論中國違憲審查制度的現(xiàn)狀及完善

姚虹宇（中央民族大學(xué)法學(xué)院，北京 100081）

一、中國的違憲審查制度的相關(guān)規(guī)定

違憲審查制度，是指特定的機(jī)關(guān)以現(xiàn)行憲法為基準(zhǔn)，依據(jù)規(guī)定的方式和程序，對(duì)法律、法規(guī)及行政命令等規(guī)范性文件和特定主體行為是否符合憲法進(jìn)行審查并做出處理的制度。在我國，按照憲法的規(guī)定，全國人大及其常務(wù)委員會(huì)擁有最終的憲法解釋權(quán)。2000年全國人大通過并實(shí)施的《立法法》第90條規(guī)定，國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院，最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會(huì)、其國家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織、公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或法律相抵觸的，可以向全國人大常委會(huì)書面提出進(jìn)行審查的申請(qǐng)。

從違憲審查的主體來看，名義上違憲審查都是由全國人民代表大會(huì)行使，實(shí)際上是其常設(shè)機(jī)構(gòu)，全國人大常委會(huì)作為承擔(dān)者。其中，2004年全國人大常委會(huì)成立了法規(guī)審查備案室，將我國的違憲審查引入了一條入規(guī)范化、可操作化的渠道。

從違憲審查的對(duì)象來看，2000年10月16日全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過的《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》，明確規(guī)定國務(wù)院制定的行政法規(guī)，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，自治州和自治縣制定的自治條例和單行條例，經(jīng)濟(jì)特區(qū)根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)均列為全國人大常委會(huì)進(jìn)行審查的對(duì)象。至于人大及其常委會(huì)所制定的法律，雖未列入審查之列，但由于憲法規(guī)定全國人大有權(quán)改變或者撤銷全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定，可視為此類法律已在全國人大的審查范圍之內(nèi)。

從違憲審查的申請(qǐng)來看，其申請(qǐng)方式可以分為審查要求和審查建議。其中國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院、省、自治區(qū)、直轄市的人大、中央軍委這五大機(jī)構(gòu)可以向全國人大常委會(huì)提出“審查要求”，而社會(huì)上的公民、法人、其他社會(huì)組織可以提出“審查建議”。

從違憲審查的方式來看，我國監(jiān)督機(jī)關(guān)審查處理違憲案件采用事前審查和事后審查相結(jié)合的方式。中國憲法規(guī)定，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷與憲法相抵觸的行政法規(guī)、地方性法規(guī)等規(guī)范性文件，這是事后審查的方式；我國憲法同時(shí)規(guī)定，自治區(qū)等人民代表大會(huì)制定的自治條例和單行條例，要送報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案，批準(zhǔn)后方能生效，這就帶有一種事前審查的性質(zhì)。

二、透視中國違憲審查制度的缺陷

我國的以最高權(quán)力機(jī)關(guān)為審查主體的違憲審查制度似乎較為完善，但現(xiàn)實(shí)中其弊端是相當(dāng)明顯的。到目前為止，在我國還沒有一條法律、法規(guī)、規(guī)章被審查機(jī)構(gòu)做出違憲的裁決，對(duì)潛在的可能涉嫌違憲的法律法規(guī)也多是通過立法機(jī)關(guān)的直接修正或司法性的解釋而來彌補(bǔ)修正。而全國人大常委會(huì)審查地方性法規(guī)，也沒有見過正式的撤銷決定。下面筆者就圍繞我國違憲審查制度的弊端展開論述。

（一）違憲審查主體身居立法與監(jiān)督二職

全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，代表全體人民行使國家的最高權(quán)力，包括最高立法權(quán)、最高監(jiān)督權(quán)、最高決定權(quán)、最高任免權(quán)。作為最高的民意代表機(jī)構(gòu)，一方面有繁重的立法任務(wù)，負(fù)責(zé)重要法律編撰和實(shí)施，造成無法及時(shí)、高效地完成違憲審査工作；另一方面全國人大又兼負(fù)違憲審查的職責(zé)，很難輕易對(duì)自己創(chuàng)制的法律進(jìn)行審査，最終的結(jié)果就是憲審查建議流于形式。雖然兩項(xiàng)權(quán)利同歸于一個(gè)機(jī)關(guān)，但仍然不排除人大制定的法律出現(xiàn)違憲的情況。

（二）缺乏明確的機(jī)構(gòu)和高效的程序

憲法本身的地位也決定了違憲審查需要極高的專業(yè)能力和有效的審查程序。但由于我國的憲法在立憲審查制度的主體方面只是簡單賦予了人民代表大會(huì)及其委員會(huì)，相關(guān)程序更是沒有具體闡釋：違憲由誰帶頭審查，違憲的標(biāo)準(zhǔn)、尺度如何衡量，怎樣進(jìn)行違憲制裁等。缺乏準(zhǔn)確的程序性規(guī)定，大大降低了違憲審查的效率，這也無怪乎許多應(yīng)由違憲審查途徑解決的問題，都通過了政治途徑來解決。

（三）被動(dòng)審查為主的審查實(shí)際狀況

《立法法》規(guī)定的我國立法機(jī)關(guān)的多層次和立法形式的多樣化，使我國這個(gè)成文法國家存在大量的規(guī)范性法律文件，因此我們國家對(duì)違憲審查的大多是接受審查建議和審查建議，而后啟動(dòng)違憲審查程序。在我國的制度下，能引起違憲審查大多是社會(huì)熱點(diǎn)和公眾聚焦的案件，對(duì)于相關(guān)機(jī)構(gòu)的違憲審查帶來相關(guān)的輿論壓力，也極易對(duì)其公信力產(chǎn)生影響。所以，加強(qiáng)事前主動(dòng)的違憲審查的積極性，把違憲的法律遏制在創(chuàng)制的階段很有必要。

（四）良性違憲過多淡化違憲問題

“良性違憲”是指，那些表面上違反憲法，實(shí)際上符合社會(huì)歷史發(fā)展趨勢(shì)，推動(dòng)國家、人類進(jìn)步的法律。眾多的良性違憲體現(xiàn)我國自下而上改革進(jìn)程的可喜之處，但另一方面也產(chǎn)生了不良后果。頻繁的修改甚至全面修訂憲法所產(chǎn)生的憲法易變性，極大動(dòng)搖了憲法的權(quán)威，甚至對(duì)違反憲法的行為采取漠視甚至潛意識(shí)默許的態(tài)度。

三、對(duì)中國違憲審查制度的建議

鑒于我國違憲審查制度的現(xiàn)狀，不揣冒昧提出以下幾點(diǎn)建議：

第一，啟動(dòng)主體。除了由全國、各省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)外，還應(yīng)增加由若干名全國人大代表或地方各級(jí)人大代表組成的請(qǐng)?jiān)笀F(tuán)來啟動(dòng)違憲審查機(jī)制；另外，針對(duì)其他國家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織以及公民提出的審查建議，常委工作機(jī)構(gòu)必須予以答復(fù)。

第二，審查方式。除了應(yīng)有的“批準(zhǔn)”和“備案”等事前和事后審查，即抽象的原則審查，還應(yīng)增加對(duì)公民的救濟(jì)性審查。

第三，審查程序。應(yīng)由發(fā)現(xiàn)違憲行為的啟動(dòng)主體向特定機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，而該機(jī)構(gòu)必須于限定的時(shí)間內(nèi)予以答復(fù)。此外，針對(duì)法規(guī)審查備案室的編制問題，還有待改進(jìn)。例如，擴(kuò)大編制人數(shù)，增加專家、學(xué)者的人數(shù)；努力確保其相對(duì)的獨(dú)立性；充分發(fā)揮其在違憲審查制度方面的作用，使其形成“位卑而權(quán)重”的局面。