長江采砂船舶建造與管理對策建議

吳建明

摘要：通過對長江采砂船舶近年來的建造（改造）及管理情況開展調研，分析相關管理部門的控制措施及存在的有關問題，提出加強長江河道采砂船舶管理的意見和建議，從源頭有效遏制非法采砂活動，促進長江河道采砂的依法、科學、有序管理。

關鍵詞：采砂；船舶建造；船舶管理；長江

中圖法分類號：TV85 文獻標志碼：A DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2018.0306

長江河道非法無序的采砂行為，嚴重影響河勢穩定，危害防洪、通航和水生態安全。為了促進長江河道采砂管理的標本兼治，需要從源頭上對采砂船舶進行綜合治理。2016年全國“兩會”期間，眾多媒體刊登了“政協委員聯名提案，遏制‘三無船舶非法采砂”的相關報道。全國政協常委、湖北省政協副主席、省九三學社主委田玉科在接受記者采訪時說，近年來，大量的“三無”（無船名船號、無船舶證書、無船籍港）船舶，受暴利驅使私改亂建，增設采砂機具，在長江河道內亂采濫挖，嚴重影響河勢和航道的穩定，嚴重危害防洪、通航、涉水工程及水生態安全。2018年湖北省“兩會”期間，省政協委員顧楓提交了“關于建立省級長江非法采砂管理聯動機制的建議”的提案，建議進一步明確將“三無”采砂船納入海事部門管理范圍。

1 采砂船舶建造及現狀

1.1 長江采砂船舶建造情況

安徽省是沿江造船企業較多的省份，也是建造采砂船舶較多的地區之一。長江委對安徽省蕪湖市及無為縣有關造船企業進行了實地調研，并與地方政府及其水行政主管部門、船舶檢驗機構、船廠技術管理等人員進行座談交流。調研發現，在長江采砂船舶（采砂能力）嚴重過剩的情況下，仍有不少造船企業在建造新的采砂船。2014年上半年，安徽省長江段建成出廠的采砂船有10艘，下半年仍有25艘正在建造施工，僅蕪湖縣強勝造船廠在2013年6月至2014年底就建造了6艘采砂船。這些采砂船的單船造價約在3 000萬元以上。

這些船舶的建造程序是，先由設計部門（如蕪湖市某民營船舶設計企業）拿出設計圖紙，送安徽省江淮船舶檢驗局或安徽省皖江船舶檢驗局進行審查。設計圖紙經審查合格后，向船主選定的造船廠發放船舶建造許可證和開工令，在船舶建造過程中，進行相關檢查檢驗，船舶建造完工后，由船舶檢驗局按相關要求和程序組織進行各類試驗及試航。各種檢驗試驗合格后，船舶檢驗局發放船舶檢驗證書等資料，由船主持相關資料前往海事部門辦理船舶所有權證書、國籍證書等登記手續后，正式投入使用。

另一種情況是，一些小型船廠按照某些船主的要求，在一些不具市場競爭力的運輸船舶上增設采砂機具，非法改建改裝為具有采砂作業能力的采砂用船，但不向船舶管理部門申請辦理相關手續。據安徽省長江河道采砂管理局調查，自2011年至2014年間，長江安徽段每年都有數十條私自改裝的采砂用船下水，并逐步由二三百噸的淘汰型水泥船向千噸級的鋼質船發展，有的達到了3 000噸級以上。這些采砂船舶由于沒有經過正規的建造程序，也不辦理相關的手續，無法通過船舶檢驗部門的技術檢驗，所以無法取得任何合法登記手續，但私改亂建后破壞了船體的原有結構，安全隱患極大。據武漢媒體報道，2012年至2014年期間，僅長江武漢段就有十余艘此類安徽籍船舶在實施非法采砂過程中發生折斷、沉沒等安全事故。然而，在此類無證船舶不嚴重礙航的情況下，海事部門一般不對其進行查處。但據海事部門統計，2015年銅陵長江段撞船事故達62起，其中涉及到采砂船舶的48起，占事故的77.4%。可見，此類無證船舶在實施非法采砂及相關轉載、交易等活動中，存在很大的安全隱患。

1.2 長江采砂船舶數量情況

通過沿江各地水行政主管部門及長江委巡江統計，近三年在長江干流河道內具有采砂作業機具的船舶數量分別約為760、662和790艘。船舶數量的變化主要是由于船舶在長江干流與支流間的移動，加上2017年洞庭湖、鄱陽湖禁采后可能有些采砂船舶進入沿江各地造成。2017年，長江委、重慶市、湖北省、江蘇省和上海市共許可各類采砂42項，許可采砂總量約9 002萬t，許可采砂船只153艘。四川省長江河道全線禁采，湖南、江西、安徽等省未實施采砂許可。全年實際完成采砂總量約5 074萬t，實際作業采砂船只151艘。

由此可見，長江采砂船舶處于嚴重過剩的狀態。這些過剩的采砂船舶基本上按照《長江河道采砂管理條例》及相關配套法規，長江汛期在地方政府指定的集中停靠點停泊，無其他有效措施，在日常管理中，給各地水行政主管部門造成比較大的管理壓力。江西省九江市政府積極探索對轄區內長江河道采砂船實施淘汰工作，投入5 000萬配套資金，按照“政府主導、屬地為主、船主自愿、適當補助”的原則，組織切割了過剩的采砂船210余艘。安徽省銅陵市義安區也通過對查獲非法采砂的無證船舶進行強制性拆解和對本地無證采砂船舶引導切割淘汰，開展了卓有成效的嘗試。

從調查統計情況看，長江中游地區的船只數量居多，且船舶證書大多不齊全。據安徽省銅陵市義安區介紹，采砂管理部門登記的采砂船舶曾多達130余艘，均屬“三無”船只，由于受盜采江砂巨大利益誘惑，使得沿江許多家庭（或以投資入股的方式）投入大量資金，非法打造采砂船舶，從事非法采砂活動。

2 長江采砂船舶管理現狀

為加強船舶生產監督管理，保證船舶生產質量，加強和改善船舶生產能力的宏觀調控，國防科工辦船舶工業管理辦公室于2007年9月發布了《中華人民共和國船舶生產許可管理條例（征求意見稿）》，但至今未能出臺。

針對采砂船舶建造管理工作，有的地方出臺了相關規定。如2016年9月出臺的《江西省河道采砂管理條例》規定，國防科工主管部門依照國家船舶行業標準對采砂船舶、運砂船舶建造企業進行生產條件評價，負責采砂船舶、運砂船舶建造的管理，依法查處違法建造采砂船舶、運砂船舶的行為。

依據《船舶檢驗管理規定》第三十五條規定，有下列情形之一的，船舶檢驗機構不得檢驗：船舶和水上設施的設計、建造與修造單位未建立質量自檢制度；未提供真實技術資料；未按照規定取得新增運力審批的建造船舶。第三十七條規定，在中華人民共和國登記或者擬在中華人民共和國登記的船舶、水上設施未取得海事管理機構授予的船舶識別號的，船舶檢驗機構不得簽發法定證書。而且，《內河交通安全管理條例》第六十四條規定，船舶、浮動設施未持有合格的檢驗證書、登記證書或者船舶未持有必要的航行資料，擅自航行或者作業的，由海事管理機構責令停止航行或者作業；拒不停止的，暫扣船舶、浮動設施；情節嚴重的，予以沒收。

可見，盡管國家對船舶建造方面的相關管理規定未能出臺，但依據現有的法規，船舶的檢驗證書、登記證書和必要的航行資料都是海事管理機構的職責，建議海事部門采取措施對船舶建造準入，以及在內河中航行、作業等活動加強管理。

3 采砂船舶管理存在的問題

近年來，長江采砂管理實踐表明，各地對采砂船舶的管理還存在以下問題：

一是沿江有關地方（部分地方可能受到水情、水域等客觀條件的影響）還未能真正落實采砂船舶的集中停靠管理，以致部分水域采砂船舶還存在亂停亂放現象，容易發生采砂船舶伺機偷采的情況，給規范管理帶來較大隱患。

二是現行管理法規未對非汛期采砂船舶管理做出規定。非汛期難以對采砂船舶進行嚴格有效管理，加大了采砂管理難度。

三是船舶建造主管部門對采砂船舶的建造、改建缺乏有效監管。許多無證（證照不全）船舶的存在，特別是私自增設采砂機具，是非法采砂難以遏制的主要因素。

四是交通運輸主管部門對采砂船舶，特別是“三無”涉砂船舶管理有所欠缺，這些船舶長期在長江干流行駛、停靠，伺機偷釆江砂。

非法采砂嚴重違法行為的危害有：一是危害河道安全，濫采亂挖江砂在一定程度上改變了某些河段的河床結構和水流走勢，使河床沖淤失去平衡，導致部分河段河勢惡化，河槽下切。二是危害防洪安全，近岸的河道非法采砂活動，往往使岸坡崩塌，護岸工程遭到破壞，給正在治理的河道造成新的損毀。三是危害交通設施（橋梁）安全，亂采濫挖河砂往往在跨河交通設置附近違法開采，對橋梁等涉水基礎設施造成嚴重威脅或破壞。四是危害通航安全，眾多采砂船擁塞擠占主航道，遮擋航行標志，使船舶航行、停靠困難，船只擱淺、碰撞等海損事故頻繁發生。五是危害其它涉水工程安全，亂采濫挖河砂往往對閘壩、碼頭等跨河、穿河、臨河建筑物，以及過河管理、纜線、水文監測等涉水基礎設施造成嚴重威脅或破壞。另外，眾多非法采砂船舶的生活廢污水和船舶廢油等排入河道，對水域水質也會造成一定的污染，加上非法采砂往往與陸上的不法分子勾結，形成黑惡勢力，暴力抗法，使水上治安秩序嚴重惡化。

中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發了《關于全面推行河長制的意見》，是加強河湖管理保護、保障國家水安全的重要舉措。《意見》提出要加大河湖管理保護監管力度，建立健全部門聯合執法機制。長江河道采砂是河湖管理的一個重要內容，必須按照《長江河道采砂管理條例》的規定，強化長江河道采砂管理，特別是從源頭上加強對采砂船舶的有效治理，促進長江河道采砂管理工作的依法、科學、有序，為推動實施長江經濟帶發展戰略提供支撐和保障。

4 加強采砂船舶管理的意見和建議

4.1 控制新建或改建采砂船舶

相對于長江河道采砂規劃明確的采砂船舶控制數量而言，現有長江采砂船舶數量已遠遠超過實際需求數。如果繼續新建采砂船或將其他用途的船舶改建為具有采砂功能的船舶，不僅給水行政主管部門增加管理難度和壓力，也是嚴重的資產浪費，無論對社會，還是對采砂船主，均有害無益，必須采取一定的措施控制和遏制新建或改建采砂船舶。建議由經信委牽頭，通過船舶檢驗機構不予檢驗和不簽發法定證書，海事機構不予新增運力審批等措施，嚴格造船監管。同時對存在非法改建采砂船的造船企業進行查處，強化源頭監管，堅決遏制增加新的非法采砂船。

4.2 切割或轉產過剩的采砂船舶

就長江沿線統計的700艘左右采砂船舶而言，持有合格證書的約200艘。近500艘無證采砂船舶，不具備申請采砂許可證的基本條件，也就是說，這些大量的無證船舶只能靠偷采河砂獲得投資回報。建議船舶管理機構協調地方人民政府及相關船舶行業管理部門，采取措施進行壓縮淘汰，借鑒江西省九江市、安徽省池州市等地的做法，對無證船舶及過剩的采砂船舶給予補助性獎勵政策進行切割，并對相關從業人員進行引導轉產，在維護采砂船舶所有人合法權益的前提下，全面清理非法采砂船舶。

4.3 依法加強采砂船舶的有效管理

依據《長江河道采砂管理條例》《長江河道采砂管理條例實施辦法》及地方性河道采砂管理法規，各地水行政主管部門要加強對汛期長江采砂船舶的集中停靠，通過聘請保安公司、安裝視頻監控、聲控報警等技術手段對集中停靠的船舶進行有效監管，對于無正當理由擅自離開指定集中停靠點的采砂船舶依法依規給予處罰。對于私自增設采砂機具的改建船舶，建議船舶管理機構依法予以強制拆除采砂機具，或限制離港、航行、作業。同時積極推行砂石采運管理“四聯單”制度，加強采運砂過程監管，強化非法采砂源頭管控。

4.4 完善立法，強化對無證涉砂船舶的管控

建議交通運輸主管部門出臺相應的法規或規范性文件，進一步強化對無證涉砂船舶的監督與管理。在相應規定出臺前，建議海事、船檢等相關行業管理部門采取強有力的舉措，依法遏制這些無證船舶涌向長江非法采砂，要像管理車輛一樣管理船舶，強力壓縮其生存空間，對未持有合格檢驗證書、登記證書或者必要的航行資料，擅自航行或者作業的涉砂船舶，責令停止航行或者作業；拒不停止的，暫扣船舶；情節嚴重的，予以沒收等手段進行嚴格管理。

Abstract： Through the investigation of the construction （reconstruction） and management of the Yangtze River sand mining ship in recent years， the control measures of the relevant management departments and related problems are analyzed， and the opinions and suggestions on strengthening the management of the sand mining ship in the Yangtze River are proposed. Effectively curb illegal sand mining activities and promote legal， scientific and orderly management of sand mining in the Yangtze River.

Key words： sand mining； ship construction； ship management； Yangtze River