政府購買公共服務的腐敗風險及其原因

張仁楓

摘 要：識別和預防腐敗風險是維護政府購買公共服務健康可持續發展的關鍵因素和重要根基。政府購買公共服務的內容包括民生類的準公共產品與服務類、行業性服務與管理類、行政性事務與管理類。在政府購買公共服務過程中，各主體（包括政府機關及其相關部門、承接方和第三方評估監督機構等）都有可能參與腐敗。防范政府購買公共服務的腐敗風險，必須綜合分析各主體的主觀動機，重視政府權力轉移過程中的腐敗行為，制定科學嚴密的風險防控機制，從源頭上杜絕政府部門工作人員和社會組織之間形成內外聯手、利益輸送的可能性。

關鍵詞：政府購買公共服務；腐敗風險；機理

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9170（2018）02-0022-09

黨的十九大報告和十八屆三中全會均指出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。政府購買公共服務是政府放權、實行市場優化配置的一種新型管理模式，既是解決我國諸多社會問題的重要途徑，也是推進國家治理體系、治理能力現代化的內在要求。政府購買公共服務的目的在于通過打破行政權力的壟斷，提高公共產品供給的效率和質量，降低社會成本，實現資源的優化配置。由于能夠更好地發揮政府的調控作用和市場的資源配置職能，政府向社會組織購買公共服務成為我國學術界所推崇的、當前中國各地創新社會管理的重要方式之一。

一、政府購買公共服務的內涵

政府購買公共服務的目的和出發點是為了避免腐敗、節約資金。然而，在政府購買公共服務的過程中，由于行政權力壟斷、制度不完善、業務流程不嚴密、監督和評價體系不健全等原因給尋租等腐敗行為留有較大的生存空間。慣性延續和權力尋租所導致的湊預算、拿回扣、虛報冒領等腐敗現象依然存在。這些行為和現象有悖于這一管理模式的初衷，必然會對政府購買公共服務的預期效果產生不利的影響，不僅會降低公共產品供給的效率和質量，腐蝕社會發展的根基，而且可能會激起社會矛盾，不利于社會的和諧穩定。因此，識別和預防腐敗風險是維護政府購買公共服務健康可持續發展的關鍵因素和重要根基。

政府購買公共服務這一行為并非新鮮事物，我國早在宋朝時期就盛行傳統政府購買制度。宋朝出現的錢荒現象很大程度上受政府購買制度的影響。[1]18世紀的英格蘭也已經開始購買路燈保潔服務，之后，這一形式在美國等西方國家得到迅速發展。但是，這一形式剛開始并非像今天那樣普遍運用，其政策含義和作用經歷了不斷演變且有所區別。

現代意義上的政府購買公共服務是從西方國家發展起來的，并逐漸引進到國內。西方國家政府購買公共服務發端于20世紀70年代，以英國“撒切爾革命”為標志，陸續開始了一場持續了大約30年的新公共管理運動，政府購買公共服務成為持續時間最久、應用最廣泛、影響度最高的一項政府職能改革，并經歷了三個階段的發展變遷（見表1）。[2]到上世紀90年代，政府購買公共服務已經成為西方國家的基本政策工具，購買的內容涉及精神健康和智障項目、毒品和酒精治療項目、日托設施的經營、老年人項目、兒童福利項目等等。新世紀以來，發展中國家也紛紛在公共服務中引入合同外包制度， 政府購買公共服務成為一種世界性的普遍現象。

所謂政府購買公共服務或政府公共服務合同外包（Purchase of Service Contracting，POSC），是指政府將自身承擔的某些公共服務職能，通過直接撥款或公開招標的形式，由市場其他主體承接并按照契約在一定時期內要求提供特定的公共產品，再由政府支付資金的一種創新模式。[3]這種創新模式是新時期政府轉變職能的本質要求，其實質在于公共產品提供方式的轉變和改革，即由傳統的政府直接提供轉變為通過社會組織間接提供。在這一過程中，政府的職能發生了變化，但責任和義務卻沒有減少，依然要履行資金支付、監督管理、項目評估等義務。因此，轉變政府職能、加強公共產品供給方式的市場化導向是政府購買公共服務的基本要義。

關于政府采購與政府購買的關系，學術界有著不同的意見和觀點。劉慧認為，政府購買公共服務只是政府采購的一種新的形式，二者沒有根本區別，“政府購買”就是政府采購。[4]汪泳認為，政府購買服務的主要方式應當是政府采購，但政府購買服務不僅僅是政府采購活動，也包括非政府采購活動；不僅僅是采取政府采購方式，還可以采取其他方式。[5]應當說，政府購買公共服務與傳統的政府采購既有相同點，又有所區別。首先，二者都是政府權力和意志的體現，但又都是政府與市場的結合，都是通過市場機制來進行。但二者又有較大的區別：政府購買公共服務中的政府不是生產者，而是購買者，而傳統的政府采購中的政府既充當提供者，又是購買者；政府購買公共服務需要特定的流程才能完成，而政府采購的流程則不一樣；政府購買公共服務和政府采購的對象及內容有所區別；政府采購的資金要納入財政預算，而政府購買公共服務可能不會納入財政預算。

政府購買公共服務的創新之處在于：其擺脫了傳統的計劃經濟思維模式，將政府和市場推向一個方向，實現了“看不見的手”和“看得見的手”的完美合作。按照傳統的經濟學理論，公共產品一般都是由政府提供，并具有公共性、無償性和非排他性等特征。隨著社會的發展和國家私有化的深入，出現了由私人部門和政府部門合作的市場化運作模式，政府購買公共服務即在這樣的背景下產生并得以廣泛運用。我國是社會主義國家，政府的宏觀調控和國有經濟占主導地位是主要特征。傳統的觀點認為，公共服務的供給完全由政府進行掌控，不能由私人部門產生和提供。近年來，以建設社會主義市場經濟為主要任務的經濟體制改革取得重大進展，政府與市場的關系日益得到厘清和規范。社會實踐表明，單純由政府產生和提供公共產品的機制難以滿足廣大人民群眾的需求，也難以實現社會資源的有效配置，影響公共服務、產品質量和效益。西方實行的政府公共服務外包的做法為我國公共服務的供給改革提供了借鑒。

二、政府購買公共服務的腐敗風險

政府購買公共服務是新時期涌現出來的一種新型政社服務模式，能夠把政府與社會組織有機結合起來，充分發揮社會組織在資源配置中的積極作用，是政府轉變職能的重要舉措。由于流程眾多以及權力壟斷等體制性矛盾突出，政府很有可能在購買的過程中產生尋租行為，出現腐敗風險。因此，公共服務合同外包中的腐敗問題在西方國家普遍存在。歐洲國家如英國、法國、澳大利亞、比利時、西班牙與意大利等，均發現領導人接收公司的賄賂，英國學者霍爾（David Hall）就指出公共部門合同外包是西方國家腐敗產生最主要的源泉之一。[6]

所謂風險，宏觀上來講是指事物發展的不確定性；微觀上來講是指遭受損失的不確定性。當然，不同學科對風險的定義略有不同，但其實質是一樣的，即原始的期望與最后的結果出現差異的可能性。政府購買公共服務的風險主要包括兩種：一是機會主義問題。政府與社會組織之間在購買服務的過程中實質上是一種委托—代理關系，在這一關系中，由于無法克服信息不對稱問題，雙方不可能簽訂完美合同，導致社會組織可能采取機會主義行為。[7]二是尋租或腐敗問題。當前，政府購買服務還是新事物，國內相應制度還不完善（如合理公正的招投標制度還沒有完全建立起來），很難避免各種違規行為和腐敗問題。[8]

那么何為腐敗呢？透明國際對“腐敗”的定義為：“腐敗是指濫用公共權力以謀取私人利益的行為?！薄肮膊块T官員的行為，不論是從事政治事務的官員，還是行政管理人員，他們通過錯誤地使用公眾委托給他們的權力，使他們自己或親近他們的人不正當地和非法地富裕起來”[9]。這一定義強調了腐敗的目的在于謀取私人利益，并從公共政治的角度進行了解讀。美國政治學家約瑟夫·尼爾認為：“腐敗是為私人、家庭成員或私人小圈子獲取金錢、身份而背離公共角色的規范職責的行為?！庇捎谥粡娬{為個體非法謀取私利，卻忽視了為自己的政黨、種群等謀取福利，因此，尼爾的這一定義也有其自身的局限性。我國學者也從不同的學科視角對腐敗進行了解說，如“腐敗就是公權的濫用”、“腐敗就是政治行動和經濟財富之間的交易”、“腐敗就是投機者利用制度漏洞謀取私利的行為”等。盡管都有所涵蓋，但不夠系統全面。一般來說，腐敗是指在公共權力的作用下，政府機關或工作人員直接或間接地濫用職權，謀取各種不正當利益（包括金錢和隱形福利）的違法或違背道德的行為。

結合以上的分析，政府購買公共服務的腐敗風險則是指在經濟市場化背景下，政府通過市場機制委托社會組織為其提供公共服務的過程中，政府相關人員由于濫用公共職權謀取私利、損害公眾利益的不正當行為的可能性和不確定性。首先，經濟市場化是政府購買公共服務腐敗風險產生的前提條件，說明這是一種新的腐敗類型。其次，在政府購買公共服務的過程中，腐敗風險的發生必須要有第三方組織的參與，即政府的腐敗行為是通過委托—代理的形式間接實現的，因此該類腐敗具有很強的隱蔽性，監管的難度非常大。第三，政府購買公共服務的腐敗風險具有較強的負面效應，由于其提供的公共服務是為滿足大眾的生活和生產需要，一旦腐敗發生，將會對老百姓的生活生產帶來嚴重的不良影響。此外，政府在這一過程中勾結的賄賂對象是社會組織或相關企業，腐敗的發生有可能會導致這些組織出現坍塌式的尋租陷阱，損害整個國家的社會秩序，不利于福利事業的健康可持續發展。

三、政府購買公共服務腐敗風險產生的機理

腐敗風險是政府購買公共服務過程中的嚴重風險之一，防范腐敗風險是進一步推進政府購買公共服務發展的關鍵。然而，腐敗風險是怎么產生的呢？這就需要通過分析政府購買公共服務的主客體和關聯要素等，進一步研究主客體和要素之間的運作方式及相互作用的規律，有效遏制腐敗的滋生和蔓延。

（一）政府購買公共服務的要素分析

政府購買公共服務是一項較為復雜的社會工程和市場交易行為。分析政府購買公共服務的內在機理，必須弄清其運行過程中的各種要素，包括主體、客體（購買內容）、購買環節、購買方式和購買機制等。

1.政府購買公共服務的主體。“主體”一詞具有諸多的含義，涉及的學科也較多，其本意為事物的主要部分。在哲學學科領域，主體是相對于客體而言的，一種通過認識和實踐客體從而對其施加作用和影響的人；在法律上，主體則是指能夠承擔一定社會能力的公民或法人。隨著學科的不斷演進和發展，主體一詞也被運用到經濟學、政治學、管理學等學科。在市場經濟體制下，市場主體是指針對某個客體，圍繞社會經濟目標開展活動并產生影響的人或組織。政府購買公共服務內生于市場經濟，依賴于政府和市場的雙重調節和作用。因此，政府購買公共服務的主體包括政府和市場主體兩類。

然而，當前學術界對于政府購買公共服務的主體界定還沒有達成一致的意見，主要有四種不同的聲音：一種為單一主體論，認為政府購買公共服務和政府采購行為一樣，都是政府自身的行為，因此只有政府一個主體。一種為二元主體論，其借鑒西方的新公共管理理論認為，政府購買公共服務必然不允許引入一種外來的競爭機制，就可能產生除政府以外的其他主體，即市場主體。第三種觀點認為，政府購買公共服務置于供給、生產與消費三個環節，因此，不能簡單地將這一活動的主體限制在前兩個環節，還應該考慮最終的消費者或使用者。第四種觀點認為，除上述三種主體外，政府購買公共服務的有效運轉必須要有一個行使監督和評估的第三方的參與，即政府購買公共服務的主體包括政府、承接方、消費者或使用者以及第三方評估機構等。

從流程和傳遞方向來看，政府購買公共服務的主體分為政府主體和承接主體。政府主體主要是指各級行政機關和具有行政管理職能的事業單位。承接主體則是指受政府部門或事業單位的委托，承接具體項目的市場主體，包括依法在民政部門登記成立或經國務院批準免于登記的社會組織，以及依法在工商管理或行業主管部門登記成立的企業、機構等社會力量。[10]

在政府購買公共服務的過程中，政府既是公共服務的購買方，也是參與購買公共服務的操作方。因此，政府購買公共服務的主體包括有購買需求的政府部門和參與購買操作流程的政府部門。在實際的購買過程中，購買的主題與操作方可能會有重合，即某個部門既有購買服務的需求，也有參與購買流程的監管工作職能。

從我國的實踐來看，目前我國政府購買公共服務的主體包括行政機關、事業單位和群團組織。這里的行政機關主要是指某些具有行政職能的事業單位，如環境保護督察監管機構等，將其納入購買主體，是考慮到政府購買公共服務與事業單位分類改革工作相銜接。事業單位主要是指公益性的服務機構，如公立醫院、公立學校等，其中涉及的購買公共服務問題應結合事業單位分類改革進展情況逐步推進。群團組織是指婦聯、工會、共青團等組織，這些單位的工作和服務也可以采取向社會購買的方式實現。

承接主體一般是指除政府機構外的其他社會機構。國務院辦公廳2013年9月26日發布的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》指出：承接政府購買服務的主體包括依法在民政部門登記成立或經國務院批準免予登記的社會組織，以及依法在工商管理或行業主管部門登記成立的企業、機構等社會力量。承接政府購買公共服務的主體應具有獨立承擔民事責任的能力，具備提供服務所必需的設施、人員和專業技術的能力，具有健全的內部治理結構、財務會計和資產管理制度，具有良好的社會和商業信譽，具有依法繳納稅收和社會保險的良好記錄，并符合登記管理部門依法認定的其他條件。承接主體的具體條件由購買主體會同財政部門根據購買服務項目的性質和質量要求確定。①

2.政府購買公共服務的客體?？腕w是指政府購買公共服務的所指，即購買對象或內容。一般來說，政府購買公共服務的內容有廣義和狹義之分。廣義的政府購買公共服務內容是指政府提供給社會的公共產品和服務，包括公共安全、勞動就業、社會保障、環境保護等；狹義的政府購買公共服務內容是指政府通過購買用于滿足自身需要或維持自身運轉所需的服務。顯然，本文所指的內容應為廣義的概念。

按照中央文件的有關規定，政府購買公共服務的目的在于通過市場機制優化資源配置，解決以往政府直接供給公共服務的低效率問題。因此，政府購買公共服務的客體（購買內容）應為適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的公共服務，突出公益性和公共性。一般來說，政府購買公共服務的范圍和內容包括：（1）民生類的準公共產品與服務類，如教育、醫療、養老、住房保障、文化體育及殘疾人服務、社區管理、矛盾糾紛調解、技能培訓等。（2）行業性服務與管理類，如行業調查、專業分析、項目評估、業務咨詢、技術服務等。（3）行政性事務與管理類，如社會組織的特定咨詢、年檢預審、社會組織的監督、家庭收養的評估、民本學校的委托管理、市政管理、退伍軍人的就業安置等。按照公共服務的重要程度和基本性質來劃分，上述三類公共服務可以分為基本公共服務和非基本公共服務。其中，第一類為基本公共服務，后兩類為非基本公共服務，但均屬于政府購買公共服務的范疇。

正如國家主席習近平所說：“要使市場在資源配置中起決定性作用，更好地發揮政府作用，‘看不見的手和‘看得見的手都要用好，努力形成市場作用和政府作用有機統一、相互補充、相互協調、相互促進的格局，推動經濟社會持續健康發展。”[11]凡是適合社會力量承擔的、有益于提高公共產品提供效益的公共服務，均可以通過委托、承包、采購等方式交給社會力量生產和提供。對于某些必須由政府直接提供、不適合社會組織承擔的公共服務，政府部門都不能向社會組織購買，如國防、外交、立法、司法、公安、環保、工商行政管理、國家安全以及從事行政管理的各部門所提供的純公共產品。

（二）政府購買公共服務的發展趨勢

隨著市場化的不斷深入和購買機制的不斷完善，政府購買公共服務的內容發生了較大的變化，其發展趨勢呈現出以下特點：

1.政府購買公共服務的內容和范圍不斷拓展。隨著我國市場經濟的發展和完善，以及政府職能轉變的改革需求，我國政府購買公共服務的范圍已經從傳統的養老、助殘助老、社區服務拓展到了社區矯正、文化體育、教育和環保等諸多領域。其發展趨勢已經從邊緣性的基礎服務向高層次的社會服務內容發展，政府購買公共服務的內容延伸到了醫療衛生、教育、社會治安、市政管理、公共政策制定等縱向領域。2013年，國務院辦公廳印發的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》進一步明確了政府購買公共服務的原則，為政府購買公共服務內容的不斷豐富和增加提供了強力制度支撐。

2.政府購買公共服務日趨專業化和精細化。政府購買公共服務是在市場化不斷完善的潮流中日趨更新進步的。隨著人們生活水平的逐步提高，民眾對社會公共產品和服務的需求開始出現多樣化、異質化和精細化的特征，迫切需要社會組織為其提供創新性的產品和服務。另外，社會組織在市場競爭的環境中配置資源的效率和質量不斷被提高，也會進一步加大社會分工的程度，促進政府購買公共服務的內容更加專業化和精細化。

3.購買內容和范圍呈現全面滲透的網絡化發展趨勢。當前社會網絡發展迅速，經濟、政治、文化、社會領域相互交織、錯綜復雜。政府購買公共服務的內容和范圍從單一領域過渡到多領域的融合發展模式，購買的內容既有經濟產品，又有文化產品；既有社會性質，也有政治屬性。此外，政府購買公共服務的范圍開始從城市轉向廣大的農村地區，呈現出縱向發展的態勢。隨著農村土地制度改革的穩步推進、農民收入的不斷提高，以及城鄉一體化的逐步完善，農村對公共服務的需求也不斷上升。2012年，財政部發布的《2012年政府采購工作要點》中提出：“支持強農惠農富農以及保障和改善民生等財政政策的落實，積極開展農業農村基礎設施、農業社會化服務、公益性公共服務、社區服務等采購工作，重點做好文化惠民工程、農村義務教育營養改善計劃及校車等社會關注高的項目采購?！边@一政策的出臺，表明我國政府為購買農村公共服務提供了政策支持，必將推動農村公共服務市場的逐步形成和發展。

（三）政府購買公共服務的流程及腐敗風險

政府購買公共服務的流程較多，每一個流程都非常重要，并且都可能存在腐敗的風險。因此，預防政府購買公共服務腐敗就必須重視各個流程的運行程序，并結合各流程的特點進行具體分析。一般來說，政府購買公共服務的流程包括：需求評估、財政預算、購買計劃、項目遴選、項目實施和績效評估等（見圖1）。

1.需求評估環節及其腐敗風險。需求評估是政府購買公共服務的第一個環節，屬于事前評估。這一環節的主要目的是在計劃購買之前由政府通過委托專業的評估組織或社會組織調研評估的方式了解市場需求。需求評估可由政府自上而下委托專業機構進行，這樣有利于利用專業的技術進行市場需求的測定和評判，界定目標群體的規模和特征，掌握現有公共服務的供給現狀并了解市場的基本情況。此外，社會組織也可以通過自下而上的方式向政府機關提出公共服務的需求，利用其自身進行評估。市場需求評估是市場營銷中的常用手段和方法。政府購買公共服務理應像市場營銷那樣，及時了解市場行情和發展趨勢，把握民眾對公共產品和服務的態度和期望，有利于政府有的放矢地開展工作。

需求評估環節出現的腐敗行為可以定性為事前的腐敗動機產生階段。在這一環節，由于沒有足夠的證據和主觀故意的認定標準，腐敗行為很難被識破和察覺。按照經濟學原理，需求與供給應該匹配，如果供需不一致，就會出現供大于求或者供不應求的情況。供給與需求的結構也應該一致，否則也會導致有效需求不足。在需求評估階段，政府的購買意愿很有可能沒有真正體現民眾的真實需求，如果不是主觀故意，就是前期工作準備不足導致的政策失靈。所以，政府購買公共服務的需求評估應該建立在廣泛的民眾需求之上。如果政府在購買公共服務的需求評估上是主觀故意，尤其通過與第三方評估組織進行勾結，違規操作導致需求不實，購買的公共服務虛假等行為都可以定性為腐敗行為。

2.財政預算環節及其腐敗風險。政府購買公共服務的財政預算是指購買主體（主要包括政府機關和相關的管理部門）基于需求評估的結果和行政任務，依據相關法律的規定編制年度購買計劃和購買的額度。財政預算是行政事業單位財務預算的重要組成部分。編制財政預算不僅是各采購主體使用財政資金進行購買的基礎，也是監督各購買主體的資金使用情況、購買內容的結構和資金使用是否合理的重要依據。

目前，我國政府購買公共服務的財政預算主要依據政府采購的預算體系來進行。在我國，政府采購預算并非與部門預算相分離，而是部門預算的一部分，以單獨的公共采購預算表附加在部門預算表中，主要反映了采購的范圍，為采購計劃提供了依據。而在西方國家，政府采購預算并沒有單獨列出，這主要是因為西方國家的預算程序非常嚴謹，預算體系比較成熟，預算時間也較長，能夠保證政府的財政預算完整和全面地得以反映出來。如美國一個年度的財政預算從開始到結束編制需要經歷長達18個月的時間，聯邦各部門編制的部門預算都非常詳細，且需要國會的一一批準和審查，沒有必要單獨編制政府采購預算。

作為財政性資金，政府購買公共服務的預算資金全部來自政府財政，需要通過財政預算進行管理才能合法使用。因此，財政預算是政府購買公共服務的必要程序。為了及時和盡可能合理地反映政府購買公共服務的內容，財政預算不僅力求完整，而且還應該詳細地羅列出各支出項目。政府購買公共服務的財政預算為購買計劃提供依據，只有制定詳細明確的資金安排，才能有針對性地制定購買計劃。

3.購買計劃環節及其腐敗風險。購買計劃是指政府依據之前制定的財政預算，編制政府購買公共服務的內容、所需預算、執行方式和執行時限等要素的過程。[12]購買計劃是財政預算編制后詳細的購買清單，是下一步執行購買行為的重要依據。加強政府購買公共服務的計劃性，不僅可以有效避免資金浪費，提高資金的使用效率和購買的工作效益，而且還可以通過有針對性的政策扶持社會組織的發展，發揮政府購買公共服務的社會經濟效應。

然而，目前我國的政府購買計劃管理還存在著諸多問題，亟待通過改革進行完善。這些問題包括計劃編制不完整不科學、計劃意識不強造成的計劃性不強和計劃執行不力等。從總體上來看，政府在購買公共服務過程中需要加強管理，強化政府購買公共服務的流程控制和監督責任。具體應重視以下幾方面：（1）政府購買公共服務的計劃要以需求評估為依據。（2）購買計劃要與財政預算相匹配，不能超出預算總額，也不應隨意改動購買預算的內部結構。（3）應科學合理制定購買計劃，詳細制定包括購買的主管單位、項目結構、項目分類、受益群體、承接組織、購買數量等內容的計劃。（4）要嚴格按法定程序編制和報送計劃，一般情況下要在需求評估和預算編制完成后才可制定計劃，不可跳級執行。（5）應加強監督管理，嚴格按照編制的財政預算和計劃表檢查政府購買公共服務的質量和效益。

4.項目遴選環節及其腐敗風險。在評估社會需求、編制財政預算和購買計劃后，政府購買公共服務就進入到“向哪些社會組織購買”、“購買什么樣的服務”等環節，即尋找和確定承接購買內容的社會組織的遴選過程，也被稱為合同授予環節。一般來說，政府在遴選項目時可通過不同模式和方式來實現，主要包括定向委托、公益招投標和公益創投等形式。

定向委托是指政府部門直接將一項社會服務項目或非項目形式的公共服務職能委托特定的社會組織來承擔，其特點在于政府與社會組織之間的關系較為密切，雙方之間的交易相對固定，沒有其他的社會組織與其競爭。顯而易見，按是否以項目的形式實現，定向委托可以分為項目形式的定向委托和非項目形式的定向委托。項目形式的定向委托是指政府將特定的服務內容打包成項目，需要明確服務對象、服務目的、服務內容、服務期限、購買經費等詳細條款。而非項目形式的定向委托是指政府難以形成具體的項目形式，從而賦予社會組織一定的自主權來自行規定政府購買公共服務的內容。

公益招投標是指在購買公共服務過程中，政府（即招標人）通過事先制定和發布購買需求和詳細的購買要求等，招徠社會組織（即投標人）按照約定的規定條款在同等條件下進行公開競爭招標（競標）的一種購買或采購形式。這種形式通過市場競爭機制能夠實現資源的有效配置，既節約了政府購買公共服務的成本，又提高了公共服務供給的效率和質量。由于招標和投標的主體并非一對一，而是一對多，這就保證了更多的社會組織都能夠參與到政府購買公共服務的活動中來，這種方式是一種較為民主的項目遴選實現形式。

公益創投的最大特點在于項目需求不是由政府部門決定，而是由社會公益組織發現后向政府申請資助。在這種模式下，政府、企業和基金會等投資主體都有可能根據有需求的組織進行投資，幫助其實現創業并間接提供公共服務。目前，這種模式在我國還處于推廣階段，政府仍屬于組織公益創投項目的壟斷者，相關的社會組織并沒有成長起來，即使成長起來的部分組織也缺乏應有的熱情，使得這一模式還有很多瓶頸亟待破解。

國內外經驗表明，項目遴選環節是政府購買公共服務腐敗程度最高的階段。不管在發達國家還是在發展中國家，很多腐敗案例都發生在這一階段。從設計招標文件、發布招標公告、接受投標書、確定投標人資格、評估投標和最后的發布中標公告，都可能存在腐敗風險。[13]由于缺少相應的監管機制，政府購買公共服務過程中，承接主體很有可能賄賂購買者（政府）、代理機構和評標專家。在設計投標書過程中，政府機構或其代理機構很有可能與承接主體相互勾結，設計有利于既定投標人中標的標書，或者設置相關的條款限制其他組織競標。在發布標書過程中，招標人和社會組織則有可能通過不正當手段提前告知獲取標書內容使社會組織爭取有利時機。在確定投標人資格過程中，在實際的評估投標階段，則有可能發生招標人、投標人和相關專家共同腐敗的行為，如社會組織賄賂招標人和相關專家，游說招標人和相關專家照顧性接受其競標，并在簽訂合同的過程中，簽訂有利于某組織的合同條款，以獲取更大的利益。

5.項目實施環節及其腐敗風險。完成了前面的所有環節后，就進入到了政府購買公共服務項目的實施階段。一般來說，項目實施階段包括合同簽訂、根據合約向社會組織投放資金和對服務過程進行監管等內容。簽訂合同是政府購買公共服務正式實施的標志。合同是對相關主體行為的法律約束，規定了主體的權利、義務和項目內容。國務院辦公廳于2013年9月發布的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》對合同的訂立有著明確規定：“購買主體要按照合同管理要求，與承接主體簽訂合同，明確購買服務的范圍、標的、數量、質量要求以及服務期限、資金支付方式、權力義務和違約責任等?！?/p>

按照我國《合同法》的規定，政府采購或購買公共服務在簽訂合同時應該遵守公平公正和誠信原則，此外還需履行一些特有的原則，即適當履行原則、協作履行原則、經濟合作原則和情勢變更原則等。這一過程中腐敗行為的發生往往是由于違背這些原則而導致的，如購買人和承接主體可能相互合謀變更合同的一些條款、擅自增加或減少一些條款、虛假開設理賠偷梁換柱等。此外，供應商還可能賄賂合同驗收、稽查人員、監理人員等，意圖蒙混過關。

6.績效評估環節及其腐敗風險。服務項目實施完之后，政府還需要對該項目進行績效評估，這一環節是必不可少的。評估的目的不在于找問題，而是“通過專業性評估來協助社會組織更好地改進項目服務，完善項目申請與管理，以評促建，為以后更好地承接政府購買服務做準備”[14]。項目評估可以有效地激勵社會組織，積極引導政府購買公共服務的持續發展，但從總體上來看仍存在一些不完善的地方。首先，相關的法律制度還不夠系統全面，容易在購買過程中出現操作不規范、運作程序不一致、違反原則性條款現象等。其次，項目評審機制不健全，評估主題單一化，應著力構建政府、社會公眾和第三方評估機構等共同參與的聯合評估機制。第三，評估的方式有待完善，很多項目的評估僅局限于事后評估，事前、事中評估有所不足，評估的標準和程序也存在一些問題。

政府購買公共服務過程中，各主體（包括政府機關及其相關部門、承接方和第三方評估監督機構等）都有可能參與腐敗，腐敗存在政府購買公共服務的各個環節。防范政府購買公共服務的腐敗風險，必須綜合分析各主體的主觀動機，采取有針對性的措施預防購買環節中的腐敗苗頭和傾向，并通過健全相關制度機制協同治理。同時，政府部門一定要審時度勢，加強頂層設計，制定科學嚴密的風險防控機制，特別要重視政府權力轉移過程中的腐敗行為，從源頭上杜絕政府部門工作人員和社會組織之間形成內外聯手、利益輸送的可能性。

參考文獻：

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責任編校 陳 瑤

Analysis of Corruption Risks in Government Purchase of Public Services

ZHANG Renfeng （School of Marxism， Sichuan University， Chengdu 610065， Sichuan， China）

Abstract： Identification and prevention of corruption risks are a pivotal factor and important foundation for the sustainable development of the government purchase of public services. Included in such services are quasi-public service products and services concerning the livelihood of the public， industry services and management， administrative businesses and management. Corruption might appear in such purchases from entities of various kinds （including government organizations and their relative departments， the undertakers and the third-party assessment and supervision organizations）. For the prevention of such risks of corruption， comprehensive analyses must be done of the subjective motivation of such entities， sufficient attention to be paid to corruption during the transference of government powers， and scientific and closely-knitted prevention mechanism to be designed for the ultimate elimination of the joint schemes to transfer interests from government personnel inside to social organizations outside.

Key words： government purchase of public services； corruption risks； mechanism