習近平新時代黨內巡視思想探析

孫亮

摘 要：黨的十九大確立了習近平新時代中國特色社會主義思想，這是馬克思主義中國化的最新理論成果，其中包括黨內巡視思想。習近平新時代黨內巡視思想的形成經歷了實踐探索、制度建構和思想確立三個階段，主要包括從嚴治黨與制度建黨、巡視主體與“兩個責任”、巡視對象與巡視整改、巡視定位與巡視內容、巡視方法與實踐路徑五個方面內容。習近平新時代黨內巡視思想為全面從嚴治黨的貫徹落實提供了強有力的政治保證。

關鍵詞：習近平；十九大；巡視制度；巡視思想

中圖分類號：D262.6 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9170（2018）02-0010-06

習近平新時代黨內巡視思想是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央戰略安排下，中央已完成十二輪巡視，首次實現了在一屆任期內對277個巡視單位的全覆蓋。中紀委立案審查的中管干部中，一半以上是根據巡視移交的問題線索查處的，巡視成效顯著。[1]360巡視制度已成為以習近平同志為核心的黨中央反腐懲貪的治標之舉、從嚴治黨的治本之策。習近平高度重視巡視工作，“每次都詳細審閱巡視報告，發表重要講話，全面系統闡述巡視任務，對發現的問題有針對性地評判，對落實整改責任、運用巡視成果做出指示。”[2]研究習近平新時代黨內巡視思想，有助于切實學懂弄通做實黨的十九大精神。

一、習近平新時代黨內巡視思想形成的理論邏輯和歷史邏輯

馬克思主義政黨具有嚴明的紀律性，這是保證階級先進性和取得革命和建設勝利的重要條件。列寧認為無產階級取得執政黨地位后：“冒險家和其他危害分子乘機混進執政黨里來，這是完全不可避免的……以健康的強有力的先進階級作為依靠的執政黨，要善于清洗自己的隊伍。”[3]21-22中國共產黨作為無產階級政黨，繼承了列寧的黨建思想，同時又根據中國革命和建設的具體實際，形成了中國化的馬克思主義黨建思想。毛澤東關于黨建的理論論述是毛澤東思想的重要組成部分，毛澤東創新性的提出了黨的建設是一項“偉大工程”的戰略規劃，[4]602創造性地把民主革命時期以農民為主體的中國共產黨打造成以馬克思主義思想為指導的無產階級政黨。鄧小平恢復和發展了毛澤東的黨建理論，鄧小平黨建理論的最大特色就是科學論述了執政黨條件下黨的建設和發展問題。在改革開放后反腐倡廉實踐中，鄧小平形成了腐敗危害的“生死論”和反腐的“兩手論”這兩個重要的論斷。“不懲治腐敗，特別是黨內高層的腐敗現象，確實有失敗的危險。”[5]313“我們一手抓改革開放，一手抓反對腐敗。”[5]314江澤民、胡錦濤進一步科學論述了在社會主義市場經濟條件下反腐倡廉的體制機制問題，深化對反腐敗的規律性的認識。“反對腐敗是關系黨和國家生死存亡的嚴重政治斗爭。”[6]428“切實改善黨的作風，著力加強反腐倡廉建設。”[7]

習近平新時代黨內巡視思想是當前黨的建設最新理論成果之一。習近平新時代黨內巡視思想的形成與習近平個人卓越的品格、共產黨的集體智慧以及現代化建設的偉大實踐是分不開的，同時還有以下三個方面的因素：一是對黨和國家的戰略規劃。習近平新時代黨內巡視思想的形成，需要從習近平治國理政的戰略規劃中去解讀，黨內巡視就是治國理政“全局”中的“一域”。二是對歷史經驗和教訓的總結、反思。自古以來中國就有治世修史的傳統，以期達到以史為鑒、資政輔治的目標。習近平重視歷史的作用，注意從歷史中汲取治國理政的營養與智慧。習近平在主持中央政治局集體學習 “我國歷史上的反腐倡廉”時明確指出：“運用歷史智慧推進反腐倡廉建設。”[8]

二、習近平新時代黨內巡視思想形成的三個階段

習近平新時代黨內巡視思想的形成經歷了三個階段：

第一，實踐探索階段。十九大報告指出“實踐是理論之源”，中國共產黨巡視制度的實踐探索與實踐創新為習近平新時代黨內巡視思想的形成提供了基礎支撐。十八大之前，黨的巡視工作已開展多年，但巡視制度真正發揮利劍震懾作用，是從黨的十八大開始的，習近平把巡視制度提升到全面從嚴治黨的戰略性高度。在2013年4月25日的政治局常委會審議《關于中央巡視工作領導小組第一次會議研究部署巡視工作情況的匯報》中，習近平首次系統論述黨的巡視制度，強調中央巡視組要當好“欽差大臣”，找出“老虎”與“蒼蠅”，并指出巡視內容要圍繞“黨風廉政建設和反腐敗斗爭”為中心。[9]107中央巡視工作隨后全面啟動。

第二，制度建構階段。巡視條例的兩次修訂是習近平新時代黨內巡視思想發展到制度建構時期的關鍵標志。制度建構是對實踐探索與實踐創新的固化，并使之上升到黨內法規層面上，更具穩定性和持久性。2015年8月3日中共中央頒布施行《中國共產黨巡視工作條例》（以下簡稱《巡視條例》），在巡視機構和人員、巡視范圍和內容、工作方式和權限、工作程序等方面均作了創新性規定，是對十八大以來黨中央巡視工作的經驗總結及制度固化。但要實現在一屆任期內對多達277個中央巡視對象全覆蓋的目標，需要持續進行實踐與制度創新。2017年5月，習近平在中央政治局主持審議《關于修改〈巡視條例〉的決定》時強調：要凸顯“政治巡視”的功能，聚焦“黨的領導和黨的建設”。[10]這是時隔近兩年，《巡視條例》再次修改。其修改頻率之高、修改內容幅度之大，在黨內法規建設歷史上尚屬首次。巡視制度的建構為習近平新時代黨內巡視思想的形成確立提供了制度保證。

第三，思想確立階段。某種思想的確立標志著其理論已經過實踐檢驗，漸趨成熟。習近平新時代黨內巡視思想經過實踐探索時期和制度構建時期的發展，已逐漸形成體系，可有效指導巡視工作。其表現有三：一是在實踐層次上，習近平關于巡視工作的重要意見、建議等，成為指導巡視工作的方向指南，引領著十八大以來巡視工作深入有效開展。二是在制度層次上，習近平注重巡視制度的頂層設計，完善和構建了一整套相關黨內法規體系。黨內法規體系的構建，使巡視制度不再是單打獨斗，而是形成一種制度體系，其功能互補，其作用事半功倍，共同建筑起全面從嚴治黨的政治生態。十八大之后相繼修訂實施的“一準則、三條例”①就是在此背景下形成的。其三，理論層次上，習近平黨內巡視思想是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，寫進十九大報告和新修訂的黨章中，成為新時代中國特色社會主義現代化建設的指導思想。

三、習近平新時代黨內巡視思想的主要內容

習近平新時代黨內巡視思想包含以下五個主要方面的內容：

（一）從嚴治黨與制度建黨

從嚴治黨既是習近平黨內巡視思想的出發點，也是其落腳點。《巡視條例》第一章第一條明確指出制訂本條例是“為落實全面從嚴治黨要求”。如何實現中國共產黨全面執政、長期執政下黨內監督制度體系的構建，這是一個棘手的問題。習近平在研究部署巡視工作會議上對此這樣論述：“巡視是黨章賦予的重要職責，是加強黨的建設的重要舉措，是從嚴治黨、維護黨紀的重要手段。”[9]107巡視制度體現了中國特色的監督制度，能夠實現自上而下的黨內監督和自下而上的民主監督相結合，在全面從嚴治黨中將發揮戰略性作用。

習近平多次指出：“小智治事，中智治人，大智立法。”[9]132從制度視角分析，“全面從嚴治黨”的落實，首要在于制度修訂，唯此方能行穩致遠。十八大以來，諸多黨內法規的修訂完善，有效提升了國家治理體系和治理能力的現代化。習近平認為巡視制度的修訂及修改具有“根本性、全局性、穩定性、長期性”功能。[9]124對于巡視制度執行，習近平強調“真正讓鐵規發力、讓禁令生威”[9]127。對于巡視制度與權力的關系，習近平指出“把權力關進制度的籠子里”[9]127。習近平關于巡視制度修訂完善的論述思想，是富有遠見性和針對性的真知灼見，為黨內巡視制度的首次修訂及再次修改提供了根本保障和基本遵循。

（二）巡視主體與“兩個責任”

巡視主體可分為廣義的巡視主體與狹義的巡視主體，廣義的巡視主體是指根據《巡視條例》的規定，組織實施巡視工作的中央及地方黨委，狹義的巡視主體是指承擔具體巡視工作的巡視組。“兩個責任”是指黨的十八屆三中全會所提出的“落實黨風廉政責任制，黨委負主要責任，紀委負監督責任”[11]531。習近平關于巡視主體、“兩個責任”等思想，主要有以下三個方面：

其一，巡視主體要切實承擔“兩個責任”。很長時期內，由于諸多原因，部分黨政領導及主要負責人把黨風廉政建設與反腐敗斗爭工作理所當然地認為是紀委的職責，自己“當個甩手掌柜”，“只掛帥不出征”。故在黨的十八屆三中全會上，習近平首次強調“落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監督責任”[11]531。“兩個責任”的劃分，關鍵點和創新之處在于“黨委負主體責任”上，從十八大前部分黨委在主體責任上的“失職”，轉變到十八大后所有黨委在主體責任上的“歸位”。習近平一言以概之：“黨風廉政建設責任能不能擔當起來，關鍵在主體責任這個‘牛鼻子抓沒抓住。”[12]121

其次，“巡視指導”調整為“巡視領導”。習近平曾用“上面九級風浪，下面紋絲不動”來批評基層反腐的軟弱無力。十八大之前，黨的地方各級紀委接受同級黨委和上級紀委的雙重領導，這種雙重領導體制存在現實性困境，以致形成了“上級監督太遠”、“同級監督太軟”的困境。[13]習近平指出：“改進中央和省區市巡視制度，加強對省區市巡視工作的領導。”[9]113此后，十八屆三中全會明確規定“強化上級紀委對下級紀委的領導”、“查辦腐敗案件以上級紀委領導為主”、紀委書記、副書記任命也以上級紀委提名為主。[11]531修訂后的《巡視條例》也明確規定中央巡視組與地方巡視工作的關系由 “指導”調整為 “領導”。上述規定將有效提升各級紀委及巡視組的權威性與獨立性，進而推動巡視巡察工作的深入開展。

最后，力推“三個不固定”，力戒形成固定利益鏈。十八大之前，巡視組長、巡視組及巡視對象三者關系是固定的。實踐已發現，這種固定模式易產生廉潔風險和利益輸送可能。為有效避免此類問題，習近平創新性地提出巡視“三個不固定”，指出：“辦法很好，還可以繼續探索。”[9]109巡視“三個不固定”具體指巡視組組長、巡視對象以及巡視組與巡視對象的關系等不固定。巡視組組長不固定，建立巡視組長庫，巡視組組長一次一授權，巡視組組長不再是“鐵帽子”。巡視組與巡視對象也不再是固定的一對一關系，而是根據巡視任務統籌安排。

（三）巡視對象與巡視整改

巡視對象是指接受巡視主體巡視的黨政部門、企事業單位黨組（黨委）領導班子及成員。巡視整改是指根據巡視組反饋意見和建議，巡視對象對自身存在的相關問題進行整治改造的過程。習近平關于巡視對象與巡視整改的思想，主要有以下三個方面：

其一，巡視對象無禁區、全覆蓋、零容忍。巡視對象范圍決定著巡視的廣度及深度，2009年頒布的《中國共產黨巡視工作條例（試行）》中把巡視對象限定在“下級黨委、政府、人大及政協黨組領導班子及其成員”[14]81范圍內，而中央與國家機關、各部委及央企等黨組領導班子及其成員，均沒有納入巡視對象范圍內，這形成了巡視監督盲區，造成了巡視監督的缺位。對此，習近平強調“無論是誰，都在巡視監督的范圍之內”[9]107，“落實全覆蓋的要求，形成更大震懾力”[9]113，“對違反制度踩‘紅線、闖‘雷區，要零容忍”[12]82。修訂后的《巡視條例》就鮮明體現了習近平上述思想，把巡視對象的范圍擴大到“黨委、政府、人大、政協、中央及省級各部委、人民團體、國企、事業部門領導班子及其成員”[14]634。

其二，強化對“一把手”的巡視監督。從嚴治黨，關鍵在于從嚴治吏，尤其是黨政主要負責人，尤其是“一把手”。習近平曾沉重指出“我們查處的腐敗分子中，方方面面的一把手比例不低”[11]136，并引用英國政治家阿克頓勛爵的一句話“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗”，來說明權力、腐敗兩者之間的關系。眾多貪腐案例證明，對“一把手”監督的無力或者缺位，輕則導致“一把手”觸犯黨紀國法，身陷囹圄，重則導致地方塌方式腐敗或部門系統性腐敗。信任不能代替監督，所以習近平多次強調，“切實加強對黨組織領導班子及其成員特別是主要負責人的監督”[9]107，“巡視工作要向地市縣一級延伸，盯住一把手”[12]127。

其三，集中發力巡視整改落實。巡視必須堅持以問題為導向，巡視是發現問題的“顯微鏡”、“探照燈”。在中央十二輪巡視中，中央巡視組發現的突出問題就多達8200多個。[2]巡視發現問題不是終點，而是解決問題的前奏。通俗地講，“巡視”是體檢，那么“整改落實”就是對癥下藥。是“踏石留印，抓鐵有痕”般地解決巡視中發現的問題，還是蜻蜓點水形式主義式的應付，直接決定著巡視最終成敗。習近平對此強調：“對巡視發現的問題和線索，要分類處置、注重統籌，在件件有著落上集中發力。”[1]378對于陽奉陰違，甚至是拒不整改的，習近平指出要“抓住典型，嚴肅追責”[1]378。習近平上述論斷為巡視整改落實提供了行動綱領。

（四）巡視定位與巡視方法

巡視定位是指黨中央根據全面從嚴治黨的戰略布局，根據不同階段黨的建設所面臨的問題以及巡視組反饋回來的情況，審時度勢所做出的巡視中心任務。巡視方法也可稱為巡視手段，是巡視主體發現問題、監督執紀的手段方式。巡視方法是否有效可行，直接影響巡視實際效果。

其一，三次深化巡視定位。巡視定位決定著巡視內容，巡視定位具有清晰的目標指向性和高度的政治紀律性。巡視定位的第一次深化是圍繞“黨風廉政建設和反腐敗斗爭”，聚焦“四個著力”。這集中體現在習近平2013年4月25日中央政治局常委會部署首輪中央巡視工作上的講話中，他強調：“巡視工作要明確職責定位，巡視內容不要太寬泛，要圍繞黨風廉政建設和反腐敗斗爭這個中心進行。”[9]107巡視定位的第二次深化是落實黨的三中、四中全會規定，圍繞“六項紀律”，包括政治紀律、組織紀律、廉潔紀律等，發揮震懾遏制作用。中國共產黨作為馬克思主義政黨，嚴格的紀律是傳承發揚其革命性、先進性的重要保證。毛澤東曾指出：“路線是‘王道，紀律是‘霸道，這兩者都不可少。”[15]374鑒于現階段黨員干部違法往往是從違反紀律開始，習近平指出：“通過加強巡視工作，嚴明黨的紀律，使紀律不流于形式。”[12]87巡視定位的第三次深化是貫徹黨的六中全會精神，聚焦“政治巡視”，凈化政治生態。2017年5月26日，習近平在主持審議《關于修改〈中國共產黨巡視工作條例〉的決定》的政治局會議上著重強調：“落實全面從嚴治黨要求，深化政治巡視。”[10]至此，“政治巡視”正式寫入《巡視條例》，成為此輪修改的重點和亮點。十八大以來巡視定位的三次深化，反映了習近平對巡視工作的清晰判斷及精準聚焦，為巡視取得成功提供了方向指引。

其二，中央“八項規定”和反“四風”。如眾所知，落實中央“八項規定”和反“四風”是習近平上任伊始所做出的一項影響深遠的作風整治行動，中央政治局率先垂范，以良好黨風帶動政風、民風，[16]掃除作風之弊，滌蕩行為之垢，“更在許多人靈魂深處猛擊一掌，帶來價值觀念和思想文化的重塑”[17]。黨風、政風根難治，易反復，對此習近平有清醒的認識，強調要“抓常”、“抓細”、“抓長”，更要“努力形成系統完備的制度體系”。因此，在2015年《巡視條例》的修訂中，第十五條新增了巡視“四風”問題的內容。在2017年《巡視條例》的修改中，第十五條又增加了巡視 “落實中央八項規定精神”的內容。這既是巡視工作實踐的需要，也是貫徹習近平關于巡視思想的理論要求。

其三，創新實施專項巡視，開展巡視“回頭看”。專項巡視是相對于常規巡視而言的，專項巡視帶有很強的問題導向意識，形式更為靈活。顧名思義，專項巡視突出特征在于“專”：對象專列、問題專注、手段專業、人員專攻、成果專用。[18]對此，習近平指出：“要創新巡視形式，開展專項巡視試點的建議，是可行的。”[9]113隨后，2014年3月16日在中央第三輪巡視中啟動對科技部、復旦大學、中糧集團的首次專項巡視。專項巡視與常規巡視的有機結合，能夠互補強弱。因此，習近平強調：“專項巡視要全面開展，加快節奏頻率，擴大范圍。”[20]202巡視“回頭看”就是巡視復查，其客觀上可以起到拾漏補缺的作用，發揮著核查巡視整改落實情況，防止巡視對象敷衍塞責。其主觀上可以起到延伸擴大震懾效果的作用，杜絕巡視對象心存僥幸心理。習近平很注意運用巡視“回頭看”，他指出：“對巡視過的地區和部門可以隨時殺個回馬槍、來個‘回頭看。”[19]203

其四，頂層巡視制度設計與基層巡視路徑探索。頂層設計原本是一個工程學術語，其首次正式納入國家政策層面是在2011年的國家“十二五”規劃中。黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央全面深化改革，更加注重頂層設計。巡視監督作為黨內監督的戰略性安排，要使其震懾持久有力，非制度化不可。習近平多次談到 “完善監督制度，做好監督體系頂層設計”，“推動巡視工作制度化、規范化”。[19]208由此可知，《巡視條例》兩年內修訂及修改，如此高頻率的修改節奏與如此大范圍的內容調整，這是與習近平對巡視制度的頂層設計及頂層推動是分不開的。基層探索遵循辯證唯物主義的認識論，強調實踐的積極作用，改革開放之初，鄧小平曾形象地稱之為“摸著石頭過河”。也有學者認為它 “解決了信息和知識的不完全性、不對稱性、不確定性，降低了獲取信息的成本和風險”[20]。習近平對此明確批示要“推動頂層設計和基層探索良性互動、有機結合”[21]。十八大以來，“機動式”巡視、“點穴式”巡視、下沉一級調查、微信舉報等多種巡視方式及手段的創新性運用，均與基層路徑探索是分不開的。

最后，上下聯動與內外結合。上下聯動是指從中央到地方，全國一盤棋，形成中央巡視、市縣巡察的上下聯動格局。習近平對此曾明確指出：“各省區市黨委、部分中央部委和國家機關部門黨組（黨委）規范巡視工作，形成上下聯動態勢。”[1]361上下聯動，關鍵在“上”，基礎在“下”，上行則下效。此舉能有效破解“上面九級風浪，下面紋絲不動”難題。內外結合，是指在巡視過程中探索出了一套黨內巡視監督與黨外群眾監督等相結合，國內巡視與國際追逃相結合的多維巡視路徑。黨內巡視監督與黨外群眾監督等相結合，能形成監督合力。國內巡視與國際追逃相結合，將斷絕腐敗分子外逃退路，形成巡視監督的天網。習近平高度重視并積極倡導構建國際反腐合作，2014年北京APEC會議通過了《北京反腐敗宣言》。隨后，中國相繼開展了“獵狐行動”、“天網行動”， 僅2014年，就追逃了五百多人。[15]334國際追逃對國內外腐敗分子起到了強烈的心理震懾作用，彰顯了黨的巡視體制的日趨嚴密及中央懲貪的決心。

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責任編校 王學青

Probe into the Thought of Xi Jinping in Inner-Party Inspection in the New Era

SUN Liang （School of Marxism， Wuhan University， Wuhan 430072， Hubei， China）

Abstract： The Communist Party of China has established the socialist ideology with Chinese characteristics in Xi Jinpings new era， the latest theoretical achievement in the localization of Marxism， included in which is the thought of Party inspection. This thought has gone through such three stages as exploration in practice， system construction and ideological establishment. It has within its coverage the five aspects of strict Party administration and construction of the Party complying with regulations， the inspector and the two responsibilities， the inspected and rectifications， inspection target and inspection items， and inspection methods and its path. This thought has provided powerful political guarantee for the comprehensive implementation and practice of strict administration of the Party.

Key words： Xi Jinping； the 19th National Congress of the Communist Party of China； inspection mechanism； inspection thought