生態修復法律責任主體社會化研究

摘 要：生態修復主體的確定對于生態修復目標的實現和責任的落實具有現實意義。目前，雖然政府仍然是生態修復主體的主導類型，但不可否認的是社會主體也日益成為生態修復的中堅力量。多元主體參與生態修復活動已經成為環境保護的必然趨勢。生態修復法律責任主體的變遷體現了環境法價值從國家理性走向公共理性的取向。這是中國當下環境法治研究的重要任務。為此，必須從理論到實踐上立足我國國情，盡快構建生態修復法律責任主體的社會化路徑。

關鍵詞：生態修復；責任主體；國家理性；公共理性；激勵機制

中圖分類號：D922.6

文獻標識碼：A

文章編號：1000-5099（2018）02-0100-09

Abstract：The determination of ecological restoration subject is of realistic meaning for achieving the goal of ecological restoration and fulfilling responsibility. At present， although the government is still the dominant type of ecological restoration subject， there is no denying that social subject is increasingly becoming the backbone of the ecological restoration. The participation of multiple subjects in the activities of ecological restoration has been inevitable in environmental protection. The changes of the ecological restoration legal responsibility subject reflects the value of environmental law changing from the reason of state to the reason of public which is an important task of the research environmental law in China at present. Therefore， based on the situation of our country from theory to practice， we must build the path of socialization of restoration legal responsibility subject as soon as possible.

Key words：ecological restoration； responsibility subject； reason of state； reason of public； incentive mechanism

近幾年，修復作為環境保護的重要措施已經成為學界和實務部門爭相研究的熱點選題，從生態修復的概念之爭到生態修復性司法實踐，無不體現著新時代下環境法治思維和環境法治方法的運用與發展。其中，生態修復責任的追究成為了中國環境司法最具特色的創新點和落腳點，而明晰責任主體又恰好是生態修復責任分配的前提，這是順利開展生態修復工作的關鍵條件。為此，本文以生態修復的法律責任主體為研究對象和內容，討論了社會化責任主體的路徑模式，以期對生態修復目標的實現、責任的落實以及工作的開展等起到推動作用。

一、生態修復法律責任主體的歷史脈絡梳理

生態修復制度的建立和完善是實現生態文明的重要保障。生態修復責任主體的立法發展一定程度上反映我國生態修復的水平和發展。以生態修復責任主體的范式變遷為標準，我國大致可以分為環境政策主導下的責任主體模式、立法規范強制下的責任主體模式和環保產業激勵下的責任主體模式。

（一）環境政策主導下的生態修復

環境政策是環境保護主管部門為保護和改善環境而制定并實施的行為準則，以及為順利推動環境保護活動的必要條件和重要保障[1]。從環境法治萌芽初期到現在環境法制快速發展時期，環境政策始終作為管理者一項重要且不可替代的工具。這一時期，由于受計劃經濟和法律虛無主義的長期影響，生態修復工作基本仰賴于環境政策的制定與實施。

建國近70年來，我國生態修復主要以政府為主導，實施的類型主要是以防沙治沙、植樹造林、水土保持、退耕還林等為主的生態建設工程。以退耕還林為例，我國的生態修復工作最早可追溯到建國前期

1949年4月，晉西北行政公署頒布了《保護與發展林木林業暫行條例》（草案），規定已經開墾而又荒蕪了的林地應當還林。。此后，黨中央、國務院及林業主管部門在各種政策

1952年的《關于發動群眾繼續開展防旱抗旱運動并大力推行水土保持工作的指示》，1957年的《中華人民共和國水土保持暫行綱要》，1984年的《中共中央國務院關于深入扎實的開展綠化祖國運動的指示》，1985年的《中共中央國務院關于進一步活躍農村經濟的十項政策》，1998年《國務院關于保護森林資源制止毀林開墾和亂占林地的通知》，1999年的“退耕還林、封山綠化、以糧代賑、個體承包”十六方針等均對退耕還林制定了相應的政策。中曾多次提及退耕還林，但真正轉化為國家行動的卻是在1998年長江流域的特大洪水之后，中央政府將西南、西北尤其是長江、黃河源頭的生態建設，提升到“國土安全”的新高度，退耕還林工程正式啟動。退耕還林生態建設工程經過多年的實施，對我國土地荒漠化、水土流失、地質災害等環境問題的改善已經呈現出不凡的效果。目前來看，退耕還林已經成為我國造林面積最多、投資金額最大、涉及范圍最廣、生態修復效果最為顯著的重大生態工程。為此，國家及政府作為該工程的主要責任主體，才確保了多年生態建設工作的成效。而為調動農民開展退耕還林工程的積極性，國家及政府也提供了大量的財政支持，切實地履行了退耕還林的相關財政職能：第一種方式是對退耕的農戶提供相應的補助。這種方式是指國家在一定期限內根據不同區域采取不同的標準無償向退耕戶提供糧食和現金補助；第二種方式是建立專項基金。該基金主要適用于我國西部地區、京津風沙源治理區以及中部地區的退耕農戶群體。中央通過專項基金的形式進行資金分配，切實解決了退耕農戶因“失地”造成的長期生計困難的問題

參見《國務院關于退耕還林政策的通知》中關于退耕還林專項基金的規定。；第三種方式是對農村基本口糧和能源設施的建設進行大力投資。通過對農村口糧和能源建設，保證了退耕還林工程的長期順利開展。退耕還林工程的實施除了中央政府提供了大量財政支持外，地方政府也在其職責范圍內履行相關的職能，提供配套資金，保證本地方退耕還林的順利實施。

我國退耕還林的顯著效果是建立在相關政策支撐的基礎上的，多年來有關退耕還林的各種政策交織登場，呈現出一個體系龐大的政策群。但各政策之間因實際情況的變化而反復調整，甚至出現了相互沖突的現象。隨著這些政策適用時間的推移和適用范圍的拓展，經過反復適用且效果良好的政策往往會被上升為正式的法律，最終在相關的法律和政策之間形成相互勾連、往返奔突的亂象。另外，有些“一刀切”式的政策安排與指導，對退耕還林工程的效果起著或好或壞的影響，僅僅依靠政府的政策導向很難根本解決退耕還林工程實施中的復雜問題。

我國的生態修復工作長期依靠環境政策進行指導有其歷史的必然性：一方面，我國事關國計民生的基本法律還不夠健全，對于有關環境保護的立法自然也很難受到國家層面的關注和重視；另一方面，舉全國之力以經濟建設為中心一直是我國多年的發展戰略，以消耗自然資源為主的經濟結構模式，使得稀缺的立法資源被重點用在民事經濟立法方面，環境資源保護的法律自然倍受冷落，有著歷史的局限性。因此，鑒于當時的國情，以環境政策作為生態修復工作的主導型依據或意見自然就成為了首選。

（二）立法規范強制下的生態修復

從阿道夫·默克爾法律體系的階層構造理論來看，環境法律體系是由其所包含的環境性法律規范之集合所構成，單個法律規范應被視為法律整體的最小組成單位。然而，我國環境法律體系是建立在以生態要素的具體分類為基礎上的[2]，目前還未制定出一部統一的生態修復法律規范，涉及生態修復的法律規定也只是散見于其他單行法律規范之中。各單行立法在不同程度上規定了“控制”“維護”“治理”等綜合性的生態修復方式及措施。為了對生態修復法律的規范性進行解析，本文將從國家層面的立法規范和地方性的立法規范兩個方面進行研究。

1.國家層面的立法規范

國家立法是實現社會資源分配或再分配的重要手段和方式。在環境法律體系當中，國家層面的立法規范具有更大程度的公正性和權威性，這對于緩和與平抑日益突出的社會群體間環境資源的矛盾與沖突扮演著越來越重要的角色。目前，眾多的國家立法規范雖然有所涉及生態修復制度，但立法過于原則或宏觀，法律之間缺乏協調，可操作性不足，具體的生態修復法律制度缺乏或者不完善，整個環境法律體系中所涉生態修復內容的比例也偏低。例如，《環境保護法》第32條只是原則性地規定了國家應當加強對大氣、水和土壤等的保護，簡單性地提到應當建立和完善修復制度，而對于生態修復的規劃、審批、信息公開、公眾參與、資金保障、驗收標準、激勵機制以及法律責任等具體內容的規定卻嚴重缺失。

通過對表1中涉及生態修復法律條文的統計分析，我們可以看出，目前，在國家層面的立法規范中，雖然《退耕還林條例》和《土地復墾條例》的制定主體是國務院，但這兩部條例已經是我國規定生態修復制度最為完備的法律規范。這兩部條例在制定目的、基本原則、規劃計劃方案、具體實施及實施結果、保障措施、權利義務及法律責任等方面，對退耕還林和土地復墾的工作內容作出了較為詳盡的規定。但從兩部條例的內容來看，都以土地為修復對象，修復的對象過于單一——僅以具體的生態要素的保護和修復為根本目標，忽略了生態要素還具有整體性的效益或價值。例如，《土地復墾條例》第2條明確了土地復墾適用于在生產建設活動和自然災害中損毀的土地，通過相應的修復措施使得這類土地能夠恢復到可供利用的狀態。可見，土地復墾在我國實質上是指對土地本身的修復活動，并沒有融入對生態效益和生態價值的綜合考量。

2.地方層面的立法規范

由于我國涉及生態修復的地方性立法規范數目繁多，難以系統地對地方性的生態修復法律規范進行統計和分析。為了科學地對地方性立法進行統計分析，本文通過“中國法律法規信息系統”數據庫，在中國大陸地方性法規規章一欄中采用“正文檢索關鍵詞”的方式進行搜索和分析，得出以下地方性立法規范中涉及生態修復及其相關制度的數據，詳見表2。

從國家層面和地方性的立法規范來看，各級人民政府依然被規定為最重要的生態修復責任主體，但擴大了責任主體的范圍。具體而言，生態修復責任主體的立法規定主要分為三種情形：其一，對環境資源使用或對環境資源破壞的，生態修復責任應當由環境資源的使用權人或破壞人來承擔。當責任主體不具備修復能力時，政府可以指定具有修復資質的企業來實施修復活動，所產生的費用由責任主體來支付；其二，因自然因素造成的環境資源損害或由于歷史原因無法確定生態修復義務人的，由政府及其相關部門負責組織生態修復工程；其三，立法規定公民作為生態修復的重要責任主體之一，國家鼓勵單位和個人開展義務性的生態修復活動，并提供相應的幫助與支持。例如，國家實行全民義務植樹制度，立法規定植樹造林、保護森林是公民應盡的義務。社會企業或個人可以在自愿捐資的前提下，由政府及其相關部門提供無償的技術指導，以開展各種公益性的治沙活動。

另外，從以上兩個表格比較可知，涉及生態修復的地方性立法規范的數量遠多于國家層面的立法規范。由于地方性立法往往采取“因地制宜”的原則，因此，生態修復的地方性立法發揮了更為重要的規范作用。然而，系統、完善的環境保護的立法體系需要不同級別、不同層次立法及其立法之間的協調與配合，因此，生態修復的法律規制應當以國家層面的立法規范為基礎，制定統一的生態修復法律，以推動和保障全國的生態修復活動；各地方政府應從本地情況出發，制定具體的生態修復程序和實施辦法，使得各法律規范相互銜接和補充。

（三）環保產業激勵下的生態修復

環保產業是指為環境污染防治、生態保護與恢復、有效利用資源、滿足人們的環境需求，以及為社會經濟可持續發展提供產品和服務支持的產業[3]。環保產業的興盛是助力生態修復實踐，推動生態修復社會化路徑的重要保障。從生態學的角度來看，生態修復活動主要依靠兩種途徑：一種是依靠生態系統的自我更新能力進行恢復，另一種是通過人工的生態設計和重建完成恢復。但我國當下的國情是生態環境的脆弱性和獨特性并存，人口與資源壓力使得僅僅依靠生態環境“自我”休養生息的模式，很難在短期內扭轉生態環境日益惡化的趨勢。對于人工主導的生態修復方式而言，環保產業通過激勵性手段調動市場主體的積極性，最大程度地推動生態修復的市場化之路。環保產業是在環境惡化和資源耗竭的雙重壓力下萌芽而來。相關企業為實現清潔生產和資源集約，自覺性地投入資金來進行技術研發，以實現生產成本降低和環保標準符合的雙重目標。總之，環保產業是在人類對社會生產方式與環境資源辯證關系的思辨與反思中不斷發展的，也是多元主體有效參與環境保護的重要實踐路徑。

目前，生態修復的傳統類型主要以修復對象作為劃分標準，如土壤的生態修復、濕地的生態修復、礦山的生態修復以及其他領域的生態修復工程等。隨著人們對生態環境品質和要求的不斷提高，生態修復實踐也逐漸在地產景觀、市政道路、公園廣場等領域興盛起來。從傳統環保產業效果的角度看，盡管我國十多年的環境保護工作以氣、水、固廢三大類治理為重心，但也只是部分緩解國內環境污染，并未起到根本消除的效果。而自我國從戰略角度高度推進生態文明建設以來，政府日益重視對生態環境治理的力度，環保產業在生態修復與PPP

PPP（Public￣Private Partnership），即政府和社會資本合作，是公共基礎設施中的一種項目融資模式。2014 年 9 月 21 日，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》【國發（2014）43 號】提出，對地方政府債務實行規模控制和預算管理，控制和化解地方政府性債務風險等；同時推廣使用政府與社會資本合作模式。（政府和社會資本合作）模式的推動下，迎來了黃金發展時期。PPP模式目前作為既可以大量吸引社會資本，又可以有效減輕政府債務壓力的最優模式，從政府到民間都被極力推崇并應用于生態修復行業中。

中國產業信息研究網發布的《2015—2020年中國生態修復行業發展前景與投資戰略規劃分析報告》數據顯示，2016年我國生態修復市場規模已達3 907.97億元， 2020年預計將達到上萬億元，詳見圖1。

通過以上文獻梳理發現，我國生態修復工作最初是在環境政策的基礎上萌芽而來，并在環境政策和環境法律的協調配合中發展壯大，其責任主體呈現出從國家走向市場，由國家理性過渡到公共理性階段，責任主體類型的社會化趨勢日益明顯。

二、生態修復法律責任主體的變遷：從國家理性走向公共理性

傳統的環境法研究范式多局限于從國家與市場兩個維度來探索環境問題的解決之道[4]，但這樣的研究角度往往容易陷入對政府與市場比較的紛爭之中。在國家和市場非此即彼的制度設計中，雖然政府仍然是作為生態修復主體的重要類型，但不可否認的是社會公共組織和和其他社會主體也日益加入到生態修復的隊伍中。環境問題的公共性特點，要求環境保護工作是以生態環境的公共利益為核心，也決定了生態修復活動仰賴于多元主體的有效參與，最終使遭到破壞的生態系統逐步得到恢復。

（一）生態修復的法律責任主體變遷是踐行生態集體主義價值觀

生態修復模式的變遷緣起于環境資源的公共屬性，活躍于國家對環境資源公共所有權確立的過程之中。亞里士多德有一個著名的論斷：“無論何物，只要它屬于大多數的人共有，它所受到的照料也就最少。”環境資源具有天然的公共屬性，尤其是在特定的自然資源領域，國家所有權之盛行遠遠超過了其他所有權的類型。生態集體主義是在馬克思、恩格斯生態文明觀的理論指導下，將人、自然、社會作為一個整體來對待，以綜合有效地解決人、自然、社會之間的矛盾和沖突，最終促進人、自然、社會三者和諧相處，并保證個體自由而充分的發展與社會經濟可持續發展的目標[5]。環境問題絕不是由個人導致的問題而呈現的不良后果，解決環境問題應當需要全社會的集體力量和共識來完成。人類生產與生活所需仰賴于生態環境提供的物質及資源，因此，人類在一定程度上應當履行環境回饋的義務。環境回饋義務是指人類在向生態環境不斷索取資源的同時，也兼具著對生態環境回報和補償的責任[6]，如植樹造林、防沙治沙等生態修復活動。人類自覺履行環境回饋的義務，體現了人類對自然內在價值的尊重。

國家環境管制的建立實質上體現了國家對公共財產權確立的過程。在現代社會，政府作為國家的代理機關，有義務提供某些市場無力提供或者無法充分提供的物品，例如清潔的空氣、純凈的水源、健康的食品等。為了實現環境物品合格且富足的目標，生態修復已經作為重要的環保活動被各國政府提上了核心的管理日程。生態修復的表象是修整與恢復生態系統自我調節的能力和機能，實現人與自然和諧關系的重建與共生。然而，其社會關系背后所隱藏的是人與人之間的利益關系，實質上是為了衡平人與人之間基于生態利益不均的再分配。我國在相當長一段時期內，政府仍將是生態利益最主要的提供者[7]，這屬于生態修復最重要的實施主體。生態修復模式的理性變遷體現了人類的生態共同體文明意識，人們逐漸認識到在個人、社會與生態環境三者之間蘊含著一個相互聯系、相互作用的生態共同體，自然環境、個人與社會皆不能孤立地存在。一個良好的生態環境，無疑關系到社會成員的生態福利，一些社會主體通過廣泛參與到生態修復活動中，人們通過具體的環境治理行為，從而獲得個體的自我認同。

（二）生態修復的法律責任主體變遷是構建生態利益的有效供給

我們已經并將長期生活在一個充滿生態危機的時代。表面上生態危機是人與自然原本和諧共生的關系陷入了失衡的狀態，實質上是人與自然之間異化為沖突與對立的關系，大自然經常以生態災難的形式對人類進行著報復與懲罰。生態危機表象為人類的無窮欲望與貪婪本性，但其沖突與對立的關系背后所隱藏的則是人與人的社會關系。生態危機實質是一種人性危機，更深刻地反映了人與人之間因生態利益分配產生的差異性矛盾，而外化為人與自然的無情掠奪與野蠻蹂躪。生態利益作為一種具有福利性色彩的新型利益形態，引起了社會公眾的廣泛關注和需求。雖然我國長期開展了植樹造林、退耕還林等活動，但生態資源總體匱乏的矛盾仍然突出。造成生態資源短缺的重要原因是生態利益供給制度的不足，這已經嚴重影響到社會公眾對生態利益的公平分享。生態修復活動直接導向為生態資源的增加，間接實現了生態利益的供給，滿足了社會公眾對美好生態環境的向往與追求。

如果說政府提供必要的生態資源是為了解決公平問題，那么如何解決實現生態資源供給有效的問題，就應該發揮市場在資源配置和產品分配中的決定性作用。從生態修復的環境政策主導模式到立法規范的強制模式，再到環保產業的激勵模式，極大地拓展了生態修復法律責任的主體類型，無疑對生態資源的供給起到了重大推動作用。社會公眾對生態利益的滿足是通過生態資源的供給和消費實現的，解決生態資源與生態需求之間的矛盾，就必須不斷提升生態資源的供給能力。生態修復本身是涉及土壤、水流、林業、農業、園林等生態領域，涉及的法益是兼具公私雙重屬性的生態利益，對生態損害的修復成本往往也是巨大的，但盡可能節省修復成本應當成為環境法律制度所追求的目標。因此，生態修復制度必須在公私兼濟的基礎上，以協調個體責任、政府責任、社會責任的衡平為重要目標。生態修復的具體模式關系到生態利益供給的充分與有效。

（三）生態修復的法律責任主體變遷是修復性司法理論的有益探索

修復性司法最早是在美國進行的被害人與犯罪人調解實驗中產生的原則，強調的是擺脫消極的懲罰觀念，并追求具有建設性的司法模式，以其全新的理念和良好的實驗效果而風靡世界[8]。生態修復性司法在此理念下便應運而生，其能夠實現污染者受懲、受損者獲賠，以及生態損害得以修復的三重目標。實踐中，當生態損害發生后，我國傳統司法模式關注的重點是對環境損害主體的懲罰以及受損主體的賠償，嚴重忽略了生態環境具有天然的生態服務功能和生態性價值，由此對生態環境本身的修復和補償沒有得到應有的對價。生態修復性司法具有充分的環境倫理基礎，是我國當下解決生態損害問題的一條重要路徑。生態修復性司法是指司法機關在處理生態損害案件時，對環境損害主體裁判以修復生態環境的方式承擔相應的環境損害責任，使得已經受損的生態環境在現有環境科學水平下盡可能回復到損害前的狀態。生態修復性司法追求的是人與自然、人與社會的和諧相處，有效實現生態效果、法律效果與社會效果的有機統一。

生態修復的法律規范最初主要集中在礦產資源保護法、土地復墾法、土壤保護法等單行法中，后來許多國家通過立法手段，已經將生態修復作為一項制度或原則確立在環境基本法中。我國生態修復實踐大致也經歷了從政策到立法的過程。生態修復模式的變遷，在一定程度上看也是生態修復活動不斷規范的過程。以生態修復的法律關系主體為例，在生態修復法律關系中，一定權利的享有者和一定義務的承擔者均是生態修復法律關系的主體，如政府、企業團體或個人。但政府成為生態修復法律關系的主體是法定的，無需任何前置行為；而企業團體和個人則是因為法定或約定的緣由成為生態修復法律關系的主體，且這兩類主體必須有損害生態環境的事實行為[9]。無論是政府還是企業團體或個人，當被裁定進行生態修復時，其必須自覺承擔相應的法律責任。

三、生態修復法律責任主體的社會化路徑構建

雖然我國《環境保護法》中對生態修復有總體性的要求，但對法律責任主體的內容卻沒有詳細的規定。而生態修復法律責任主體的確定，對于生態修復目標的實現、責任的落實以及工作的開展等皆具有重大意義。

（一）生態修復責任社會化理論

生態修復責任社會化是指應由責任主體承擔的修復義務及責任，基于特定的理由或方式，轉移給市場第三方機構或組織來實施，從而達到修復的高效、專業和規模。由于生態修復責任社會化的實現方式可以大大提高生效判決，所以對具體的修復主體來說，這不僅沒有削弱責任主體的義務，反而可以大大增強主體的責任意識，一定程度上也體現了環境治理主體從一元向多元的轉變。

生態修復責任的社會化轉向建立在公共治理理論和市場機制理論的基礎上：一方面，公共性是環境治理的價值回歸與構筑[10]。目前，我國環境治理的主要困境是政策失靈，而破解環境政策失靈的良方在于踐行公共治理的模式。生態環境是典型的公共領域，相關主體通過協作與創新，追求著絕大多數人的環境利益，共享生態福利。在公共治理的視角下，生態修復不是政府排他性行使權力的領域，而是社會組織通過合作機制參與治理的過程，在這個過程中，更多的是沖突的調和、風險的分擔以及各主體相對優勢的充分發揮[11]。公共治理理論為我們理解環境政策失靈提供了新的角度，也為生態修復責任的社會化提供了理論基石。

另一方面，市場機制是生態修復實施的有效方式，并將成為我國生態修復機制發展的必然趨勢。對于環境污染和損害，大多數國家和地區的環境立法都明確規定了無過錯責任，但對于污染環境或損害生態的主體來說，不一定具備修復生態環境的專業技術、設備、人員等，最終勢必造成良莠不齊的修復效果。生態修復是一項專業性很強的工程，引入第三方市場主體，可以有效彌補生態修復領域的專門治理問題[12]。社會化的修復機制具有修復效率高、修復效果好、修復成本低、修復標準規范等優勢。一個成熟社會所呈現的是，各方主體在充分發揮其優勢的過程中實現了合作與雙贏。如一般性的生產經營性企業與環保公司在各自專業的領域，共同推動著生態修復機制的實踐與發展。

（二）生態修復法律責任主體的社會化機制創新

1.污染損害主體

生態環境的污染損害主體是我國生態修復法律責任主體的重要類型。當今，人類活動對自然界的負面影響越來越深刻，單純地依靠自然界的凈化，很難改變環境污染和生態退化的現實，環保主管部門也逐漸意識到采取污染治理和控制的社會行動來幫助自然修復是可行之策。污染者負擔原則構成了當代社會環境保護法律和政策實踐的重要法理基礎[13]，同時也是確定生態修復法律責任主體劃分其責任范圍的基礎。環境污染和生態損害的行為是造成生態環境品質下降的直接原因，行為主體應當對其客觀上造成的環境負面影響承擔治理與修復的責任，承擔無過錯的原則，這也符合環境正義的要求。生態修復的責任范圍也隨著污染者負擔原則適用領域的擴大而不斷得到拓寬。近些年，經合組織對污染者負擔原則的內涵提出了新的解釋，即該原則要求所有潛在的污染者承擔預防、控制和補救污染事故成本的義務[14]。因此，生態環境的污染損害主體應當成為生態修復的法律責任主體，而且是基本責任主體。

從現有的責任承擔方式來看，無論哪種性質的法律責任都是以制止行為人行為和賠償受害人利益的角度來規定的，欠缺對生態責任方面的考量。而生態修復有別于傳統民事責任承擔方式的“恢復原狀”，是具有獨特環境法色彩的責任承擔方式。生態修復是環境侵害的生態責任承擔方式之一，是在人工方式輔助下修復受污染和損害的生態環境，是彌補環境侵害責任承擔后果的對癥良方，可以從根本上解決環境侵害長期無法有效救濟的頑疾。生態修復逐漸成為承擔環境侵害生態責任的主要方式，即誰對環境造成了侵害，誰就應該承擔生態修復的法律責任。環境侵害造成的環境負面影響，需要污染主體或損害主體用生態的方式加以修復，最終消除不利后果。

2. 資源開發利用主體

環境資源的開發利用主體是我國生態修復法律責任主體的另一重要類型。利益的享有者同時負擔其損失，這符合經濟理性原理，亦符合法之公平的要義。環境資源是公共產品，任何人都不應當只從中受益而不需履行任何責任或義務[15]176。開發利用環境資源的主體，往往是以獲得良好的經濟利潤為動機，為此，在環境資源開發利用過程中獲得實際利益的主體，都應為生態環境品質下降承擔相應的責任，以支付對價為基礎，對生態環境進行修復。因此，凡是使用或消耗了環境資源價值，卻沒有承擔與之相應環保義務的主體，都應納入到生態修復的責任范圍。在礦產資源開發領域，我國立法規定將礦產資源開發人作為礦山地質生態恢復的義務主體，并通過繳納礦山地質環境治理恢復保證金來承擔相應的生態修復義務。

雖然環境資源的開發利用主體在開采環境資源方面是專業性的，但在生態修復領域卻可能恰恰是其劣勢之處。而生態修復不僅要注重生態系統功能恢復的實際效果，也應當著眼于是否有有利于社會經濟的可持續發展。為此，需要通過生態激勵機制，引入專業的生態修復企業，開展專項性的生態修復活動，彰顯生態修復企業的專業優勢。大多數環境沖突的背后都存在著不當的激勵。盡管保護環境通常會給社會帶來凈利益，但是個體的經濟利益常常會激勵環境破壞行為。因此，環境法律一個基本的挑戰就是調整獎懲機制，讓環境保護促進而不是妨害個體的自我利益。對環境資源的開發主體來說，其承擔生態修復的法律責任可以是代履行的方式，最終由其承擔生態修復的全部費用。

3.國家

國家存在的目的就是對本國公民及其環境負有一定的保護義務，從環境保護的概念上看，是指減少甚至避免造成環境的負擔及危險所采取的措施或行為整體，包括三個方面：一是排除現已存在和出現的對環境的損害，二是排除或者減輕現在對環境可能或潛在的危險性，三是經由預防措施的采取來防止對未來環境的危害性。[15]31

因此，國家環境保護義務在內涵上可以概括為現狀保持義務、危險防御義務和風險預防義務[16]。具體來說，現狀保持義務是指國家有保證環境狀況及品質不得低于現有水平，禁止繼續惡化的態勢；危險防御義務是指國家對環境污染和生態損害進行積極的保護性措施，風險預防義務是指國家對具有不確定性的環境風險采取預防性措施。生態修復是實現國家環境保護義務的重要方式。國家通過公權力介入私人行為，“迫使”環境污染者、資源開發者將污染行為、開發利用行為的外部不經濟性實現內部化，及時遏制生態利益失衡的持續惡化，對突發性環境事故進行監管與控制，履行墊付式生態修復義務，并為公眾利益向實際責任人追索，以此高效應對無責任主體的原生環境問題，實現災后的生態修復[17]。

國家作為生態修復的重要主體類型，應當承擔相應的法律責任。政府作為國家職能的具體執行機構，應對本行政區域的環境質量負責，因此，作為法定的生態修復責任主體，其對生態環境的歷史遺留問題肩負著修復的責任：首先，國家在立法上作為我國各種自然資源的所有權人，政府作為國家的執行機構在實踐中履行著對國有資源的監督和管理職能；其次，國家掌控社會各項資源的分配與運行。特別是對那些由于歷史原因找不到承擔生態修復責任的主體，或沒有能力承擔生態修復費用的環境損害主體，國家充當著替代性修復責任主體的角色；最后，在生態修復技術日益發達的趨勢下，許多國家逐步將環境恢復要求法律化，環境修復在各國環境法中的地位逐步提高，有的國家將其確立為一項法律原則，有的國家將其作為一項基本制度，有的國家則將其作為一項法律責任加以明確，并規定了一系列的具體措施保障其落實[18]。總之，國家承擔修復生態環境的兜底責任有其必要性、可行性和合理性。當然，國家作為公共利益代表實施“墊付式”生態修復義務后，對于能夠明確直接責任主體情形的，有權再向相關責任人追償。

4.志愿組織及志愿者

志愿組織及志愿者在社會發展的過程中，扮演著舉足輕重的角色。志愿組織作為政府和市場外的“第三只手”，其在資源配置、道德提升、民主建設和社會治理等諸多方面發揮著越來越重要的作用[19]。志愿組織及志愿者作為生態修復的主體之一，與該組織的宗旨、目標的實現有重大的關聯，也是生態激勵機制實踐的典型范例。生態激勵機制是指生態環境與經濟增長雙向激勵、良性互動、循環共生的新型資源環境管理模式[20]。志愿組織及志愿者的生態修復實踐以主動的生態建設、修復行為為前提，經濟、財政、稅收補貼為激勵性政策，實現經濟發展與生態保護的協調發展。志愿組織及志愿者的修復行為，改變了傳統的命令控制型環境規制體系，將環境保護的成本及生態效益有效融合，從而解決了生態投資者的合理效益回報問題，激發社會主體從事生態保護投資的意愿并使得生態資本能夠增值，從而促進生態保護與經濟性收入的雙向共贏與良性互動。

志愿組織及志愿者的修復行為具有志愿性、民間性、自治性等特點，有利于生態修復理念的傳播和教育，更有利于凝聚環境治理的精英群體，對擴大生態修復責任主體具有現實意義。在生態修復實踐中引入激勵機制具有正當性，也具有可行性：一方面，建立生態修復的激勵機制是可持續發展、民主政治及公眾參與價值和理念的實施。要真正實現可持續發展的生態文明社會，我們首先要面臨的一項艱巨任務，就是修復因為這么多年經濟、社會不良發展而受到嚴重損害的生態系統，修復生態系統的生態功能，從而使生態環境有利于社會的可持續發展；另一方面，維護環境公益是建立生態修復激勵機制的重要目標，必須進行環境善治。“善治”，可以簡單地理解為良好的治理，就是使公共利益最大化的社會管理和社會自治過程，其本質特征在于政府與公民對公共事務的合作管理[21]。志愿組織及志愿者較之其他主體也具有一定程度的限制，需要國家給予相應的激勵政策、措施，以實現其參與生態修復的可行性。

四、結語

生態修復是我國生態文明建設的重要內容，也已成為《環境保護法》的重要基本制度。多元主體參與生態修復已成為環境保護的必然要求，而各主體在生態修復中的責任錯位、積極性不高等問題，已嚴重阻礙生態修復的制度功能。唯有構建、完善配套的激勵、監督機制，才能促進各主體在生態修復活動中的能動性，實現以生態文明為本位的美好圖景。

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（責任編輯：鐘昭會）