：長江出版社，2017.

Abstract： Through long-term exploration and practice， the Bureau of Yangtze Basin Water Resource Protection has gradually operationalized the water function zone management system in the Yangtze River Basin as the most important water resource protection negulational instrument. This paper reviews the process from inception， improvement to maturation of water function zone in the Yangtze River Basin， and summarizes the experience， achievements and problems found in the practice of water function zone negulations in the Yangtze River Basin， with countermeasures propsed.

Key words： Water Resources Protection； Yangtze River； Water Function Zone； Red Line for Pollutant Intaking