環境保護法律問題研究——建立健全生態保護補償制度的探析

李東方（中央民族大學法學院，北京市 100081）

一、“生態保護補償制度”的法律法規規定

2014年4月24 日新修訂通過的《中華人民共和國環境保護法》第31條規定了：“國家建立、健全生態保護補償制度。”［1］通過立法規定，明確建立了“生態保護補償制度”，確保了生態保護區域建立而導致公民、組織的財產損失應由國家財政補償，明確地方設立補償資金和補償規則的相應原則性規定。

生態保護補償制度是指以保護生態環境、促進人與自然和諧為目的，根據生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本，綜合運用行政和市場手段，調整生態環境保護和建設相關各方之間利益關系的環境經濟政策。［2］法學意義上的生態補償是指為了激勵生態環境建設和保護行為，由相關受益主體對特定生態環境建設者和保護者付出的成本或作出的犧牲予以補償的法律行為。［3］實施生態保護補償是調動政府、公民積極性，保護好生態環境的重要手段，是生態文明制度建設的重要內容。然而筆者認為，從總體而言，新《環境保護法》對生態保護補償制度的規定過于原則化，不具備相應的可操作性，且有關生態補償的關鍵問題，如生態補償的標準、方式及資金等缺乏明確規定，生態保護補償的范圍仍然較為狹窄，保護者和受益者互動聯系機制尚不完善，在一定程度上著實影響了生態環境保護措施的成效。［4］因此，國務院也于2016年4月28日出臺了《國務院辦公廳關于健全生態保護補償機制的意見》，對于在新環境保護法中規定不完善的生態環境保護制度的相應措施，及現實實踐中反映出亟待解決的問題給出相應的意見與答復。

筆者認為，“生態保護補償制度”從根本上而言，屬于法律手段與經濟手段的合并應用的措施，具有法律與經濟的雙重性質。而在現今經濟社會的發展背景下，如何明確在經濟手段方面應用“生態保護補償制度”的規定，才是立法者需要著眼解決的問題。保護好受益者的“受益天平”，充分發揮補償機制的良性應用，在加強生態保護補償制度細則的制定上將利益標準劃分清楚，盡量避免受益不當的情況出現，不要讓生態保護補償制度名亡實存。

二、生態保護補償制度的實際應用

自《關于健全生態保護補償機制的意見》出臺后，各地市地方響應中央號召，分別相應出臺了各類地方性規章，緊跟“到2020年，實現森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點領域和禁止開發區域、重點生態功能區等重要區域生態保護補償全覆蓋，補償水平與經濟社會發展狀況相適應，多元化補償機制初步建立”［5］的目標任務，開展或全面或針對性的環境保護補償機制。但是，在實際中的執行情況中，也是問題重重。

當前，我國的生態補償主要表現為生態效益補償基金，［6］雖然在一定程度上延緩了生態退化的進程，但其局限也是我國生態環境持續惡化的原因之一。例如，在實踐中，我們可以看到，像湖南省古丈縣2017年森林生態效益補償標準為14.5元/畝［7］，而實際執行的效果返鄉不假，反映出，我國對于森林生態利益采取5—20元／畝的標準補償農戶補償標準過低，嚴重影響農戶維護森林效益的動力。在經濟社會背景下，人是社會性個體的同時也是經濟性個體，而且生存是需要成本的，沒有人心甘情愿地長期低價甚至無償地向社會、向他人供給利益。當前補償標準過低，許多生態利益的增益供給低價、甚至無償地向他人以及社會提供，不符合公平原則，對于生態保護補償制度效益的發揮也就無從談起。

三、切實建立健全生態保護補償制度的個人建議

健全生態補償制度需要強調法學與相關學科的交叉研究，以保護生態完整性為原則，制定科學的補償范圍與補償標準，保障補償資金是足夠完善的，堅持嚴格的管理監測制度并且明確權責的分配，明確管理監督責任。

對于向湖南省古丈縣這樣地區偏遠，經濟發展效益不足但環保效益顯著地區域，應著重對于受益人的補償，不論是從政府財政還是社會公益基金，我們都應注重從經濟方面做到補償的恰當性、完善性、持續性，因為畢竟農民的收益始于農林也應終于農林，割除他們對于農林的依賴便相當于割除他們的經濟來源的唯一支柱。我們需要加強立法指導，對于生態補償制度做到科學性與人文性的有機結合，切實貫徹我國可持續發展的戰略目標。

綜上，生態保護補償制度的建立無疑是新《環境保護法》立法的一大重要進步，我們應當看到進步鼓勵自己，更應當看到不足鞭策自己，法律法規的滯后性需要政策來加以維護，對于生態保護補償制度的標準和實施措施，還需深入的實踐調研才能予以佐證。

注釋：

［1］參見《中華人民共和國環境保護法》（1989年12月26日第七屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過 2014年4月24日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議修訂）。

［2］參見文章《生態補償機制》，載于網頁：https://baike.so.com/doc/5579844-5793184.html。

［3］參見韓衛平：《生態補償概念的法學界定》，《甘肅政法學院學報》，2016年2期，第89頁。

［4］參見趙鑫鑫、曹明德：《新環境保護法與生態保護補償制度的構建》《西南民族大學學報（人文社科版）》 PKU CSSCI-2015年5期，第45-46頁。